工共管理硕士(MPA)学位论文

1、工共管理硕士（MPA）学位论文*大学大学UNIVERSITYUNIVERSITY OFOF *题目：题目：“城中村城中村”改造问题初步研究改造问题初步研究 -以郑州市城中村改造为例以郑州市城中村改造为例姓 名： *学 号： * *班 级： *班专 业：* *导 师： *摘要“城中村”是中国快速城市化进程中的产生的现象。90 年代中后期，城市扩张和郊区化进程加速，边远地区大量土地被征用，城市政府或开发主体为了规避极高的经济成本和社会成本，导致被绕开的村落成为“城中村” ，在土地利用、建设、景观、规划管理、行政体制方面表现出强烈的城乡差异和矛盾, 己经成为影响我国城市协调发展、功能提升和市民生活质

2、量进一步改善的突出问题， “城中村”问题己成为政府面对的主要难题之一，城市化进程中出现的“城中村”己经成为阻碍城市更进一步发展的障碍。本文以国内城市“城中村”改造的共性为基础，以郑州市“城中村”改造作为具体研究对象，在分析其它城市“城中村”改造经验的基础上，来探讨“城中村”的形成机制、存在的问题、改造中的难点，针对这些问题、难点，提出一些建议，达到为“城中村”改造的有关政府部门决策提供理论智力支持和参考的目的。关键词关键词：城中村；郑州；改造ABSTRACTVillages is Chinas fast urbanization process in the phenomenon. In th

3、e late 1990s, urban expansion and accelerate the process of suburbanization, remote areas, a lot of land expropriation, the Government or the development of the main cities in order to circumvent the high economic costs and social costs, leading to the village was bypassed as Villages, Land use, con

4、struction, landscape, planning and management, the administrative system has shown a strong urban and rural differences and contradictions, has been affected as the coordinated development of Chinas cities, public functions and improve the quality of life to further improve the outstanding problemsV

5、illage has become the face of one of the main problems of urbanization in the process of the Village has been further hinders the development of urban obstacles. In this paper, domestic cities, Villages of the general as the basis, Zhengzhou City, Villages as the transformation of specific subjects,

6、 the analysis of other cities, Villages on the basis of experience, to discuss the villages of the formation mechanism , The existing problems, and the transformation of the difficulties, the view of these problems, difficulties, put forward some suggestions to the Village of the relevant government

7、 departments to provide decision-making theory and intellectual support and reference purposes.KeyKey words:words: villages in the city; Zhengzhou; transformation目录1 1 “城中村城中村”概述概述 .61.1“城中村”定义.61.2“城中村”特征.71.3“城中村”类型.82 2 “城中村城中村”形成原因分析形成原因分析 .92.1 城乡二元结构是“城中村”形成的根本原因.92.2 快速城市化是“城中村”形成的直接原因.102.3

8、经济利益是“城中村”形成的内在因素.112.4 文化认同是“城中村”形成的文化因素.113 3 “城中村城中村”改造必要性改造必要性 .113.1“城中村”改造是城市化发展的需要.113.2“城中村”改造是加强城市管理，提升城市竞争力的需要.113.3“城中村”改造是“城中村”自身经济和社会发展的需要.124 4国内国内“城中村城中村”改造经验借鉴改造经验借鉴 .124.1 青岛“城中村”改造的经验研究.124.2 深圳“城中村”改造的经验研究.124.3 北京“城中村”改造的经验研究.124.4 西安“城中村”改造的经验研究.145 5郑州郑州“城中村城中村”改造现状改造现状 .145.1

9、郑州市“城中村”改造的特点和方式.145.2 郑州市待改造“城中村”概述.145.3 郑州市“城中村”改造面临的问题.146 6郑州市郑州市“城中村城中村”改造对策改造对策 .146.1 确定改造主体.146.2 渐进式改造方式.146.3 转变管理体系.156.4 大力引进人才.166.5 体制改革为“城中村”改造作制度铺垫.16致谢致谢 .19引言现代化城市是物质文明高度发达、城市功能齐全、民主法制建设健全和完善、环境优美的文明城市。目前，我国正处于城市化快速发展阶段，城市经济发展迅速，城市规模急剧扩大，在土地利用、建设景观、规划管理、消防治安、环境卫生、社区结构、劳动就业、社会保障等方面

