[国研专稿]进一步调整和优化我国石油产业组织的建议

1、    国研专稿进一步调整和优化我国石油产业组织的建议             内容摘要：经过1998年的重组改制，我国石油产业初步形成上游勘探、开采以及中游炼油加工由少数企业主导，下游分销环节放开的产业组织格局，提高了产业集中度，增强了石油企业的国际竞争力。但随着国内外经济形势的变化，尤其是金融危机背景下，需要通过进一步调整和优化产业组织，促进有效竞争格局的形成，以保证我国石油行业的可持续发展和石油安全。关键词：石油，资源，产业组织，竞争目前席

2、卷全球的金融危机对世界经济产生强大的冲击，导致资源性大宗商品价格剧烈波动，尤其是世界原油价格出现暴涨暴跌，使各国重新调整石油乃至能源政策。在国内外经济形势不断变化的背景下，应该对我国石油产业的发展进行总结与思考，对价格形成机制、产业组织等各方面进一步讨论和研究。为此，应该进一步调整我国石油产业政策，优化产业组织，促进有效竞争格局的形成，以保证我国石油行业的可持续发展和石油安全。一、我国石油产业组织的现状与形成原因(一)我国石油产业组织的现状1998年，为提高我国石油企业的国际竞争能力，对石油行业进行了较大规模的重组，组建了中国石油天然气集团公司(简称中石油)、中国石油化工集团公司(简称中石化)

3、两个上下游、内外贸、产销一体化的特大型石油石化企业，形成了目前石油产业格局。1.上游勘探开发环节的产业组织状况。目前，国务院批准的有资格从事油气勘探开发的企业有中石油、中石化、中国海洋石油总公司(简称中海油)和陕西延长石油集团有限公司，原油产量占比为：中石油占50%以上，中石化占20%以上，中海油约占15%，延长公司约占5%；还有几个规模很小的地方公司从事油气开发活动，到资源开采枯竭为止。2.炼油环节产业组织现状。目前，全国原油加工量大约3.3亿吨，主要以中石油和中石化两大集团为主，中石油炼油能力约占全部能力的37%，中石化炼油能力约占50%。还有80多家地方炼油企业，炼油能力不到10%。3.

4、成品油分销环节产业组织状况。目前国内成品油批发企业有2000多家，基本由中石油和中石化控股或挂靠。零售环节呈国有、民营、外资共同竞争的局面。近10万家加油站，两大集团所属的加油站大约占50%左右，其成品油销售量约占全部销量的70%以上。总体看，石油行业目前初步形成上游勘探、开采权以及中游炼油加工能力高度集中，下游的分销环节放开的市场组织格局。(二)形成现行石油产业组织状况的主要原因1.应对国际市场竞争，需要培育大型石油企业。20世纪90年代以后，全球石油公司的大型化、上下游一体化和国际化程度普遍提升。美国等国家国际跨国石化公司已控制了世界1/3的石化生产总值，2/3的全球贸易额和70%以上的投

5、资与80%的技术开发与转让。许多发展中国家的国家石油公司也认识到一体化和国际化经营的重大意义，生产快速集中，纷纷走出国门，实行跨国经营，使得一批国家石油公司在国际石油竞争舞台中发挥了重要作用。为应对国际市场竞争，保证我国石油安全，提高我国石油企业的国际竞争能力，我国进行了石油体制改革，迅速提高了石油产业的集中度。2.政策因素是决定石油产业组织状况的最主要原因。1998年国家实施石油产业体制改革，组建了中石油和中石化两个上下游、内外贸、产销一体化的特大型石油石化企业，奠定了近10年石油行业的基本格局。同时，一系列市场准入政策强化了两大公司的主导地位。在上游勘探开发环节，除了中石油、中石化和中海油

6、三大公司外，严格限制其他企业进入；在石油炼制和分销环节，1998年后为了清理整顿小炼油厂和规范成品油流通秩序，先后出台的一系列政策规定，除两大集团之外，不允许独立的成品油批发企业存在，成品油由中石油、中石化集中批发，各地区新建的加油站，统一由中石油、中石化全资或控股。虽然2001年和2004年商务部分别发布了成品油市场管理暂行办法和原油市场管理办法，明确了原油、成品油流通实行经营许可制度，凡是符合市场准入条件的企业，均可以向市场监管部门申请经营。但由于油源过于集中，两个办法在分销环节还很难落实。3.石油行业的自身特点对产业组织状况有较大影响。石油行业是一个包括勘探、开发、加工、零售等多环节、产

