关于我盟苏木乡镇政权建设情况的调研报告

1、关于我盟苏木乡镇政权建设情况的调 研 报 告中共兴安盟委政策研究室前一段时间，围绕盟委提出的“四个转变”的战略要求，特别是农村牧区尽快实现“两个转变”的目标，为全面了解我盟乡镇政权建设情况及面临的主要问题，研究新形势下如何加强乡镇政权建设，着力推进城乡统筹发展的思路与对策，盟委政研室有针对性地选取了三个旗县、九个乡镇进行了专题调研，通过深入基层实地走访、座谈及查阅相关资料，对我盟的乡镇政权建设状况有了一定的了解。现将有关情况及我们的建议报告如下，供领导决策参考。一、 全盟苏木乡镇政权建设现状（一）苏木乡镇机构设置及人员配置状况。兴安盟在2005年-2006年苏木乡镇机构改革后，由原来的76个苏

2、木乡镇撤并为39个（5苏木2乡32镇）。2010年，按照自治区关于兴安盟苏木乡镇机构改革试点方案的调整意见，又恢复了17个苏木乡镇。改革后，全盟苏木乡镇总数为56个，其中设12个苏木、8个乡、36镇。根据自治区乡镇机构改革的有关要求，全盟所有苏木乡镇统一设置6个机构，其中包括行政机构3个，分别为党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室；事业机构3个，分别为农牧林水服务中心、社会事务劳动保障服务中心、计划生育服务中心。事实上各乡镇苏木均未按此机构的设置运行，还是按过去的模式来运行。同时，各苏木乡镇均派驻3个事业机构，分别为国土资源所、林业工作站、兽医站，所派驻的机构管理权限以旗县市局管理为

3、主，存有两层皮的现象。全盟现有苏木乡镇工作人员总数为3769人，2010年改革后设行政编制1820名，事业编制2224名，目前，各地恢复苏木乡镇建制的各项工作正在进行中。(二)苏木乡镇财政运行状况。兴安盟各苏木乡镇财政按照“乡财县管”的体制管理，各旗县市视地方财政收入状况及苏木乡镇规模大小，以“包干经费”方式拨付给乡镇运转经费，各苏木乡镇每年财政拨款从25万元到50万元不等，个别旗县采取“包干经费”加税收奖补的方式拨付运转经费。2010年，全盟苏木乡镇财政拨款（包干经费）3052万元，实际支出5202万元，全盟苏木乡镇财政供养人员为6136人。乡镇负债覆盖率为100%，2010年，全盟苏木乡镇

4、债务余额为11.0812亿元。（三）苏木乡镇工作及生活状况。全盟苏木乡镇办公场所建于上世纪70年代至2009年之间，总建筑面积为59894平方米，其中，面积最小的只有500平方米；改革后的苏木乡镇中92%有职工食堂，面积在70-500平方米之间；各地苏木乡镇均自行供暖，所需煤碳是旗县财政通过政府采购统一划拨给各苏木乡镇，采购款直接从年初“包干经费”中扣除。各苏木乡镇均配备了电脑并联接了互联网，但大多采用一个路由器带全部电脑的方式，网速极慢。全盟苏木乡镇电脑配备总数达1200余台，以对口部门支援及上级部门淘汰机型为主，其中，最少的苏木乡镇只有6台。22个苏木乡镇有宿舍或招待所，面积在50-300

5、平方米之间，其余均为办公定、宿舍混合使用。2010年，全盟苏木乡镇公务员月平均工资为2700元，事业人员月平均工资为1700元，均按月足额统发，无拖欠现象，统发工资中已经按照比例分别缴纳了失业保险、养老保险及住房公积金。苏木乡镇干部职工住房以自建平房（土房砖房质量不等）为主，因考虑子女教育问题，部分干部职工通过公积金贷款在城镇购买了住宅楼，面积大多在70-80平方米之间，因收入低，还款压力普遍较大。(四)苏木乡镇领导班子实绩考核及干部任职、晋升情况各旗县市对苏木乡镇领导班子的考评内容依据地方产业发展重点而定，大体分为重点推进、农村经济、社会稳定、社会事业、民生工程、党建工作、民主评议、创新工作

6、八个部分，总分为1000分。在考评内容中“一票否决”的项目包括计划生育、社会治安综合治理和安全生产3项。这些任务指标都是年初各旗县市直部门根据盟级业务部门下达的任务和旗县市委、政府的全年工作安排，将工作目标分解到苏木乡镇后上报旗县市委组织部，组织部门在征求各地意见后，根据盟、旗县市工作会议要求及各地实际，形成考评目标初稿，提交旗县市委常委会研究讨论后，确定了苏木乡镇全年工作任务指标。在任职和职务晋升方面，全盟各苏木乡镇领导干部任现职年限不等，最长为11年，最短为1年。其中，乡镇正职任职1至3年的占总数的61.5%；任现职3年以上占总数的38.5%。自2005年以来，全盟苏木乡镇党政领导提拔到副

