对建设征地转非劳动力就业难的思考

1、对建设征地转非劳动力就业难 的思考对建设征地转非劳动力就业难的思考朝阳区作为城市功能拓展区，农村城市化进程日益加快。 近年来， 征用农村集体土地的建设项目大量增加， 特别是一些 道路建设、 奥运场馆等公共设施建设项目急剧增加。 在建设征 地过程中如何妥善做好征地转非劳动力的就业安置工作， 已成 为当前建设征地过程中维护被征地农民长远利益的现实问题， 也是在实际工作中的难点问题。 本文通过对朝阳区建设征地转 非劳动力安置的现状进行调查分析， 提出了建立建设征地转非 劳动力就业安置工作的长效机制的建议。一、朝阳区建设征地转非劳动力安置的发展历程 伴随市场经济改革的不断深化， 建设征地转非劳动力就业

2、 安置政策也发生了几次重大的变革。 征地转非劳动力的就业安 置由“谁征地，谁安置”逐步转变为“征地单位优先招用、劳 动者自主择业、 政府促进就业” 的市场就业模式。 在征地转非 劳动力安置模式的转变过程中， 朝阳区的征地转非劳动力安置 工作主要经历了三个阶段。一是 1983 年至 1993 年。这一时期执行 北京市建设征 地农转工劳动工资暂行办法 （京政发 1983 132 号）文件， 实行“谁征地、谁安置”的办法。征地转非劳动力（当时称农 转工人员） 全部由征地单位负责安置。 八十年代初期， 正处于 改革开放的起步阶段， 国民经济刚刚由计划经济向市场经济转 轨。这一时期建设征地工作还带有很强

3、的计划经济的特点， 征 地转非劳动力安置工作难度并不大。 由于征地单位主要是一些 国有大中型企业， 再加上农村地区经济相对落后， 城乡差别较 大的原因，农民愿意通过征地转为城镇职工到国有企业工作。 在八十年代末， 随着市场经济的发展， 农村集体经济、 个体经 济快速发展。 部分征地转非劳动力在转非前已在乡镇企业就业 或从事个体经营，因此，征地单位安置的单一就业安置模式， 已不能满足征地转非劳动力多渠道就业的要求。二是 1993 年至 2004 年。这一时期执行 北京市建设征 地农转工安置办法 （市政府令 1993 年第 16 号）文件， 16 号令进一步拓宽了征地转非劳动力 （当时称农转工人员

4、） 安置 渠道。在“谁征地、谁安置”的安置原则的基础上，增加了委 托包括乡村企业在内的其它企业安置的方式和自谋职业。在 16 号令执行初期，朝阳征地转非劳动力就业安置的主要形式 是征地单位安置和自谋职业。 这一方面是由于国有企业用工制 度改革还未全面展开， 特别是劳动工资还处于计划体制下。 因 此，国有企业征地时还愿意接收征地农转工人员； 另外， 当时 对于选择自谋职业的农转工人员一次性给予 3 万元的安置补 助费， 这对被征地农民来讲有较强的吸引力。 随着国有企业用 工制度改革的深化， 国有企业大量减员增效， 并且随着城乡居 民收入水平的提高， 以及银行存款利息的大幅度下调， 3 万元 的自

5、谋职业安置补助费已不足已吸引征地转非劳动力选择自 谋职业。因此在 90 年代中期，征地单位安置征地转非劳动力 面临极大的压力。为了确保国家重点工程和区域经济的发展， 妥善解决建设征地转非劳动力的安置问题， 朝阳区依据 16 号 令深入挖掘乡镇企业安置能力。因此，在 98 年以后，朝阳区 建设征地项目涉及的转非劳动力主要由乡村企业负责安置。 但 随着乡镇企业发展进入低谷， 其接收安置征地转非劳动力的空 间越来越小。因此，安置转非劳动力的工作难度进一步增大。 朝阳区在执行 16 号令期间，有 113 建设征地项目，办理转 非劳动力 51653 人，其中 22821 人选择自谋职业、 28832 人