7、业链很长的行业，具有在石油勘探、开发环节的高风险性和高资本密集度，原油运输和炼制环节的规模经济性，以及成品油运输和销售环节的网络经济性等自然垄断特征。两大公司重组后，加强了中游炼油能力和下游分销环节的建设，成品油运输和销售环节的网络优势初步显现，具有了上下游、内外贸、产销一体化的完整产业链，两大公司的市场集中度稳步上升，具有强势市场地位。由于石油行业实行严格的市场准入政策，而中游、下游的发展通常受上游市场状况的制约，这就决定了现阶段，市场竞争对石油行业产业组织的影响还相对有限。二、石油产业组织的评价及现有政策存在的问题和影响(一)现有石油产业组织的评价经过1998年的重组改制，我国石油产业初步

8、完成了从计划经济向市场经济的转变。打破了过去小行业分割垄断经营，通过资源整合，使石油矿产资源、石油加工能力、油品销售渠道向骨干企业集中，实现了上下游、产销和内外贸三个一体化，为其进入市场，参与国际竞争提供了基础。同时，形成了以两大石油集团为骨干，中下游民营、外资等其他经济成分石油企业参与的产业格局，提高了产业的集中度和骨干企业的竞争能力，便于国家调控和管理，有利于保障石油安全的政策实施。(二)相关政策存在的主要问题及其影响应该说，现有的产业组织格局基本合理。但在石油体制改革初期，为了整顿石油开采、加工和流通秩序，出台的一些限制市场准入政策，对于顺利实施石油体制改革是必要的。但随着国内外经济形势

9、的变化，现有政策也存在强化骨干企业地位、石油产业链各环节公平竞争的局面尚未形成、不能充分发挥更多市场主体积极性和作用等问题。主要表现在：1.上游石油资源勘探、开采受政策限制，石油矿产资源不能流动。我国国内石油资源可持续供应，必须立足于国内油气资源的勘探开发。目前我国对石油探矿权和采矿权实行许可证制度，在石油资源的分配方式上，三大公司基本占有了国内大部分可勘探区块，资源即使在三大公司内部也不能正常流动。对于品位低、储量小和规模小，不能规模化开发的边缘矿区，以及一些零星井和采矿尾井，大公司开采规模效益低，被大公司忽视，不能充分开发利用，但由于市场准入条件的限制，其他石油企业又不具备开采低品位、尾矿

10、等边际油田的资格，严重制约了国内外的更多资金和技术进入石油勘探开发领域，不能充分利用社会资金发掘国内石油资源的潜力。2.流通领域中的一些政策，不利于实现有效竞争。从油品资源看，现行政策规定国产和进口原油，由两大公司的炼油企业使用，地方炼油企业尚不具备获取国内外原油资源的条件，只能进口燃料油进行加工。中石化、中石油两大集团公司之外的企业实际上难以获得进口汽油、柴油资源。总体来看，油品资源的获得还远没有形成相对竞争的局面。从批发环节看，虽然批发企业数量较多，但由于大多隶属于两大集团公司，在油源被两大集团公司控制的情况下，批发环节也无法真正形成相对竞争的局面。零售环节虽然市场主体众多，但社会经营单位

11、所拥有的加油站规模普遍偏小，加之在油源方面需要依赖中石化和中石油两大集团公司，社会经营单位所属加油站竞争力比较弱。由于石油资源分配并不是由市场机制进行，加之流通环节难以实现有效竞争，市场配置资源的功能难以充分发挥，不利于石油行业整体竞争力和石油资源利用效率的提升，与国际石油企业相比，我国石油资源的利用效率并不高。3.原油进口受到限制，难以有效利用国际资源。虽然目前商务部已经批准几家企业拥有原油进出口的经营权，但在实际操作中必须同两大公司的炼油企业签订加工协议后才可进口石油，事实上限制了其他企业的进出口业务，不能发挥其他主体的积极性，不利于更好地取得和有效利用国际资源。三、当前国内外发展的新形势

