“霾”没的乌龙政策教学用Word版

1、“霾”没的乌龙政策适用于公共政策制定与执行、应急管理、管理决策与科学等课程主题的教学中摘要：本案例是以2013年12月天津市出现重污染天气，机动车出行限号为背景，描述市环保局与交管局在限号出行政策上自摆乌龙导致公众不满，最终让整个市政府陷入尴尬境地的真实故事。案例以政府出差错是最受网上欢迎的热闹为切入点，展示全国第一起为应对雾霾天气汽车限行流产的案例。由于内部协调不畅导致部门龃龉，从中折射出的问题值得深思。“乌龙限号”事件槽点满布，刹时引起天津本地及全国媒体积极介入、连续报道，备受全国关注。案例反映出治霾先得治官，在任何关乎公共利益的公共决策中，都应该有一个规范化的流程，以保障决策的科学性和有

2、效执行。更重要的是，部门之间相互“打架”，暴露出政府管理上的漏洞、能力的缺失的同时也丧失了政府公信力。关键词：雾霾；机动车限号；公共政策；环保局；应急预案0.引言2013年12月22日晚,天津市环保部门发布预警提示22日至25日天津将出现重污染天气,环境空气质量指数（AQI）范围是210-330，并经市政府批准发布级（黄色）重污染天气预警，这是天津市首次启动天津市重污染天气应急预案，并附有长微博明确提出从23日零时起按照日期末尾数确定限行的机动车尾号。但是，仅仅经过几个小时后,天津市公安局交管部门却戏剧性地断然宣布限号政策暂不执行。为什么交管部门“敢冒天下之大不韪”拒不执行限号政策？拒绝之后各

3、方又有何反应？搭乘这艘政策的“乌龙舰”究竟几家欢喜，几家愁呢？1.背景京津冀地区一直是我国重要的工业区，而这里的环境状况也一直令人担忧。一位环保专家甚至形象的称，从卫星上看，整个京津冀就是个排放污染的大烟囱。2013年6月份，环保部发布五月份空气质量状况报告，空气质量较差的十个城市都集中在了华北地区，而天津作为京津冀地区的代表城市之一，更是首次进入了前十之列。除此之外，根据2 / 162012年的数据，天津的机动车保有量已达200万辆，到2015年，这一数量预计将会达到300万，如果不能有效控制机动车污染物排放量，机动车污染物排放总量将大幅度的上升，由此造成的复合型大气污染，将对市民的健康带来

4、极大的影响。环境问题也因此成为天津市面临的重要问题之一。为了解决这一问题，天津市出台了许多措施，而天津市重污染天气应急预案就是主要措施之一。在这一预案中，预警等级被分为三个级别，分别为级（黄色）、级（橙色）、级（红色），其中级为最高级别。预警的不同级别对应不同的措施包括强制性措施、建议性措施等措施，其中强制性措施中就包括限号出行这一条北京早已成熟运作的措施，即按照天津市此前制定的“黄标车”限行区域，对于天津牌照的载客汽车，级响应时每日限行一组（2个）尾号，级、级响应单双号限行。而货运机动车和危化品运输车辆，只要启动响应，6时至24时禁止驶入限行区域，零时至6时按照尾号限行规定行驶。为了保证预案

5、能够有效执行，天津市成立了天津市重污染天气应急指挥部，总指挥由分管环境保护工作的副市长担任，副总指挥由市人民政府分管副秘书长和市环保局局长担任。指挥部的成员单位包括了天津市环保局、发改委、气象局、建设交通委、公安交管局、政府新闻办等多个机构，以达到多部门协调有序的目的。在这一预案的设计下，预警信息以市人民政府名义发布。由应急指挥部办公室通过文件传真、手机短信、新闻通稿等方式具体落实，内容包括重污染天气发生的时间、地点、范围、预警等级、主要污染物浓度范围等，并由各部门按照其职责进行相应的工作。可以说，预警信息从根本上说乃是代表市政府发布,并且存在着常规性的工作机制。2.首次执行即遇尴尬2.1 事

6、件第一阶段：环保部门突然通知2013年12月20日:雾霾天从当日开始杀回了京津冀地区，石家庄、衡水等地先后启动了应急措施。22日19时: 天津市环保部门在其官方微博发布预警提示，22日25日天津将出现重污染天气，环境空气质量指数（AQI）范围是210330，并经市政府批准发布级（黄色）重污染天气预警，这是天津市首次启动天津市重污染天气应急预案。注意：根据微博中表明的预案措施中“强制性措施”部分：“从23日零时起按照日期末位数确定限行尾号，如23日限行3和8号组（含临时号牌和02式个性化号牌），次日起按照号组顺序依次限行。”22日20时13分：天津市人民政府新闻办公室官方微博转发了该条微博，并发

