行政事业单位固定资产内部控制存在的问题及对策分析

1、行政事业单位固定资产内部控制存在的问题及对策分析内容提要：行政事业单位固定资产是行政事业单位开展业务及其他 活动的重要物质条件，在各单位的资产结构中占有很大的比重，其管理状况如 何，对行政事业单位业务活动的开展、经济效益的提高以及资产的保值增值等 均具有十分重要的影响。本文分析了行政事业单位固定资产内部控制的现状以 及造成固定资产管理不规范的原因，并进一步提出了几点完善行政事业单位固 定资产内部控制的对策。关键词： 行政事业单位 固定资产 内部控制 行政事业单位固定资产是行政事业单位开展业务及其他活动的重要物质条件， 在各单位的资产结构中占有很大的比重，其管理状况如何，对行政事业单位业 务活动

2、的开展、经济效益的提高以及资产的保值增值等均具有十分重要的影响。 但从目前实际情况来看 , 行政事业单位在固定资产管理上普遍存在制度不健全、 职责不明确、忽视管理、转移情况严重、处置不合规定、使用效率低以及监督 力度不够等问题，急需采取有效措施，加强行政事业单位固定资产的内部控制。1 内部控制的内涵及固定资产内部控制的必要性1.1 内部控制的内涵内部控制是社会经济发展到一定阶段的产物，其内容是随着公司对内强化管理，对外满足社会需要而不断丰富和发展的。著名学者塞缪尔约翰逊将其 定义为“由另一个职员保管的登记薄或账册，可由他人逐项检查”。 i所谓内部控制，是在内部牵制的基础上，由企业管理人员在经营

3、管理实践 中创造、并经审计人员理论总结而逐步完善的自我监督和自行调整体系。 COSO 报告中把内部控制定义为 : 内部控制是由企业董事会、管理当局和其他员工实施 的，为保证财务报告的可靠性、经营的效率效果以及现行法规的遵循等目标的 达成而提供合理保证的过程。其构成要素来源于管理层经营企业的方式，并与 管理的过程相结合。其整体架构主要由控制环境、风险评估、控制活动、信息 与沟通、监督等五项要素构成。与其相对应的内部控制可以分为经营控制、财务报告控制和遵循控制。1.2 固定资产内部控制的必要性行政事业单位的固定资产主要用于科研、行政管理，其价值大到几万元、 上百万元的仪器、设备设施，小到几百元的办

4、公用品等。行政事业单位固定资 产是国有资产的重要组成部分，且在各单位资产中占绝大比重，是行使行政事 业单位各项职能，维持行政事业单位正常运转的物质基础。随着行政事业单位 体制改革的深入，对行政事业单位管理机制提出了新的要求。而行政事业单位 现行的固定资产会计核算仍然沿用的是计划经济时期财政统收统支管理下的会 计核算模式。在现阶段，这种核算模式的弊端越来越显现出来。1.2.1 主要表现在：1. 固定资产购建时采用的收付实现制核算方法，很难使行政事业单位的实 际支出与政府总预算支出保持一致，已不适应新形势发展的要求。从理论上来 讲，收入和支出反映的是不同会计主体间以货币为媒介的交换结果，但现行行

5、政事业单位按照收付实现制原则，容易混淆收入与支出概念的不同内涵，并且 对收益性支出和资本性支出也不能严格的区分。从而导致行政事业单位的会计 信息不能反映其真实的财务运营状况，使得许多单位的盈余不均衡，乱开支现 象严重，形成大量的账外资产，大大降低了会计信息的质量。2. 固定资产不计提折旧。这就使得行政事业单位经济资源价值的变化情况无法 得到真实的反映。现行行政事业单位会计制度规定，行政事业单位在购置固定 资产时，将全部支出列入当期支出，同时反映其原始价值，不计提折旧。这种 规定，就使得财务人员及固定资产使用单位对固定资产的增减核算把关不严， 对每年的固定资产报表敷衍了事，致使固定资产利用率相对

6、不高，资产闲置和 流失比较严重。基于上述问题的存在，笔者认为如何适应新形势下的发展需要，进一步强 化和完善行政事业单位固定资产的配置和管理，使其既能够满足社会公共需要 又不造成资源浪费，是目前迫切需要解决的问题。2 行政事业单位固定资产管理存在的问题近年来，国家、省、市非常重视行政事业单位的固定资产管理，陆续出台 了一系列规章制度，对提高固定资产管理水平起到了一定作用。但是，由于种 种原因使得目前行政事业单位资产管理中仍不同程度地存在固定资产管理意识 淡薄，账实不符、家底不清、产权不明、处置随意性大、固定资产闲置、浪费 流失严重等等问题。2.1 制度不健全，职责不明确 不少单位没有健全的固定资