12、需要进一步优化国内石油产业组织(一)石油对外依存度快速上升对优化石油产业组织结构提出了更高要求我国正处在以重化工业为特征的经济增长新阶段，并将持续较长一段时期，这一重型经济结构特征，将增加大量的能源原材料消耗，对能源需求量不断上升，尤其是对石油需求将快速增长。由于资源条件的限制，我国石油供应远远不能满足经济发展的需要，石油进口依存度不断提高，近十年来我国原油表观消费量年均增长6.38%，进口原油年均增长34.88%，原油对外依存度已达到46%以上。针对石油进口依存度不断提高的新形势，适时优化石油产业组织体系，充分发挥多主体的积极性，对于更好地利用国际石油资源，促进我国石油资源的勘探、开发和生产

13、，建立稳定供应的石油安全保障体系，保障我国经济健康发展至关重要。(二)在市场经济条件下，石油行业需要市场机制发挥较大作用我国经过30年的改革开放，市场机制在优化资源配置等方面的基础性作用得到进一步加强，与石油行业相关的产业基本实现市场化运作，对石油行业如何与市场经济体制对接提出了更高的要求。进一步优化石油产业组织体系应按照社会主义市场经济体制改革的要求，坚持以市场为导向，根据行业发展阶段和上下游各环节的技术经济特点，在石油产业链的各环节有序引入竞争，逐步完善市场准入，建立与健全市场机制，促进统一、开放、竞争、有序的石油市场的形成和完善。(三)产业组织的调整要适应石油行业发展的一般规律世界石油行

14、业的发展历程表明，上、中、下游一体化的趋势明显，同时也存在垄断与竞争二者关系的处置与协调问题。总结拥有众多巨型跨国公司的美欧等国的发展经验，基本实现了由垄断格局向垄断竞争格局的转变，形成了能够兼顾外部安全和内部效率的垄断竞争行业结构。对内，美、欧多家上下游一体化大石油公司和专业化小石油公司通过多年的相互竞争，已经在国内市场上形成稳定的垄断竞争结构，政府作用只限于制定反垄断法等措施，防止国内市场过于集中和形成区域垄断；对外，美、欧则鼓励具有全球竞争力的跨国公司能够凭借资本、技术优势在全球范围内争夺资源和市场。经过1998年的改革，一方面我国石油行业形成了两家上下游一体化的大型石油公司；另一方面，

15、由于其他市场主体受到市场准入等政策的影响，难以延长产业链和扩大市场规模，市场的有效竞争明显不足。在这种背景下，进一步提高我国石油行业的整体竞争力，需要以增强市场的有效竞争为重点，以培育有竞争力的市场主体为核心，为更多的市场主体成长创造更好的政策环境，进一步优化石油行业的市场结构。四、政策建议未来适应新形势发展的需要，在不改变现有产业组织大的格局的前提下，应适时调整石油行业的一些相关准入政策，实现市场的公平准入，使市场主体在进入勘探、开发、加工、进口以及产品销售等环节时受到同等对待，并以此为一些有竞争力的市场主体延长产业链和扩大市场规模创造条件，使现有格局更加优化、合理，对外获取资源更有利。(一

16、)适度开放勘探、开发市场，稳定增加国内石油生产量从发展的眼光看，我国未探明石油资源的潜力仍然很大，关键是需要调动勘探、开发的积极性。有计划地开放勘探权和开发权市场，盘活两权资源，根据勘探、开发所需的资金实力，设置进入门槛，使一些有实力的社会开采力量，有机会与零星、边缘、低产矿产资源和尾矿资源对接，提高这部分资源的开采率和回收利用率。(二)为中下游企业创造平等竞争的市场环境应进一步完善相关政策，理顺上中下游关系，扩大中下游企业获得石油资源的渠道，为中下游企业创造平等竞争的市场环境。建议将放松对油源的控制作为政策调整的重点，具体包括三方面内容。一是适当调整原油进口政策，准许炼油企业自主进口原油或自主选择石油进口商，解决两大集团之外的炼油企业的油源问题，使这些炼厂和两大集团所属炼厂能够公平竞争。二是进一步放开批发环节。商务部成品油市场管理暂行办法发布后，成品油批发环节的竞争状况有所改善，建议进一步放开批发环节，准许炼油企业自行批发或自行选择批发商，促进批发环节的市场竞争。三是适当增加汽油和柴油在成品油进口中的比例，增加国内市场竞争，促使国内企业不断提高竞争力。(三)培育有竞争力的市场主体，形成有效竞争格局目前我国石油市场难以形成有效竞争的根源在于市场准入等政策因素造成有竞争力的市场主体不足。因此，完善石油行业市场准入政策，需要以增强市场的有效竞争为重点，特