欧美金融监管体制变迁及其启示

1、欧美金融监管体制变迁及其启示国际金融业主要存在两种经营管理体制，一种是分业 经营、 分业管理的体制， 一种是混业经营、 混业管理的体制。 世界各国金融业经营管理体制经过不断演变，伴随着经济、 政治、社会、技术等因素的变化对制度的影响，大体上经历 了从最初的简单混合经营到高级的行业细分经营的发展逻 辑。美国金融管理体制变迁 美国金融业经营管理体制经历了一个从混业到分业，再 从分业到更高层次混业的历程。自由竞争时期。 1933 年以前， 美国的金融业鼓励开展自 由竞争。 1864 年的美国国民银行法虽然禁止国民银行从 事证券业务，但私人银行机构可以既从事一般银行业务，接 受客户存款又可以从事承销、

2、证券投资等一般证券业务。当 时进入证券市场受限制的国民银行，可以通过其控股子公司 从事一般证券业务。大危机后严格金融监管时期。以 1929 年 10 月华尔街股 市崩盘为标志， 美国金融泡沫开始破灭， 大量银行挤兑、 95% 商业银行倒闭导致美国金融体系几乎瘫痪，金融混业经营制 度备受质疑。 1933 年罗斯福上台后颁布了格拉斯 -斯蒂格 尔法，禁止商业银行、投资银行和保险公司在业务上相互 渗透；禁止商业银行参与投资银行业务，特别是证券承销和 自营业务，同时禁止商业银行与证券机构联营或人员相互兼 职；规定商业银行从证券市场获得的收益不得超过总收入的 10%，使得大多数商业银行被迫退出股市。随后

3、，美国又相 继颁布了 1934 年证券交易法 、投资公司法等一系列法 案，逐步强化了金融分业经营制度。另外，建立了证券业最 高监督机构：联邦证券交易委员会 （ SEC）。美国联邦政府监 管机构如美联储与 SEC 等与各州金融监管机构共同承担监 管金融行业的只能， 美国步入严格分业经营、 分业监管时代。再次放松金融监管时期。分业制度虽然在一定程度上稳 定了金融秩序，促进了经济发展，但随着经济形势的变化和 金融环境变迁，分业制度面临诸多挑战：首先， 1973 年布雷 顿森林体系崩溃引起全球金融市场动荡，两次石油危机使美 国经济陷入滞胀：高失业率伴随着高通货膨胀率。凯恩斯主 义受到质疑，崇尚经济自由

4、主义的货币学派逐渐占领上风； 其次，以德国为代表的欧洲国家商人银行全面金融业务对美 国金融分业制度形成一定冲击；再次，银行和证券公司越来 越多地运用金融工具创新来规避法律限制，对分业监管体制 提出新的挑战；最后，金融自由化浪潮及计算机通讯技术的 迅速发展，使全球资本流动更加频繁。基于上述原因，美国 联邦政府采取了一系列放松金融管制的措施， 如 1980 年存 款机构放松管制和货币控制法 等。1999年 11月颁布的 1999 年金融服务现代化法案 ，彻底打破了银行、证券和保险业 之间的界限，允许商业银行以金融控股公司形式从事包括证 券和保险在内的全面金融服务，实行混业经营。审慎金融监管时期。

5、2007 年的次贷危机给美国经济及全 球经济带来沉重的打击。次贷危机始于金融领域，最终扩散 至实体经济转化为经济危机。为了防止危机进一步恶化、稳 定美国金融系统， 2010 年 7 月 21 日，奥巴马签署金融监管 改革法案 2010 年华尔街改革和消费者保护法 ，重新界定 了四大金融监管机构的职能，明确由美联储作为美国金融监 管的最高机构；加强银行的资本要求；加强对信用评级机构 的监管；加大对金融衍生产品监管力度；加强对金融消费者 及投资者保护。从此美国金融监管体制进入审慎金融监管时 期。这部法案对美国金融业、金融监管系统以及全球金融监 管发展趋势带来空前的影响。英国金融管理体制变迁 英国过