7、产管理内控制度，在管理上无章可循，基础管 理工作薄弱，导致账实不符，“家底不清”。2.1.1 资产管理不到位。有的单位基建工程早已验收交付使用但未记入固定资 产导致基建工程与财务决算脱钩；有的单位购建固定资产，接受捐赠固定资产 等不入账，领用、缴销无手续造成固定资产不真实、长期流于账外；有的单位 擅自报废、处置固定资产，不经财政国有资产管理部门审批、不到财务部门销 账，其收益不按规定上级财政部门，直接记入本单位其他收入或在往来款挂账 造成固定资产流失；有的单位对固定资产岗位管理人员配备要求不严，造成台 账资料登记混乱；有的单位固定资产管理的各个环节的职责不明确，对固定资 产流失的相关责任追究等

8、没有约束机制。如固定资产管理人员变动时没能办理 交接手续，物随人走或卡片不随物走等现象时有发生；有的单位对将闲置的房 屋等固定资产进行租赁、承包经营而取得的收入不入账或账外账，用于抵招待 费、发奖金、福利费支出等或依托自身的行政职能，办起了各种经济实体，将 固定资产长期无偿供经济实体使用，不计提折旧，使得实体成本费用核算不实， 造成国有资产收益的流失；许多单位没有定期对固定资产进行清查盘点，固定 资产保管、使用是否正常一无所知，不能及时发现和堵塞管理中的漏洞，妥善 处理和解决出现的问题，制定相应的改进措施。2.1.2 会计核算不规范 。有的单位对固定资产核算管理工作不重视，不按财务 制度办事，

9、只设总账没能建立健全固定资产明细账、固定资产卡片。固定资产 账面只反映固定资产总值，没有记载明细资产的实物数量及其金额，财务部门 无法确认固定资产数量的多少，账面资产总值失去了对实物的控制，无法真实 反映和有效控制固定的增减变化；有的单位总账与明细不符或账实不符、账卡 不符；有的单位由单位专项资金申请购置固定资产只在经费中支出，未在“固 定资产”科目中反映；固定资产购建时采用的收付实现制核算方法，很难使行 政事业单位的实际支出与政府总预算支出保持一致，从理论上来讲，收入和支出反映的是不同会计主体间以货币为媒介的交换结果：收入是某一会计主体提供产品或服务后，等价交换原则下以货币为媒介的价值流入，

10、而支出则是某一会计主体获取产品或服务时对等的货币价值的流出；同时，在某一会计期间可与收入配比的支出（即收益性支出）与一般支出（包括收益性支出和资本性支 出）概念是有区别的。现行行政事业单位只是按收付实现制原则，将一切非明 确由投资或负债导致的货币流入或货币流出均计作收入或支出，同时又将按此 办法核算的支出简单地与当期收入配比，使得许多单位的盈余不均衡，大大降 低了会计信息的质量。2.2 固定资产的转移情况严重2.2.1 其主要表现是：1. 有少数上级单位由于某种原因，利用管理控制资金的分配权利利用下级 单位的名义购买固定资产，且记入下级单位固定资产账户而下级单位从未使用 过，甚至未见过该固定资

11、产，下级单位往往考虑到自己所处的位置，而不予管， 久而久之也就不了了之。2.上级单位个别工作人员以工作名义长期借用下级单位的车辆、电脑等固 定资产，下级部门由于受制于上级单位个别人的权利往往有苦难言。3. 有些单位工作人员调动，办理手续时不经财物管理部门签字，领导就同 意人事部门给予办理调动手续，等财物管理部门要求其退还所使用的固定资产 时，其一直推拖，至到人走了物品还不归还，引起的固定资产流失；有些领导 调到另一个单位任职，或者升迁到更高一级单位任职，将原来乘座的小轿车和 手提电脑也带走，财物管理部门或单位领导碍于面子也不追要，造成固定资产 转移。4. 部分单位将不用或过时的固定资产转移给其

12、他单位时不及时进行账务处 理。由于过时或不用的固定资产对于该单位而言已没有使用价值，因而不被重 视，领导的一句话往往就会处理掉部分价值不菲的资产。2.3 固定资产处置不合规定 一些行政事业单位处置固定资产随意性较大，未主动向主管部门提出申请 处置固定资产的报告，也不经财政部门审批，报废、处置固定资产不及时记账。有的单位报废收人不入账或少入账，私设“小金库”，造成资金“体外循环”， 账、实严重不符，助长了腐败行为的发生；有的单位未经评估、审批，在不公 开的情况下就将固定资产自行出售；有的单位自行将非经营性资产转为经营性 资产，游离于财务监管之外；有的单位固定资产报废、报损管理不规范，不该 报废的