6、由单位安置。被安置人员中有 57 是由乡村集体企业负责 安置的。三是 2004 年 7 月以来。 2004 年 7 月我市开始实施 北 京市建设征地补偿安置办法 （市政府令 2004 年第 148 号）， 将“谁征地、 谁安置” 的征地转非劳动力安置方式， 改变为“征 地单位优先招用、 劳动者自主择业、 政府促进就业” 的市场就 业的方式。朝阳区自执行 148 号令以来，已有 6 个建设征地 项目，办理了转非劳动力安置手续，共涉及转非劳动力 1019 人，其中选择自谋职业 380 人，由单位安置 639 人，被安置 人员全部是由乡村企业负责安置。通过回顾朝阳区建设征地转非劳动力就业安置的主要工

7、 作历程， 不难看出， 我市建设征地转非劳动力的就业安置政策 是与经济体制改革同步变革的， 是由计划体制向市场体制逐步 转变的。 在全市建设征地大的政策背景下， 随着， 朝阳区农村 城市化进程的快速推进， 区域经济得到了快速提升， 被征地农 民对于征地时的就业安置也有了更高的期望值， 因此， 加快建 立促进征地转非劳动力就业安置新机制， 已成为朝阳区经济快 速发展和维护被征地农民长远利益和谐发展的客观要求。二、建设征地转非劳动力就业安置面临的主要问题 近年来，随着征地转非劳动力就业安置的市场化，征地转 非劳动力的就业安置工作已成为建设征地过程中的难点问题， 具体体现在以下几个方面。（一）安置主

8、体不明确，建设项目产生的就业岗位不能优 先安置转非劳动力我市执行 148 号令以来，由于不再实行“谁征地，谁安 置”的转非劳动力就业安置原则， 征地单位不再是安置征地转 非劳动力责任主体。 在实际开展征地工作的过程中， 征地单位 无不以不需招用人员为由， 回避安置转非劳动力的责任。 朝阳 区在实施 148 号令后，已办理的转非转工手续的 6 个征地项 目中，涉及的 639 名转非劳动力全部是由乡村企业负责安置 的。目前， 征用农村集体土地的建设项目主要有两类， 一是国 家重点工程， 主要包括道路、 桥梁等基础设施以及国家确定的 重点产业项目； 二是房地产开发项目。 对于国家重点工程， 按 照土

9、地部门的相关规定， 国家重点工程的征地工作， 由所在地 区县政府负责， 并具体组织协调有关部门、 征地单位、 被征地 农村村民和农村集体经济组织实施。 由于组织实施的主体为区 县政府，因此，相应的转非劳动力就业安置的主要责任也只能 由基层政府承担了。 对于房地产开发项目， 是由国家土地利用 部门（国土部门下属的土地储备中心、 土地利用中心） 先行征 用集体土地，土地成为国有土地后，采取“招、拍、挂”的形 式，由中标的开发商进行项目建设。 由于被征地农村村民不能 直接与开发商协商劳动力安置途径等土地补偿事宜， 而国家土 地利用部门又不是土地的最终使用者， 因此， 在征地过程中转 非劳动力的安置也

10、全由基层政府负责。因此，征地单位优先安置在实际操作过程中已不能落到实 处。由于建设项目的开发主体不承担征地转非劳动力的安置责 任，造成建设项目不能有效地将产业项目开发与促进征地转非 劳动力就业有机地结合起来。（二）征地转非劳动力就业竞争力弱，市场就业难度大 朝阳区现有农村劳动力 9.3 万人。其文化程度和非农技 能水平普遍偏低， 就业竞争力很弱。 据调查， 朝阳区农村劳动 力文化程度在初中以下的占 68.58% ，高中（职高）、中专（技 校）占 24.33% ，大专及以上仅占 6.04% ；非农技能水平普 遍偏低，无技能占 53.02% ，具有初级技能水平占 36.51% ， 具有中级技能水平

11、占 9.06% ，无技能人员超过劳动力总量的 一半。目前， 我区农村劳动力由于其自身综合素质、 技能水平较 低，就业的主要领域是劳动密集型的行业。 而这一领域同时也 是城镇失业人员和外来农民工就业的主要领域。 劳动力总量供 大于求的矛盾十分突出。 特别是外来就业人口的急剧增加， 对 本地失业人员和农村劳动力就业具有较强的替代或挤出效用， 尤其是对建筑施工、 制造加工、 餐饮服务、 居民服务等专业知 识、技能要求不高的行业。据 2005 年北京市 1% 人口抽样调 查资料显示， 北京市外来就业人口 240.7 万人，其中朝阳 57.8 万人，占 23.7% ，居全市区县之首（海淀占 20.2%