6、去一直实行分业经营、分业管理，商业银行和投 资银行分离。英格兰银行作为中央银行对银行业进行监管， 非银行金融机构分别由特定的九个机构监管。 20 世纪 70 年 代，随着金融混业经营程度深化，英国政府充分认识到分业 监管体系的缺陷，于 1971 年开始放松管制，鼓励银行业参 与更多业务领域。 1986 年 10 月，英国进行了史称“大爆炸” 的金融改革，废除商业银行对证券投资的限制。 1998 年 7月， 金融服务和市场法案 公布， 由金融服务局 FSA 代替原来 英格兰银行对银行业进行监管，同时也将原来九个金融监管 机构的监管职能承接过来，对所有金融机构进行统一监管。 至此英国实行完全的混业

7、管理。次贷危机爆发后，英国对其金融监管体制进行了深刻反 思。针对英国金融市场效率低下、难以防范系统性风险的问 题，政府决定将金融服务局 FSA 进行拆分， 将金融监管权力 重新划分到英格兰银行的职能中。立法层面，先后出台了 2009 银行法案、2010 金融服务法 、衍生品交易市场 改革方案、金融监管改革法案 、金融监管新框架：建立 更强大系统 等一系列法律将改革方案予以法治化。 2013 年 4 月，金融服务局 FSA 完成拆分，由英格兰银行统一监管英 国的金融机构，强化了英格兰银行的最高监管权。在英格兰 银行下设审慎监管局 PRA 负责银行、 投资银行、 保险等 2000 多家金融机构的监

8、管。同时，在英格兰银行董事会下设金融 政策委员会 FPC，负责整个金融体系的安全性和稳定性评估。欧盟金融管理体制变迁 欧盟的金融监管分为三个层次：最高层欧盟委员会，负 责金融法律、法规的制定；中间层欧洲中央银行，负责欧元 区货币政策的制定和执行；最底层欧盟各成员国内部的监管 委员会，负责对本国金融机构的监管。次贷危机爆发后，欧盟认识到现有监管体系并不足以防 范及化解系统性危机。鉴于此，欧盟发布了一系列监管改革 文件，如 2008 年 4 月签署了旨在解决跨国金融危机问题的 谅解备忘录 ；2009 年 6 月欧盟理事会通过的欧盟金融 监管体系改革 ；2010 年 9月欧洲会议通过的泛欧金融监 管

9、法案；2010 年 10 月欧洲议会初步批 ?实摹抖猿寤 ?金监管 草案等。这些改革措施主要包括： 欧盟金融监管体系改革提 出将宏观审慎监管和微观审慎监管结合起来。 2010 年 9 月 22 日欧洲议会决定成立欧洲系统性风险管理委员会 （ESRB），负责监控和预警欧洲经济中的金融风险；欧洲中 央银行地位加强，负责对银行、对冲基金、私募股权基金、 信用评级机构的监管；加强成员国之间的金融监管合作协调 机制； 2011 年，欧洲金融监管系统（ ESFS）建立，旨在为 欧洲金融业提供优良金融环境，避免发生大规模金融危机。 我国的金融监管体制变迁我国金融监管体制改革是伴随着我国金融业发展逐步 进行的

10、，总体上分为计划经济时期的金融监管体制、统一监 管时期的金融监管体制、分业监管时期的金融监管体制三个 阶段。计划经济时期的金融监管体制（ 1948 1978 年）。我国在传统经济体制下建立并实行了高度集中统一的“大一统”金融体制统一监管时期的金融监管体制（ 1978 1992 年）。 1978 年我国开始进行银行体系改革，到 1984 年基本形成二级银 行体制，即：中国人民银行专门行使中央银行职能，各专业 银行在各自业务领域开展业务。 20 世纪 80 年代中期，随着 经济体制改革的推进和金融改革的深化，我国建立了一大批 非银行金融机构；开放了货币市场和资本市场；推行了专业 银行的企业化改革。

11、 1986 年国务院颁布 中华人民共和国银 行管理暂行条例进一步明确了中国人民银行的监管职能， 对金融业实行统一监管。分业监管时期的金融监管体制 （ 1992 至今）。1990 年 11 月 26 日和 1990 年 12 月 1 日，沪深交易所相继成立。 1992 年 10 月，国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会成 立，标志着中国证券市场监管体制形成。 1993 年 12 月，国 务院关于金融体制改革的决定明确提出银行业、证券业、 保险业实行分业管理，从而确立了我国分业监管体制。 1995 年 3 月，中国人民银行法颁布，确立了中国人民银行作 为中央银行的职能。随后， 商业银行法 、证