7、处岗位的仅有8人。因领导指数限定及乡镇不设主任科员、副主任科员等乡科级非领导职务序列，各地党委委员中，组织委员、宣传委员、纪检委员均属普通干部，绝大多数站、所、办负责人都在股级岗位退休。（五）苏木乡镇职能作用发挥情况。在经济社会发展过程中，各苏木乡镇政府主要承担着惠农资金及各类补贴发放，维护社会稳定，做好公共服务，加快地区经济发展和社会进步等任务。具体工作中，各苏木乡镇积极跑项目、跑招商，多方渠道筹措资金，加大公共服务力度，通过争取上级民生政策、民生项目和优化财政支出结构等措施，加大了对民生领域的支持保障力度，全力维护社会和谐稳定，使广大群众更加真切地感受到改革发展带来的变化，享受到改革发展带

8、来的成果。2010年，全盟农牧民人均纯收入达到3700元。二、影响苏木乡镇职能发挥的主要问题在调研中我们发现，新时期的乡镇政权建设还面临着一系列亟待解决的问题，管理体制不畅、债务化解难、办公条件差、经费紧张、机构与人员设置不当以及干部出口较窄等诸多突出的矛盾已成为影响乡镇政权正常运作的限制因子，也一定程度上影响了干部职工的工作积极性。(一)乡镇辖区面积大，管理成本较高。我盟地域辽阔，南北长380公里，东西宽320公里，土地面积近6万平方公里。乡镇撤并后，管辖面积成倍增加，平均将达到1500平方公里，如科右中旗巴仁哲里木镇的辖区土地面积达到近4000平方公里。即便在恢复部分乡镇后，我盟56个苏木

9、乡镇平均管辖面积也达近1000平方公里，这样的管理半径，无疑需要较高的管理成本来维持，必然导致惠农惠牧政策的落实难度加大，服务“三农三牧”的职能发挥不到位。 (二)财力不足，债务化解难度大。目前，苏木乡镇财政实行预算包干制度，在取消农业税后，苏木乡镇除了财政转移支付，无任何收入和增收渠道，无钱办事的问题比较突出。调研的9个苏木乡镇中，负债最少的为100万元，最多的900余万元。因财力有限，苏木乡镇竭力压缩各项开支，致使一些惠民的公益事业发展滞后，服务延伸不够，甚至出现挤占项目经费、专项资金等违纪行为，同时也影响到干部职工的工作积极性。加之集体经济的缺失，财力紧张的状况也延伸到了村一级。(三)行

10、政管理职能弱化，责、权、利不对等。苏木乡镇的同志普遍反映自身面临的是“权小责任大”，可谓“上面千条线，下面一根针”，所有涉及农牧民的政策、涉及农村牧区的法律法规，都要依靠苏木乡镇一级来落实，但土地法、水法、环保法、森林法、计划生育条例等一系列法律法规，都把执法权力授予县级以上地方人民政府及主管部门，乡镇没有行政执法权，这使得乡镇在面对具体工作时有些无所适从。特别是出现紧急情况，如滥开荒、乱砍伐、洪涝灾害、森林火灾等事故发生时，苏木乡镇往往会限入“无权执法、无钱做事、无力协调”的窘境。此外，基层的同志反映，苏木乡镇由于缺乏对上划部门的有效制约力，管理职能被削弱，也增加了协调有关方面开展工作的难度

11、。(四)考核体系有待进一步完善。近年来，我盟的考核体系日趋完善，程序逐步简化，向着更有利于县域经济发展的方向迈进。但一些地方经济指标比重过大，各专项指标考核任务过多的现象仍然存在，层层签订责任状。个别苏木乡镇为完成指标而造假、甚至为多争取 “分成”而“买税”的现象成为公开的秘密。特别是苏木乡镇干部对考核指标体系中维稳一项，普遍认为压力太大。据了解，各苏木乡镇用于信访方面支出的费用均为自筹，且累计数额也较大，突泉县2010年仅县本级支出信访费用就达80余万元。（五）苏木乡镇的工作、生活环境及相关待遇有待改善和提高。目前，全盟苏木乡镇中办公场所为平房的近一半，面积最小的只有500平方米，且有部分办

12、公用房已属危房。如扎赉特旗巴彦扎拉嘎乡的办公场所是在1971年建设的平房，2004年在平房基础上接了一层，目前房屋天棚、地面、墙体损坏严重，已经超过设计使用年限成为了危房。此外，晋升慢、待遇低的现状也影响了一些职工干部工作积极性。乡镇工作与生活环境较差、出口不畅的现实，也导致了乡镇留不住年轻人，年轻人不愿留，干部年龄断层严重等问题的产生。三、对策与建议乡镇是最基层的一级政权组织，乡镇政权是国家政权的基石，是党和政府在农村工作的基础。改革开放以来，我盟的乡镇政权总体运作是有效的，在促进农村牧区生产力的发展、协调化解农村社会矛盾、推进农村基层民主和改善民生等方面，苏木乡镇发挥了积极而不可替代的作用