7、表评论：请大家关注。22日20时44分：天津日报官方微博也转发了消息，称“本市今晚发布级（黄色）重污染天气预警”。22日20时57分：天津日报官方微博再次发布消息称，23日起实施尾号限行，天津市牌照的载客汽车每日限行一组尾号。23日限行尾号3和8，24号限行4和9。货运机动车（含持有通行证车辆）、危化品运输车辆（含持有通行证车辆），6时至24时禁止驶入限行区域，零时至6时按照尾号限行规定行驶。由此，渤海早报、12点报道等天津地方媒体官方微博纷纷发布该消息。2.2 事件第二阶段：网友不满纷纷吐槽与此同时，限行的消息在微博上很快传播发酵，并遭遇大范围网友质疑：明天限号今晚才发布消息，司机们如何获得

8、消息？网友Miliardo称：“介似要干嘛呀，为嘛不提早发布？”网友galagala联想到上次天津发布摇号消息时也是头天晚上发布第二天执行，于是质问：“天津是不是习惯了晚上搞突袭了？”网友多多的加菲G318则称：“这个时间发布通知，还有几个人上网啊？为什么不用手机短信通知呢？如果没看见，明天违章上路了，算谁的？”网友林铁称：“预案中的措施谁负责组织实施？谁负责监督？做不到的是否会问责？事后是否会有一个实施监督报告？此应急预案的最大作用除了表示(重音在表示)政府在做事，是否能让各部门真正动起来？”网友徐凤文称：“这一晚上，天津是肿么了？难道出现了两个政府、多个声音？消息最早由天津环保发布 发布。

9、而从110到交管部门乃至交通台的“交通系”都称明天不限，但天津日报 又称接到了宣传部的通知，明天限。大姨妈来了也不至于这么乱呀。难道环保到宣传部门要执行，交通系拒不认账？天津，有好戏看了”并且，有网友开始打电话给交管部门询问限号信息，却得知23日并无相关通知。有更多网友吐槽：此次限行，已经不是天津第一次犯这样的错误了。12月15日19时，天津市政府突然宣布从16日凌晨实施小客车限购，导致市民恐慌性抢购。消息一出，舆论一片哗然，当地民众也是颇多非议。大家认为，按理说，有了前车之鉴，应当有所改进，谁知一波未平，一波又起，政策突袭这一套似乎上了瘾。限行未必不可以实行，但如此重大的公共事项，显然应该通

10、过召开听证会等形式，经过民意的充分发酵，以最大限度地减少对民生所造成的影响。譬如限行的必要性和可行性，限行的范围究竟是多大，限行的时间有多长，这些具体的问题都应当有民意的广泛参与和讨论，毕竟限行影响了市民的出行，应当是穷尽一切办法之后的选择。后有网友评论，环保机构在中国各地的地位算不上高，无论政府还是民众，对环保的支持看来都排得很靠后。然而天津市环保局很把自己“当根葱”，有数据就敢独立发布汽车限行通告。尽管它最终搞成了笑话，但环保局为履责不管不顾的那股子认真劲，在很多人眼中，却也有几分“可爱”。 部分内容见社评：“乌龙限号”是整个天津社会的挫折，环球时报，2013-12-24. 2.3 事件第

11、三阶段：交管部门拒不执行然而戏剧性的一幕出现在几小时后，先是人民网天津视窗发布了环保部门只负责预警信息和天津市公安局宣传部对环保部门发布的预警并不知情的消息。而后天津市交通广播官方微博发布了交管局不执行限号工作的消息。至此，看似完备的应急预案被环保、被交管部门摆玩了一道。22日22时09分：人民网天津视窗首先发布消息称，该网刚刚致电天津市环保局宣教中心相关负责人，对方表示环保部门只负责预警信息发布，具体如尾号限行等强制性措施由其他相关部门负责。该网致电天津市公安局宣传部门时，得到的回复是，对环保部门发布的“预警”不知情。22日23时22分：天津交通广播官方微博发布紧急通知，据天津交管局最新消息

12、，限号工作暂不执行。新华天津快讯则称，环保部门按应急方案，实行限号；交管部门称，通知晚了，执行不了，因此23日可以继续开车上班。新华天津快讯点评称：“应急部门内部协调上，还有不畅；权威消息有效发布上，还该令出一门。”23日下午，天津交管部门回应称限行政策依然施行。考虑到限行是在22日19时才发布，且首次实施，广大驾驶员调整出行安排需要一定时间，因此此次限行管理采取提示、劝阻措施，暂不处罚。天津市环保局大气处负责人表示，目前环保部已经对重污染预警信息发布提出了规范的流程和标准。虽然一时之间，预警监测还难以做到准确无误，但对老百姓来说，还是希望地方各相关部门之间沟通协调能够更加顺畅，给大家一个准确