10、，与城市有着巨大差异的“城中村”问题突现出来，己经成为影响我国城市协调发展、功能提升和市民生活质量进一步改善的突出问题， “城中村”问题己成为政府面对的主要难题之一，城市化进程中出现的“城中村”己经成为阻碍城市更进一步发展的障碍。因此，对“城中村”改在显得尤为迫切和需要。1“城中村”概述1.1“城中村”定义“城中村”是指改革开放以来，一些经济发达地区或城市在城市化发展过程中，由于城市建设急剧扩张，城市用地急剧膨胀，城区规模不断扩大，导致以前围绕城市周边的部分村落及其耕地已纳入城市总体规划发展区内，而由于城市管理体制改革相对滞后或城市改造和发展的不均衡不协调形成的，农业用地已经很少或没有，居民也

11、基本上非农化的聚集区。 “城中村”是城市发展到一定阶段的特殊现象和产物，是城市在发展的总体规划中由于某些原因而存在的仍在实行农村集体所有制、农村经营体制的地区，这些地区的社区面貌更偏重于农村特征。1.2“城中村”特征城市扩张将原有的农村集体土地征为城市用地，土地性质发生变化，但其所有权未能及时收归国有，仍属农村集体所有，宅基地制度依然存在。 村中居民的居住形态、社区管理体制、生存方式维持农村形态，居民的基本质素仍然缺乏城市社区的内涵特征，社区环境差，迫切需要开展社区环境造难度相对较小。造难度相对较小。外观特征：“城中村”违法、违规建筑大量存在，既有集资房，也有临时搭建的违章建筑。村内缺乏统一规

12、划，建筑密度大，人口拥挤，环境脏乱，道路狭窄，设施配套不全。建筑形体的异化，贴面楼、拉手楼丛生，过道狭窄，房间终年阴暗（吴英杰等，2004） ；缺乏统一连续的街景立面和天际轮廓线（敬东，1999） ；城市基础配套设施不足，既缺少公共绿化面积也缺少文化、体育、休闲等设施（廖俊平等，2005） 。社会特征：亦城亦乡亦农非农，人口职业构成复杂（田莉，1998） ；外来人口多，居民文化素质不高，经营经商不规范（廖俊平等，2005） ；社会治安难度大各种原因使得“城中村”成为滋生“黄赌毒”的温床，恶性案件屡有发生，难以控制 （张成福等，2004） 。主体人口以农业人口为主，但从事农业活动的人很少，流动人

13、口集中，甚至超过本村村民，职业构成复杂（吴晓，2001） 。外地人与本地人由于语言、收入、文化、生活习惯的差异，交往较少，关系淡漠（刘伟文，2003） 。周霖（2004）认为“城中村”在土地所有权上土地的产权归村落集体所有，管理体制上“城中村”由作为自治组织的“村民委员会”管理，管理的一切费用由村集体承担，在利益分配上，村民保持村籍使他们拥有参与村集体经济组织受益的分配权、收益权和监督权， “城中村”的改造也意味着权利与利益的调整，而调整的结果往往是权利与利益被削弱，因此他们宁可做“村民”也不愿意成为“市民” 。经济特征：“城中村”村民主要的经济来源是村集体经济分红、出租屋收入以及小规模的商业