13、。所谓“基础不牢，地动山摇”，苏木乡镇作为农村牧区经济建设和社会发展的组织者，在维护全盟政治稳定、社会安定、经济繁荣，推进现代化建设上发挥着着举足轻重的作用。可以说，虽然面临很多困难，但我盟的基层政权的运行是正常有效的，基层政权的基础是稳固；从贯彻落实党的方针政策和服务于人民群众的角度来看，我盟基层政权的执政效能是有力的；就基层干部队伍整体状况而言，甘于奉献、勤于事业、服从大局的优良作风是主体。通过调研，我们对加强基层政权建设有以下建议：(一)多措并举加大苏木乡镇财政投入。在“金库上移，收入统管”的财税体制下，加大财政投入是加强基层政权建设的根本，也是解决我盟乡镇管理半径大、管理成本高的有效途

14、径。首先应积极争取加大对农业农村的投入，增加惠农补贴，探索拨出一部分补贴由苏木乡镇调控或以转移支付、给予专项资金的形式增强乡镇的财力；完善县乡财政体制，增强基层财政实力，建立健全乡、村组织运转经费保障机制；加大转移支付的力度，转移支付重点应该是各地达到统一要求的最低基本公共服务水平。实质上，实施“乡财县管”改革，不仅涉及对涉农资金的监管问题，还应包括对农业农村投入的到位问题。其次，部分旗县市采用税收提成方式提高乡镇财政收入的方式值得推广，通过建立较为稳定的地方税源，为乡镇政府划分一块能确保基层稳定发展的税收。建议考虑将适合基层政府征收的资源税、财产税和环境税等留给苏木乡镇或给予大部分分成。再次

15、要多渠道化解乡镇债务。一方面建议上级财政加大转移支付或专项补助力度；另一方面可给予乡镇更多处置权，盘活闲置资产，采取拍卖、租赁、置换、股份合作等多种形式，使闲置资产得到充分利用；再一方面协调金融机构积极帮助苏木乡镇通过停息、免除等方式化解困难苏木乡镇的部分债务。四是鼓励苏木乡镇自力更生，结合实际发展一些资源型项目，培植新的财源建设项目。同时，健全预算制度，增强预算意识，强化必要的监督，实行苏木乡镇主要负责人任内、离任审计制度，坚决压缩各种不必要开支。进一步完善苏木乡镇债权债务监督管理制度，实行严格的新增债务申报审批制度，以防止再增加新的债务。(二) 明确职能，理顺关系,完善乡镇政权运行模式。当

16、前，苏木乡镇职能错位，上级部门与苏木乡镇关系不清，责权利不相配套的现象较为普遍，税费改革后，苏木乡镇究竟要管什么、怎么管，这一问题一直没有明确的界定。因此，首先应明确苏木乡镇职能与工作重点。从建设现代政府的职能要求来看，主要包括经济调节、市场监督、社会管理和公共服务四个方面，但苏木乡镇经济调节的手段基本没有，市场监管方面的职能也很少，在切实转变苏木乡镇应有职能的过程中，应该把工作重点放到社会管理和公共服务上来。该由上级职能部门管理的，尽可能不让乡镇代办，确需要乡镇配合协助或者代办的，在经费和财力上应给予必要的保障。其次要理顺关系，促进责、权、利的统一。要么收权收责，要么放权放利，旗县职能部门难

17、以长期驻站或下乡监管的，如计生、畜牧、民政等工作，应将权力下放给苏木乡镇。对于涉及执法方面的工作，如国土、财政、工商、环保、公安等，上级部门要么全权管理，同时承担相应的责任；要么交给苏木乡镇管理，赋予苏木乡镇相应的职权。建议除人事、组织、纪检等部门的股级干部由县级组织、人事部门任免外，其余股级干部应下放到乡镇党委任命。苏木乡镇党委、政府主要负责组织、指挥、检查和业务上抓落实，旗县职能部门负责指导、督导、协调、监督和服务，分清职责，努力提高苏木乡镇政权执政能力。再次就是规范和完善苏木乡镇政权运行模式，苏木乡镇党委、人大、政府要各司其职，密切配合，依法行政（三）提高苏木乡镇干部相关待遇，充分调动基

18、层干部的工作积极性。加大转移支付力度，努力提高干部工资标准，建议各旗县市进一步增加苏木乡镇预算，解决干部职工下乡交通、通讯补助问题，解决好乡镇服务半径大与惠农政策要求及时落实、强化服务指导与经费不足之间的矛盾。进一步提高苏木乡镇领导干部政治待遇，建议苏木乡镇站办所长工作满15年以上的给予副科待遇，组、宣、纪检委员等乡镇班子成员给予副科待遇，连续在乡镇党政正职工作岗位工作10年以上视考核情况享受副处待遇。(四) 健全机制，加强基层干部队伍建设，配备好苏木乡镇领导班子。建立健全一般干部流动、奖励和非领导职务晋升机制，充分调动广大基层干部积极性。建议上级适度畅通基层干部队伍入口，加大选调生、大学生村官和其他人才引进力度。针对干部升迁无望和年轻干部流失的现象，建议组织部门在遴选公务员、选拔干部方面继续向基层倾斜。从政治激励、经济支持、精神鼓励上入手，培养一支高素质的基层干部队伍