12、，丰台占 11.1% ）。这加剧了失业人员、 征地转非劳动力等就业弱势群 体的就业难度。（三）征地转非劳动力的就业需求增加 经调查，朝阳区 9.3 万农村劳动力中， 25 岁及以下占14.38% ，26-35 岁占 25.66% ，36-45 岁占 42.03 ， 45 岁及以上占 17.93% ，平均年龄为 37 岁，年龄结构较轻，就 业需求很大。 目前， 9.3 万农村劳动力中已实现转移就业的 6.76 万人，占总人数的 73 。实现转移就业人员中，单位招 用 3.46 万人，自谋职业的 1.09 万人，弹性就业 0.19 万人， 农村公共事务岗位 2.01 万人， 还有开办企业 121

13、人。虽然实 现转移就业的农村劳动力总量较高， 但转移就业的质量仍不尽 如人意。 从农村劳动力转移就业渠道看， 被村集体经济组织招 用占 51.98% ；被乡镇企业招用占 9.54% ；被个体工商户、 私营企业招用占 16.71% ；被国有、集体企业招用占 5.57% ； 被其它单位招用占 16.2% 。因此，乡村集体经济仍是农村劳 动力就业的主渠道， 其中乡村公共事务性承担着大量农村劳动 力的安置压力， 公共事务性岗位超需安置现象严重。 由于农村 劳动力转移就业的质量不高， 稳定性较差， 在转居后没有了农 村集体经济组织的依托， 其安置就业的要求就更强烈， 使转非 劳动力的就业安置矛盾在征地时

14、集中显现出来。另外， 由于我市自由职者缴纳社会保险费标准较高， 也迫 使大部分征地转非劳动力放充自谋职业。 征地转非劳动力如选 择自谋职业， 虽然可以领取一次就业补助费， 但需自己缴纳社 会保险费。按照 148 号令的规定，一次性就业补助费依据本 市最低工资标准设定最低标准， 但在实际操作中只能控制在 5 万元到 10 万元之间。按我市现行社会保险缴费规定，自谋职 业人员一年缴费需要 5000 元，且每年还要增长 15 左右。 按朝阳区农村劳动力平均年龄推算， 大部分人在转居时不符合 补缴社会保险条件，转非后至少要缴纳 15 年的社会保险，因 此，在实际操作过程中只有少数临近退休年龄的转非劳动

15、力愿 意选择自谋职业，大部分转非劳动力还是要求安置工作。（四）乡村企业安置征地转非劳动力的空间越来越小。 近年来，朝阳区建设征地项目涉及的转非劳动力的就业 安置主要由乡村企业承担。 乡村企业安置征地转非劳动力的空 间越来越小，大量征地转非劳动力处于待岗状态。 2007 年 4 月，我们对朝阳区将台乡近年来征地转非劳动力安置情况进行 了调查。据调查统计，将台 14 家乡属企业先后安置了中关村 电子城科技园区、四环路、京润水上花园、 IT 产业园等建设 项目涉及的转非劳动力 774 人，其中已经退休 33 人，占总 人数的 4.3% ；在岗 186 人，占总人数的 24 ；村委会留用50 人，占总

16、人数的 6.5% ；劳务输出到 6 家社会单位安置 19人，占总人数的 2.5 ；内退及待岗人员 484 人（内退 91 人， 待岗 393 人），占总人数的 62.5 ；还有 2 人已死亡。 这种 现象在全区各乡都普遍存在。 造成这种情况的主要原因， 一方 面是近年来建设征地项目劳动力安置全部由乡村承担， 大量转 非劳动力进入乡村企业； 另一方面， 近年来随着产业结构的调 整，大量高新技术产业入驻朝阳， 而乡村企业在产业结构调整 过程中还没能及进行调整， 做到与新兴产业的有效衔接。 造成 劳动力就业总量矛盾与结构性矛盾都十分突出。三、解决征地转非劳动力就业安置问题的主要措施 朝阳区作为城市功