14、、餐饮业等等（郭艳华，2002） 。出租加分红收人使得“城中村”内出现了一批“食利阶层”和游手好闲的“二世祖” （刘伟文，2003） 。非正式经济（指那些除国家税务许可之外的所有经济成分，其中包括相当数量的灰黑色经济）是“城中村”赖以“兴盛”的体制外经济（蓝宇蕴 2001） 。1.3“城中村”类型王福定（2003）认为“城中村”可以归为三种形式，即旧村古貌、空心村、农民新村。李俊夫（2004）在研究广州“城中村”问题时是根据建设用地比例将“城中村”分为几乎没有农用地、农用地和建设用地比例大致相当、尚余较多农用地的三类。龚兆先（2004）倾向于以“城中村”的自然形态和在城市市域生态布局中的重要性

15、来进行分类，即从“城中村”的自然形态出发分为自然元素占主导性比例的自然型和建筑、道路占主导性比例的建成型两类;从“城中村”在市域生态布局中占重要地位的生态型和占次要地位的非生态型两类。张建明（1998）运用因子分析法和聚类分析法等统计方法对“城中村”的基础资料进行分析，把“城中村”分为基础设施优越型、集体经济实力型和土地资源充足型三类。同样王如渊川（2004）也使用了聚类分析的方法，通过选取区位、面积、人口密度、常住人口密度、暂住人口密度、交通状况、建筑密度和人均住宅面积等八个指标把“城中村”分成以下五类，即低人口密度、高建筑密度中心村；高人口密度、高建筑密度的边缘村；低人口密度、中等建筑密度

16、外围村；中等人口密度、建筑密度的外围村；低人口密度、低建筑密度的边远村。陈怡 （1999）根据城市与村庄相交接的形态特征将“城中村”划分为全包围型、半包围型、外切型、飞地相邻型、相离型和内切型。吴智刚 （2005）把“城中村”划分为典型“城中村” 、转型中“城中村”和边缘“城中村” ；李立勋 （ 2002）将“城中村”划分为成熟型、成长型和出生型；李培林 （2002）将“城中村”划分为处于繁华市区的、处于市区周边的和处于远郊的。2“城中村”形成原因分析2.1 城乡二元结构是“城中村”形成的根本原因城乡二元社会管理制度是我国特有的一种行政管理模式，它是建立在城乡分离的户籍登记制度基础上、与二元经

17、济结构相对应的人口管理办法，其基本特征是城市政权组织负责管理和服务于非农业户籍的居民，而农村政权组织则负责管理和服务于农业户籍的村民。改革开放前后相当长时间，我国实行的基本上是城乡分割的二元社会管理模式，且这种模式的基本格局一直沿袭到今天。“城中村”仍然保留着一个基本的社会组织，一般保留农村建制，实行农村管理体制，一般由大队或生产队从行政上进行管理，由村民委员会从社会组织上进行管理。原有的一些社会组织体系和经济形态也基本保留下来。根据中华人民共和国宪法和中华人民共和国土地管理法的规定，城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地

18、、自留山，也属于农民集体所有。 “城中村”一般处于城市郊区，其土地原本归属于农民集体所有。在城市扩张过程中， “城中村”中的土地被划归城市所有，但其所有权未能及时收归国有，仍属农村集体所有，宅基地制度依然存在，这与城市市区的国有土地有着明显的差异。正是这种差异形成了城市内部土地的二元结构。 这种土地农村集体所有的产权制度的存在，农民在原则上有占有、使用、处置土地收益的权利，必然使得村民可以低价甚至无偿地取得土地的使用权，并进一步导致住宅建设的混乱，也使“城中村”的改造更难于城市中旧城区的改造。同时城市扩张只是将农民赖以生存的进行农业生产的土地资源占用，使得农业生产的物质基础荡然无存，农业劳作也

19、就无法进行，而不将村镇人口、村镇社区纳入城市管理序列，致使村镇土地转变为城市建成区之后，村镇人口、村镇居住聚落仍停留在松散的农村状态，没有同步实现“村民”的城市化与现代化。 户籍制度是我国城乡二元结构的基础，它将城市居民同农民截然分开，同时以户籍制度为基础，城市居民在住宅制度、教育制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度等方面比农民有明显的优待。 “城中村”中的村民虽然居住在城市边缘甚至是城市中，但是村民的户籍仍然是属于农村，相关的一些制度安排也是与农民无任何差别，由此使得“城中村”居民在城市中处于一种较低的地位。而且由于村民们受教育的程度相对低以及与城市的主流脱轨，所以很难真正融入到城市中