12、券法等一 系列法律的颁布实施，明确了银行、证券、保险分业经营、 分业管理的模式。监管体系上，中国证监会、中国银监会和 中国保监会先后从中国人民银行分离出来，分别承担证券、 银行及保险监管职能，构成了我国“一行三会”金融监管体系。从实践情况看，我国分业经营模式，在我国金融市场发 育、制度建设及监管体系还不十分健全的情况下，有存在的 必然性和合理性，总体上是利大于弊的。这一监管模式适合 我国分业经营的金融体系，为我国金融业各金融机构的发展 提供了良好的金融环境，也为我国金融业的发展提供了有力 保障。但是也应看到，随着我国金融综合经营和金融创新的 发展、人民币国际化程度的提高、互联网进入金融领域，现

13、 行金融监管体制与金融发展不相适应的问题日益突出：存在 监管重复和监管真空。在分业监管体制下，各监管部门仅对 各自监管领域下的特定的金融机构进行监管。对于跨行业金 融产品和金融机构的监管，缺乏相关法律制度和职能的严格 定位，导致监管重复或监管真空；阻碍金融创新。我国对金 融业的严格限制、融资及投资渠道的缺乏及传统单调的业务 品种，使得具有转移风险及套期保值功能的金融产品及衍生 工具无法在市场上存在，影响了金融市场发展的深度广度和 市场主体的运作决策；缺乏规范的监管信息共享机制。我国 金融监管的信息系统尚处于分割、低效、失真的状态。一方 面一行三会的监管信息共享系统尚未建立；另一方面监管信 息报

14、送制度难以落实，各部门向监管对象提取监管数据，存 在重复提取和无效提取的问题，不仅导致监管重叠，基础设 施分散，增加了金融监管的整体成本，而且影响了金融市场 的统一互联和金融资源的有效配置。对我国的启示我国金融体制建立从 1978 年改革开放至今三十余年， 同美国等发达国家相比较，金融监管体系需要更多的改进。正确处理金融创新与监管关系。金融创新是金融体系发 展的内在动力，是金融市场快速发展的助推器。金融创新为 消费者提供了更加丰富的产品和服务，使市场交易更有效 率。然而金融创新同时是把双刃剑，在带来收益的同时，也 带来风险。我国正处于金融市场加速发展期，美国次贷危机 使我国对金融发展重新审视，

15、但不能因噎废食，禁止金融创 新，应当采取相关措施为其提供高效有序的金融市场环境， 同时也增大金融创新品种的监管力度。加强对金融消费者及投资者保护。我国金融业迅速发展 的今天，金融产品种类之多、创新之快、结构之复杂，不是 普通的金融消费者可以全面了解和掌握的。金融市场中的信 息不对称、欺诈行为、内幕交易等行为屡见不鲜。因此，针 对金融消费者和投资者保护立法，维护金融消费者的合法权 益作为金融监管的目标之一，是保证金融市场公平、公正、 公开的基本前提。在立法进一步完善的同时，为保护投资者 与消费者的权益，银监会、证监会和保监会可设立消费者金 融保护部门。一方面，加大对相关金融机构的监管力度，解 决

16、道德风险问题； 另一方面， 提高消费者与投资者维权意识， 通过合法途径保护自身权益。增强中国人民银行的监管职能。美国金融监管改革将美 联储地位进一步加强，使其成为监管系统内的最高权威机 构，使美国监管模式真正发展为伞形监管模式。随着经济金 融的深入发展，目前我国分业经营、分业监管的模式，已经 难以做到风险全覆盖，存在着金融监管空白。四个金融监管 机构相互之间是平级机构，相互之间都不存在约束力。当出 现金融监管边界模糊的时候，就会出现监管机构之间监管不 协调、监管缺失，容易形成金融监管空白，缺乏对系统性风 险的防范。因此，有必要从我国国情出发，借鉴国外经验教 训，发挥央行在金融监管中的主导作用，增强中国人民银行 的监管职能。促进宏观审慎监管和微观审慎监管分工协调。从我国金 融业发展的实际情况出发，适应社会主义市场经济发展需 要，把防控系统性金融风险、维护金融稳定运行作为监管的 基本目标， 促进宏观审慎监管和微观审慎监管分工协调。 （ 1）