13、的信息，这样才能在控制雾霾的同时不给市民添麻烦。对于此次临时限行，交管部门表示将启动应急交通管理工作，将在各限行区域主要入口增派警力、安放提示牌，对限行号段车辆进行提示、劝阻、分流。有记者查询天津市环保局网站获悉，天津的重污染天气还会持续，级（黄色）重污染天气预警仍未解除。因此按照规定，天津市牌照小汽车会限行的一组尾号是4和9，不过根据天津市政府新闻办的公告，违规上路不会被处罚。3.政府部门回应人们都知道，政府有各种应急预案。“应急预案”，光是这名字都叫人相当地踏实，好像公共生活中有任何急事，政府都早有防备一般。关于预案的宣传也告诉人们，事情急到哪个程度，启动哪个等级的响应，那是很明白的，就像

14、自动化装置一样井井有条。环保部门表示：按着应急方案，应该限号。天津的雾霾黄色预警，就是天津市重污染天气应急预案的内容。汽车按尾号限行，正是黄色预警启动后的“自动动作”。环保局看天，看到空气质量指数已达启动黄色预警条件，即行发布，还特地声明“经市政府批准”。公安交管部门通过媒体发布“紧急通知”：限号工作暂不执行。由于网上有明天开始限号的信息，所以特在此公告，请大家以此为准。天津市政府新闻办随后发布消息称：此次22日晚发布重污染天气预警信息，是当地首次实施重污染天气机动车限行措施，考虑到广大驾驶员调整出行安排需要一定的时间，因此此次限行管理采取提示、劝阻措施暂不处罚。以后将按照上述措施实施重污染天

15、气限行管理。但对于22日晚令各部门出现声明矛盾一事，天津市政府并未说明。4.媒体热议一个说限号，一个说不限，此事很快引起舆论关注。主要媒体也对此次天津乌龙限号事件全程都给予了特别的关注。它们从各个角度对本次事件进行剖析,各有侧重,完成了知识启蒙与引导民意的作用。值得注意的是23日上午，有媒体就此事分别致电天津环保和交管部门，环保部门的答复是：部门领导正在开会就此事进行商讨，事件处理结果、未来如何对接、提前多久通知等都需等待讨论后公布。而交管部门的答复是：目前并没有接到关于限行的通知，一切照旧。南方都市报则发挥了社论优势,其社论直指“乌龙限号”以一出荒唐的反转闹剧，显示出政府在重污染天气面前的应

16、对失责。每个部门以“完成任务”为目标摆摆姿态，显然不是解决问题的节奏，最终的受害者不只是被不便所困扰的民众，还有公信力受损的政府。在雾霾日渐蔓延的当下，亟需一个成熟而可操作的机制，协调各部门的运作达到提前广泛的预警和应急启动的有效。法制日报指出：法治建设的关注点主要集中在政府和人民的关系上,强调对政府的约束与规制；而实际上,政府内部与府际之间的运行机制,也同样是法治建设的必要部分。实践证明：在现代社会里,如何在条条块块之间建立科学流畅、权威有效的运作规则与机制,使政府能够不是以权力而是严格依规则办事,不仅是建设现代法治政府、真正实现依法行政所必须弥补的短板,也是提升国家治理能力,实现治理精细化

17、之必需。人民日报发表评论文章“乌龙事件呼唤政策执行力”称：从上到下的传导与执行中，对相关政策掌握得不够熟悉，部门之间的配合需要磨合，情有可原。但这种熟悉与磨合，应有底线，就是不能让政策有失效风险，不应损害群众利益。公共政策不像小孩子过家家，即便发现问题后再来改正，其纠错成本也相当高昂。政令打架、朝令夕改、政策悬浮公众之所以对此类现象不满，不仅在于它令群众利益受损，更在于它体现出执行力与责任心的缺失。广州日报发表社论指出：越是紧急的时候，联动机制就越需要高效运转，哪个部门都不能掉链子。谁来发布权威信息，通过什么程序和渠道发布，如何监督和追责，一定要有明确的操作细则，才能减少部门间的内耗，保证执行