20、，这对于中国占有最大比例的劳动力却创造了社会上的少部分财富，直接阻碍了城市的社会化进程。2.2 快速城市化是“城中村”形成的直接原因城乡发展的二元结构下，我国城市化发展呈现出极大的不均衡性，一方面表现在大城市规模不断扩大、中小城市发展缓慢，城市分布很不平衡，另一方面还表现在城市内部的不同区域发展不平衡。在城市化进程中，城市向外扩张，将农村的土地变为城市用地是一种必须的行政形式，没有行政审批的土地变性要在农村土地进行大规模开发建设是不可能的。在市场经济条件下，政府干预越来越少，土地流转主要是房地产开发商自主买卖，这样可以避免上述弊端，使农村集体经济组织和农民获得相应的补偿。但同时企业主要从自身利

21、益出发对土地进行开发利用，极少注重土地的整体规划，国家需要对其进行一定程度的监控。随着国家快速推进的工业化进程，城市也以超常规的速度发展，城市边缘地区的农村很快就进入了城市的规划之中。但是，由于没有协调解决城市边缘农村地区进入城市出现的种种问题，在对待进城农村人口的制度上，仍没有改变城乡就业、城乡户籍、社会保障等方面的政策，进城农民仍固化在集体所有制的土地上，一个个“城中村”便出现了。城市空间扩散的一般空间模式包括邻域扩散和非邻域扩散。前者是指扩散物向邻近地区或周边地区的空间溢出，而后者是指并非完全邻近地区的空间传播，它主要包括跳跃扩散和层次扩散。城市在快速发展过程中由于功能变动或经济需求，常

22、常会采用跳跃扩散模式，可能会跨越城乡结合部的一定区域向城市外围寻求发展，这常常是造成“城中村”现象的直接原因。2.3 经济利益是“城中村”形成的内在因素2.4 文化认同是“城中村”形成的文化因素3“城中村”改造必要性3.1“城中村”改造是城市化发展的需要城市化是经济社会发展的必然趋势， “城中村”是城市扩张的前沿，能否有效解决这些地区城市化过程中的矛盾和问题，是城市化进程是否顺利推进的关键。 “城中村”是我国农村城市化进程出现的一个特殊历史性现象，积极妥善解决“城中村”问题，促进其经济管理体制和社会管理体制性现代城市的管理体制和管理方式转变，使“城中村”真正融入城市，成为城市的有机组成部分，这

23、对于加快城市化进程是非常重要的。3.2“城中村”改造是加强城市管理，提升城市竞争力的需要 “城中村”建筑密集无序、外来人口聚居杂乱和城市治安问题严重。更严重的是“城中村”缺乏配套基础设施，居民受教育程度普遍较低，就业困难，不能适应城市发展的要求。 “城中村”杂乱的建筑和生活环境，在很大程度上破坏了城市的形象，城市的品位，削弱了城市的竞争力，成为城市现代化的一大障碍。因此，改造“城中村”的物质环境，改善城市景观，加强社区建设，更新居民的思想观念和提高居民的文明素质，已成为城市管理和提升城市竞争力的当务之急。3.3“城中村”改造是“城中村”自身经济和社会发展的需要一方面， “城中村”的经济进一步发

24、展必然需要有与其相适应的经济组织形式，即由原有村集体经济组织向股份制公司转变。另一方面，村委会因受自身条件和工作对象范围的限制，无法适应城市建设和管理的需要。城市化发展也需要“城中村”自身在教育、卫生、城建、治安等各个方面的社会转变，需要村民向市民转变。实现城市是“城中村”所面临的新挑战，也是进一步发展所必须做出的选择。所以，对“城中村”改造的研究也显得迫切和必要。论文通过研究“城中村”改造问题，从理论上来说，有助于探讨我国现阶段在城市化进程中如何构建更加完善的户籍制度、土地使用制度、社会保障制度、就业制度等问题，并为政府提供理论支持和对策建议。在实际应用中，有助于政府部门转变职能和观念，制定