17、能拓展区， 城市化进程日益加快， 区委、 区政府高度重视建设征地农转非劳动力就业安置问题， 始终将 其作为关注民生、 解决民生、 保障民生， 维护地区稳定的一项 系统工程来抓。强化管理，确保转非劳动力安置主体明确（一）大力发展经济，增加就业岗位 发展经济是扩大就业的前提，扩大就业是发展经济的保 障。近年来，朝阳区依据北京市总体规划对朝阳区的功能定位， 紧紧抓住绿化隔离地区建设、 CBD 建设和筹办 2008 年奥运 会的历史机遇，坚持“组团式城市规划、板块式经济发展” ， 积极实施“三化四区”发展战略，大力发展现代服务业、高新 技术产业和先进制造业， 区域经济快速发展， 产业结构不断优 化。三

18、次产业比例从 2000 年的 0.7 ：36.0 ：63.3 调整为 2006 年的 0.1 ： 16.6 ： 83.3 。第三产业在经济发展中的主导地位 进一步加强， 已成为吸纳就业的主渠道。 据调查统计 （数据来 自朝阳区统计年鉴） ，全区从业人员相对集中的前五个行业分 别是：批发和零售业 2.1 万人 ,占 17.2% ；制造业 20.4 万人 , 占 16.6 ；租赁和商务服务业 15.2 万人 , 占 12.4% ；建筑业 8.9 万人 ,占 7.3% ；住宿和餐饮业 8.3 万人，占 6.8 。以上 占全区从业人员的 60.3% 。因此，朝阳区在积极引进、大力 发展高新技术企业的同

19、时， 充分利用第三产业就业容量大， 门 槛低、拉动就业能力强的优势，大力发展第三产业。（二）加大政策扶持， 促进农村劳动力转移就业 建设征地转非劳动力就业安置矛盾实际上是农村劳动力 转移就业问题的集中体现。 只有做实农村劳动力转移就业才能 切实缓解征地时转非劳动力的就业安置压力。 为促进农村劳动 力转移就业， 我区先后出台了一系列扶持政策， 促进农村劳动 力转移就业。1 、朝阳区鼓励劳务派遣组织招用农村富余劳动力暂行 办法 （朝劳社发 200420 号 ）2 、关于加强村委会劳动和社会保障工作的通知（ 朝劳社发 20055 号）3 、朝阳区鼓励用人单位招用本区农村劳动力给予社会 保险补贴的实施

20、办法 （朝劳社发 20056 号）4 、朝阳区促进农村劳动力灵活就业暂行办法 （朝劳社 发20057 号）5 、关于加强公共事务性岗位安置农村劳动力中就业困 难人员的意见 （朝劳社发 20058 号 ）上述文件明确了， 农村劳动力通过用人单位招用、 街乡公 益性劳务派遣、 自谋职业、 自主创业、 村公共事务性岗位托底 安置等多种形式的实现转移就业的， 区财政给予岗位补贴和社 会保险补贴。 通过政策引导， 加大政府资金扶持力度， 农村劳 动力转移就业的稳定性明显提高。（三）加强技能培训的针对性， 提高农村劳动力就业的竞 争力加强职业技术教育和培训， 是提高农村劳动力的就业能力 和创业能力， 促进

21、其就业的重要手段。 通过开展定岗、 定向培 训，不断提高培训的针对性、 实用性和有效性。 农村劳动力培 训后实现转移就业的比例不断提高。（四）完善工作机制， 确保征地转非劳动力安置工作的落 实在现有建设征地转非劳动力就业安置政策背景下， 我们进 一步完善了工作机制， 加强了被征地农村集体经济组织的工作 指导。区劳动保障局与朝阳区国土局分局共同协调， 制定了朝 阳区建设征地转非劳动力就业和社会保险管理办法 （朝劳社 发 2006 年 24 号），在办法中进一步强调了征地双方签订 的征地安置补偿协议 中应明确转非劳动力的安置方式、 安 置单位和安置岗位等相关内容。 并规定了征地双方签订的补偿 安置协议中涉及转非劳动力安置的相关内容需经劳动保障局 确认后， 才能办理相关征地审批手续。 通过完善