18、力，将负面影响降到最低。否则，重视程度只体现在书面上，表面工作做得足足的，但一旦出事，各部门之间却各自为政，缺乏配合，难免忙中出乱，乱中出错。从这个意义上说，“乌龙限行”也算是给我们的政府应急管理和部门联动上了一课。5.专家学者发声重庆晨报评论员龙敏飞指出：一起“限号乌龙”事件，勾勒出官场生态，“权力打架”势必有“唯上意识”作祟，相关规定就被人置若罔闻了，导致结果受伤的只有公众。权力打架的背后其实是权力失职。此事再次道出了一个常识，即对所谓的应急预案，应有统一的规范与操作，参与的各个部门都应体现“应急”的意识那么，必要的问责制度，的确应提升议程。事实上，只要气象部门、环保部门、交管部门有必要的

19、“对接程序”，多一点应急意识，也不至于像如今这般“权力打架”，更不会有“乌龙限号”的闹剧。国家行政学院法学院教授杨卫东表示，雾霾应急处置作为一项以前从未操作过的措施，势必会受到经验、技术等方面的局限。就是因为应急管理本身特殊性决定的，它和常态管理是不太一样的，所以这种处置既能够有效解决问题，当然也会侵犯老百姓的利益，在这种情况之下，可能建立科学性就至关重要，不能够像天津出现这种乌龙的倾向。国家行政学院公共管理教研部教授竹立家说，我认为是相关政府部门犯了比较低级的错误。环保部门和交管部门没有很好地沟通，以至于发布的消息相互矛盾。天津的这起“限号乌龙”，让我们看到了部门之间的不配合、不协调、各自为

20、政。其他宏观政策研究者认为，政府每针对某一问题出台某项政策，都会改变利益群体的收益预期。如果因为相关部门、相关工作人员的理解执行不到位而改变政策，不仅会使政策失效，还会损害其施政的权威性。政策法规一经出台，就代表着政府公信力，倘若偶然性异化了连续性，随意性替代了稳定性，政策就会遭遇“狼来了”效应，影响稳定的社会预期。至于那些制定了却难执行的“悬浮式规定”，则更会破坏政策的严肃性、政府的公信力。6.后续进展天津交管部门于2013年12月23日下午“正式表态”之后，又补充规定：限行政策依然施行，因首次实施，限行管理将采取提示、劝阻措施，暂不处罚；自2014年3月1日起，工作日（法定节假日除外）每日

21、7时至9时和14时至19时，禁止外埠牌照机动车在天津市外环线（不含）以内道路通行；此外，2014年3月1日至2015年1月10日，工作日（法定节假日除外）每日7时至19时，天津市及外埠牌照机动车在外环线（不含）以内道路实施按照车牌尾号区域限行交通管理措施，按照车辆尾号，区域限行的机动车车牌尾号分为5组，定期轮换限行。7.结束语应该说，天津市环保局在此事件中发布的预警信息是“师出有名”的，是在市政府批准下以“应急指挥部办公室”名义发布,预警信息从根本上说乃是代表市政府发布。然而,结果却令人大跌眼镜,由于交通部门暂不执行所导致的乌龙限号,使得天津市重污染天气应急预案规定的级(黄色)重污染预警必须执

22、行的8项强制措施只执行了7项。不同部门之间的沟通问题,导致白纸黑字的政府规范性文件大打折扣,不仅政府失信、权威受损,民众也感觉被戏弄。除了该预警信息在夜晚搞突然袭击,导致限号措施无法及时通知车主、客观上难以贯彻实施外,政府运行机制所存在的弊端也暴露无遗。我们不能说简单说“限行通知”必须由谁来发才属“权威”与“正宗”，但无论一些地方和城市采取什么样的发布流程，至少都得牢牢把握两点：一是权威性消息只能出自一个“平台”、一张“嘴巴”；二是对于“限行”，要留出公众合适的信息掌握与反应时间。而从天津市重污染天气应急预案来看，“环保局承担重污染天气应急指挥办公室的职责，负责应急指挥部的日常工作，指导、协调

23、、监督重污染天气预警，督促检查各成员单位、区县人民政府应急响应措施的落实情况。”这样看来，环保局不管发布雾霾，还是发布限行消息，都算是正常的履责行为。可问题也就出在这里，交管部门表示“不知情”，显然是只将环保局当做了一个发布雾霾消息的部门，而忽略了其是污染天气应急管理的协调指挥机构。从中可以看出，污染天气应急预案虽然已经制定出来了，但在具体落实时还不够细化，各部门在相互之间的联动协调与合作上存在着很大的不足，可见府际关系协调与府内运行可能都存在依法行政上的短板。全面深化改革的集合号已经吹响，但怎样落在实处、落出实效，考验着各级政府和领导干部的能力。罔顾民意，把持公共决策权，拷问了行政理性。治理