25、相关的政策和具体措施，维护广大村民的合法权益，解决他们长期的生活出路问题，使他们得到公平的待遇，积极主动地参与“城中村”改造，顺利实现角色转变，尽快完成村民到市民的生活方式和价值观念的现代化，从而推动社会的进步。4国内“城中村”改造经验借鉴4.1 青岛“城中村”改造的经验研究4.2 深圳“城中村”改造的经验研究4.3 北京“城中村”改造的经验研究 大规模的“城中村”改造，是使“城中村”的根本发展取向走向真正的城市化，即从农村向城市转变、从村民向市民转变、从农村管理向城市管理转变，这种转变包括物质形态、经济结构与组织、社区结构与管理、生活方式、人口素质等各个基本方面，是一个综合的社会转变过程，需

26、要相应的综合与全方位的物质建设、制度建设与社会文化建设。 改造资金问题：地区改造中仅核心区预计土地拆迁总成本需要 60-70 亿元，预计开发建设总投资需要 150-180 亿元，投资数额巨大。采用滚动开发模式风险大、周期长，并且与政府 3 年内完成改造的目标不符。并且改造过程中许多问题需要同步开展，诸如房屋拆迁和建设回迁房，只有将原有房屋拆除才有土地建设回迁用房，只有建设好回迁用房居民才能腾出更大面积的土地开展建设，如果改造资金不到位，地区改造根本无法开展。资金问题是“城中村”改造的瓶颈问题。改造主体问题：在城市化过程中，各乡、村在原有大队管理的基础上，将原来归属于各个大队管理的小企业、小工厂

27、等集体财产改制为公司，成立新的合作制的农工商联合开发公司进行管理，并负责进行“城中村”地区改造。但是公司内部产权关系、管理体制、经营机制、决策机制仍然没有得到根本性改变，政企依旧不分、产权结构仍然不清晰，不能适应现代化都市的经济发展，这样的地区改造主体必然无法在市场经济激烈的竞争中处于有利地位，实施地区改造难度更大。人才引进问题： 在“城中村”改造过程中，由于该地区的被定位为现代化的办公、商务中心，而区域内原有村民绝大多数学历在初中以下，具备专业技术的很少，并对改造有较强的抵触情绪。这样的规划与文化素质普遍较低的农民差距较大，农民缺乏建设商务中心的基本内涵，二者接轨比较困难。只有引进高层次、高

28、水平、高技术、全方位的专业人才，才能按照规划实现地区改造，如果缺乏专业人员，地区改造只能是一句空话。因此在该地区改造过程中，就形成了大规模复杂的房地产开发与专业技术人才缺乏的矛盾。在“城中村”土地被征用之后，积极帮助农民完成由农民向市民的转变，特别是在不改变集体资产集体所有性质的前提下，探索出股份经济合作社制等新的经济组织形式，彻底拆除城乡二元社会经济结构的壁垒，才能为失地农民进城安居乐业创造物质条件。农民是城市化建设的参与者、建设者和受益者，解决城市化问题首先要解决好农民问题。只有解决了农民的后顾之忧，城市化的步伐才会更快更健康，社会才会更加稳定。4.4 西安“城中村”改造的经验研究5郑州“