13、任意报废，而该报废的却长期不报废。2.4 资产收益流失行政事业单位固定资产来源大多为无偿划拨和财政拨款积累形成，固定资 产按其性质和用途划分属非经营性国有资产，主要为从事公务活动之用，不是 为了转售，但有闲置资产进行合理利用是可以的，将闲置的车辆、房屋等固定 资产出租创收，这本应是增收节支的好事，而有些单位将取得的收益不入账或 设立账外账，直接用于发放各种名目的奖金、福利，造成部门单位之间因占有 国有资产的资源不同，而使职工的工资外的福利待遇相差收入悬殊的不公开现 象，有的虽将收入入账核算，却未向税务部门申报纳税，造成国家税款流失。2.5 固定资产使用效率低有些单位盲目、重复购置固定资产，大量

14、资产利用率不高。现在电脑使用 已经很普遍，但几千元的电脑也要做到购买就应物尽其用，有时没必要人人一 台，有的部门甚至 1 人两台，电脑在行政机关大部分人使用也是作为文字处理 使用，没必要都买当前配置最好的，有些人只用来打打字，确要用配置最高、 功能最全，结果造成大部分功能用不上，造成浪费。近年来随着机构改革的深入，部分行政事业单位之间的撤并、人员的减少 和办公设施的更新，造成闲置固定资产的问题比较突出。2.6 有关部门监督力度不够省级财政部门及国有资产管理部门这几年对企业的资产保值增值抓的比较 多、可对行政事业单位的固定资产管理，每年只是走形式的对产权登记证进行 审核，有时由于行政事业单位机构

15、改革的原因，连产权登记证都很少审核。省级有关部门只重视资金的分配，而对于分配下去的资金购置的资产使用 情况，很少监督检查。这几年，政府集中采购管的比较严，金额较大的购置物 品，统一由采购中心集中采购，可对各单位购置的资产是否合理、使用情况却 无人过问。3.固定资产内部控制不规范的原因3.1 对行政事业单位固定资产管理重要性的认识不足 行政事业单位固定资产主要是由国家财政拨款或单位专项资金申请购置的， 经费来源大多一次投入，且在使用过程中不计折旧，不计使用成本，其占有其 有无偿性。目前行政事业单位普遍存在“重购置，轻管理；重钱轻物”现象。 ii 购 置时存在随意性乃至盲目性，超前消费、追求“高精

16、尖”、提前更新等等，没有 严格的约束制度，使得行政事业单位固定资产增长幅度过快，而使用效益、使 用成本无人问律，造成管钱管物脱节、购用脱节、固定资产闲置、浪费、流失 较为严重。3.2 核算制度、内控制度不健全 大多数单位核算制度、固定资产内部控制制度不健全且执行的有效性较差， 职责不明，大多数单位没有建立必要的固定资产管理使用责任制、资产清理盘 点制度等，保管、使用责任不清。3.3 管理人员业务不熟 部分单位财会人员和固定资产管理人员对业务不熟悉，工作责任心不强， 该建账的没建，该登记账卡的没登，该按规定上报核销的不报。3.4 利益驱动，故意放松管理有句话“浑水摸鱼”使得该管的不管，能管好的也

17、不愿管好，有些单位固 定资产管理人员考虑要管好就会得罪一些人，甚至得罪领导。管好了也没奖励。 不管或管不好也没有人要求自己去负责，所以许多管理人员不愿去管。资产使 用、管理的好坏与单位和个人的利益不直接挂钩，因而能多占用就多占用，造 成固定资产的大量闲置、浪费。上述这些问题造成资产的浪费，影响政府的办事效率，影响政府的形象， 并将直接影响到会计信息的真实性，造成政府在决策时的失误。因此，各单位 应高度重视固定资产的管理。4 加强固定资产内部控制的对策如何加强固定资产内部控制，使参与固定资产管理的各相关部门及人员各 负其责且相互牵制，使固定资产从购置、验收入库、入账、使用、保养维护到处置销账全过

18、程各环节受到应有的监控，从根本上加强行政事业单位固定资产管理，切实做到固定资产账实相符，以账控物，确保固定资产安全，实现合理配置固定资产，充分发挥固定资产使用效益的管理目标，是行政事业单位面临 的不容回避的问题。可从如下方面进行考虑：4.1 建立健全固定资产内部控制制度1 建立固定资产评审制度 。对超过一定金额的大额资产的购置、建造进行决策前评审，即由机关事务管理部门会同计划、财政、规划、国土等部门，以及有 关专家对资产购置、建造的必要性、可行性进行论证，为资产形成决策提供依 据，防止资产形成的随意性。2 制定固定资产配置标准 。固定资产的配置与实际工作相挂钩，既要统一政策， 做到相同职务、相