24、雾霾显然不是哪一个部门的事情，需要通力合作和密切配合以形成合力。此次乌龙事件暴露出各部门之间缺乏有效的沟通的典型问题，甚至是把治理当成一种表演的舞台，而在管理决策上上也缺乏更为科学的规划和安排。如此乱象，雾霾何时才能驱散？一定意义上说，治霾先得治官！天津乌龙政策事件提醒我们：公共决策关乎公共利益，因此从制订到发布再到实施，都应该有一个既定的规范化的流程，以保障决策的有效执行。更重要的是，任何一项公共决策都是以公信力为依托的，部门之间相互“打架”，一方面暴露出政府管理上的漏洞，能力的缺失，另一方面也极大地干扰了民众生活和公共秩序。推进改革应该加强统筹协调，更加注重改革举措的系统性、整体性、协同性

25、，确保政策的严肃性和权威性。改革执行力，既需要相关部门的横向联合，也需要上下对称的一贯到底；不仅体现在“马上办”的行动力，更应强化“办到位”的公信力。多一些协同机制，多一些专业精神，多一些对政策法规的敬畏之心，才能在政策执行过程中避免“跑冒滴漏”。大气污染治理是中国社会对发展方式及生活方式的改革，是改革就不会是让大家既有红利、过程又很舒服的百分百好事。尽管天津市这次演砸了，但我们需知道，雾霾预报不会来得很早，限行通告都将是仓促的。一个城市能不能紧急压缩街头汽车的数量，这一方面取决于管理的成熟度，但更多将取决于市民是否对应当这样做有着坚定共识，取决于他们配合政府抵御雾霾的真实愿望有多强烈，也取决

26、于政府的行政能力。思考题1.在“乌龙限号”案例事件中，你认为政府是否具有执行该政策的能力，以及你认为执行该限号政策政府需要具备哪些能力？2.在“乌龙限号”事件中，你认为普通民众对该限号政策的支持度如何，以及你认为该如何最大限度的提高民众对限号政策的支持度？3.出现了该“乌龙限号”事件后，你认为政府该何去何从？4.基于“乌龙限号”事件,你认为政府应急管理应该注意的问题有些什么？5.基于“乌龙限号”事件，你认为政策在规划、执行和政策合法化时应该注意的问题有些什么？附录一：天津机动车限行交通管理的具体规定根据天津市人民政府关于实施机动车限行交通管理措施的通告，自2014年3月1日起，工作日（法定节假

27、日除外）每日7时至9时和14时至19时，禁止外埠牌照机动车在天津市外环线（不含）以内道路通行。此外，2014年3月1日至2015年1月10日，工作日（法定节假日除外）每日7时至19时，天津市及外埠牌照机动车在外环线（不含）以内道路实施按照车牌尾号区域限行交通管理措施，按照车辆尾号，区域限行的机动车车牌尾号分为5组，定期轮换限行。二：天津市重污染天气应急预案中组织机构构成与职责1.领导机构及职责成立天津市重污染天气应急指挥部（以下简称应急指挥部），总指挥由分管环境保护工作的副市长担任，副总指挥由市人民政府分管副秘书长和市环保局局长担任。应急指挥部的主要职责：贯彻落实市委、市政府决策部署，建立预警

28、应急指挥系统，组织实施重污染天气应急响应工作。2.办事机构及其职责应急指挥部的办事机构是天津市重污染天气应急指挥部办公室（以下简称应急指挥部办公室）。应急指挥部办公室作为常设机构，设在市环保局。应急指挥部办公室主任由市环保局局长担任，工作人员为专职人员。应急指挥部办公室的主要职责：负责应急指挥部的日常工作，指导、协调、监督重污染天气预警，督促检查各成员单位、区县人民政府应急响应措施的落实情况。3.指挥部督查组及其职责应急指挥部督查组由市应急办、市监察局、市环保局组成，其主要职责是：对应急指挥部成员单位应急保障预案和区县人民政府应急保障实施方案落实情况进行监督检查和责任追究。4.应急指挥部成员单位和区县职责4.1成员单位及其职责（1）市环保局：承担应急指挥部办公室的职责。负责本市空气环境质量监测、重污染天气预警，以及对重点排污企业主要污染物排放情况进行执法检查等，并制定监测预警应急保障预案。（2）市应急办：履行综合协调职责，发挥运转枢纽作用；协助做好重污染天气预警、应急处置、调查评估及善后工作；协助组织跨区县、跨部门的重污染天气应对工作。（3）市气象局：负责制定重污染天气气象保障预案，并组织落实；及时提供重污染天气气象预报信息，与