19、同岗位工作人员的办公用房分配、办公用房装修、办公设备 配备等资产配备标准一致，又要区分不同岗位、工种需要进行分层次配置，不 搞一刀切，不片面追求固定资产的“高精全”而造成资源的无端浪费。3 建立健全固定资产处置办法 。根据不同的工作需要，制订固定资产淘汰标准，统一资产的报废标准及办理程序。使用部门在淘汰不能适应日常工作需要的固 定资产或报废不能继续使用的固定资产时，应报请机关事务管理部门和财政部 门同意，接受其监管。4 建立闲置固定资产调配机制 。机关事务管理部门在对全区行政事业单位固定 资产集中信息化管理基础上，将各单位不需用的固定资产，及时研究处理，通 过统一调配，不断盘活存量资产，使闲置

20、资产得到合理配置和有效使用，实现 资产价值的最大化。5 建立资产使用管理责任人制度和资产管理人员持证上岗制度 。建立资产管理 成效与个人业绩考核相结合的二级考核制度，即领导的年终考核成绩与资产管 理成效相结合，督促其进一步重视资产管理工作；单位内部人员的年终考核与 其负责的资产管理工作相结合，奖惩分明，责任明确，从而将固定资产管理工 作落到实处。4.2 完善行政事业单位固定资产的核算方法行政事业单位的固定资产相关会计核算应由收付实现制改为权责发生制， 建立行政事业单位固定资产折旧制度。在权责发生制下，行政事业单位购建固 定资产只是价值形态的变化，不作为与收入相配比的支出处理；对固定资产计 提折

21、旧，通过折旧反映单位“特殊产品”及“生产”过程中的相应成本；其他 一般支出也采取权责发生制核算，不论款项支付与否。针对现行行政事业单位 会计制度中固定资产账面不能反映资产真实价值的问题，建议借鉴企业会计制 度关于固定资产会计核算的规定，结合行政事业单位购建固定资产时一次性列 支的实际，应增设“累计折旧”会计科目列于资产负债表“固定资产”科目下 方,作为固定资产的备抵调整科目，同时增设专栏反映固定资产净值。考虑到现 今行政事业单位固定资产的购置不完全是国家拨款，有的是自筹资金或创收收 入，还有捐赠转入等其他方式，因此，行政事业单位应按资金性质、分期、分 批计提固定资产折旧，也可采用简易的直线法计

22、提折旧，对提前报废的资产不 再补提折旧，对超期使用的资产不再续提折旧，并根据固定资产项目进行固定 资产折旧的明细核算。这样，才能够及时准确地反映行政事业单位固定资产实 际价值，为政府宏观调控与单位管理决策提供依据。4.3 建立健全固定资产使用、调拨、处置等项工作程序 对购置的固定资产建立出入库制度，在实际支出发生后应作相应的入库手 续，根据原始发票内容填制入库单，由固定资产实物管理部门负责人和仓库管 理员在入库单上签字。使用部门实际领用固定资产时，由使用部门资产管理人 员在出库单上签字办理出库手续，同时固定资产管理人员应建立固定资产卡片 一式三份，原则上一卡一物，但同批购入同一部门使用的同品种

23、实物可多物一 卡。卡片上应列明资产名称、购入时间、使用时间、单价、数量、金额、杂费 等项目内容，卡片应由使用部门有关人员签字确认。建造的固定资产应在工程 验收后确定固定资产的入账价值，各部门需要增加的固定资产，使用部门应向 实物管理部门提交固定资产调入申请书或购置报告书，得到单位主管领导批准 后，方可采购或调剂。调出的固定资产应填列固定资产调出申请书，得到实物 管理部门及相关部门批准后，方可调出。原使用部门的资产卡片应跟随固定资 产的调入、调出，转到新的使用部门。实物管理部门将资产使用部门变更情况 在卡片上或明细账上作相应记载，并定期将变更情况书面通知固定资产账务管 理部门。4.4 加强固定资

24、产报废处理的管理由使用部门提出报废申请书送交实物管理部门，由其签署意见后提交内部 审计部门及主管领导同意后，转交固定资产账务管理部门，进行账务调整，并 通知实物管理部门对固定资产进行处置，属于国有资产的需要到财政部门履行 报批手续。毁损或不需用固定资产的变卖处置也应遵循一定的程序进行处理， 内部审计部门要参与监督。4.5 建立和完善固定资产盘点制度每年至少要进行一次固定资产盘点，盘点应由内部审计及财务部门人员进 行监督控制，实物管理部门具体执行，各资产使用部门密切配合，实物管理部 门人员根据资产卡片及资产明细账进行账、卡、物的核对。出现盘亏、毁损的 应查明原因，提交有关部门处理，并将盘点结果通知使用部门的资产管理人员、 内部审计部