29、城中村”改造现状5.1 郑州市“城中村”改造的特点和方式5.2 郑州市待改造“城中村”概述5.3 郑州市“城中村”改造面临的问题6郑州市“城中村”改造对策6.1 确定改造主体在激烈的市场竞争中，只有按照“政企分离、权责明确、产权清晰、管理科学”的现代化企业制度建立的企业才能不被市场所淘汰，才能在竞争中击败对手，处于有利的市场地位。因此，在区域改造过程中，要改革原有的农工商联合开发公司的经营机制、决策机制、管理体制，使之能够真正成为改造中的主体。6.2 渐进式改造方式“城中村”必然被改造为城市的一部分，而近期则应始终坚持渐进方式。解决“城中村”问题的方式与力度，要考虑社会承受能力。在有限的近期内

30、，可维持村办企业集体经济所有权、经营权不变和村民享受的福利待遇不变，远期则应与城市人口同等对待。 要在短期内扭转城中村治安混乱、违法建设的现象不是一件容易的事，但许多地区集中力量抓一两个典型，细致检查城市治安与规划建设执法情况，效果不错。此外，加快地方性配套法规的立法，如制定村镇规划管理条例 、规划发展区村镇住宅规划建筑条例 、 村镇人口管理办法等法规，明确城市与村镇的法律关系，明确城市周边土地权宜让渡的法律程序，建立公平、公开、公正的村镇集体土地一级、二级市场。 目前大多数城市的“城中村”仍停留在松散落后的传统农村状态，没有同步实现人的城市化。为此，必须将村镇改制与城市扩张结合起来，做到既征

31、地又管人，使就业居住性质与户口性质同步转变。规定依照国家征地、依法补偿的办法将集体土地转化为国有土地，将村行政管辖范围内的剩余集体土地一次性转为国有土地，其合法土地使用权人和用地功能性质不改变。转制后的原村建设用地按历史用地办理建设用地手续和土地登记手续，如该土地房产进入市场或改变用途，发生扩建、加建、改建，则按规定补交国有土地使用权出让金及有关税费。因城市建设需要收回的转制土地的使用权，按有关规定办理相应的手续后给予合理补偿。改制后，不再配给自留用地，政府已明确的配给并核定的自留用地，办理转名手续后，按原批准的使用功能相应转为转制后组建的公司所有。在符合“城中村”改造补偿政策和标准的前提下，

32、改造后原村民依法取得的房屋按照城镇房地产权属进行登记和管理。6.3 转变管理体系 在农地基本征用且大部分农民户口转变的前提下，撤销村委会，建立居委会。居委会日常办公经费和专职人员的工资、补贴按现行的规定和标准，由市、区两级财政按比例承担。在一定时期内，仍然由村集体负责村内社区管理，但待时机成熟将其与城市管理接轨。集体经济组织投资兴建的设施属集体所有，城市政府给予适当地补偿变为国家所有，由农村建设管理体系转变成城市建设管理体系。6.4 大力引进人才人才是现代社会竞争中最重要的元素之一，专业技术人才的作用越来越突出。尤其是该地区改造这样大规模复杂的房地产开发需要大量有专业技术的高级人才。只有高层次

33、、高水平、高技术、全方位的专业人才，才能实现规划中所描述的美好未来。因此在区域改造过程中，应当制定出丰厚的具有竞争力的薪酬待遇、提供广阔的发展空间和机会，以吸引各种人才，加快区域改造步伐。6.5 体制改革为“城中村”改造作制度铺垫政府作为城市的管理者，要积极推进城中村的改造建设，要采取政策先行的措施，尽快制定出切实可行的配套政策。 “城中村”改造本身包含着某些权利的变更，在节约空间和资源，避免重复和浪费的过程中，势必会伤及一些利益，因此改造过程中出现的一些障碍是不可避免的，这就需要辅之以必要的法律手段。这些政策、法律要涵盖到“城中村”改造全过程的各部门各环节，配套政策的核心和关键是要处理好村民

34、的现实利益和最终出路，平衡好政府、村民、村集体和开发商等各方面的利益关系。目前，已有一些专门的法律法规，但还不够完善，如果不能及时有效的构建法律框架，新的问题还会不断出现。因而必须不断完善法律法规，着手解决现实问题。 参考文献1 李增军，谢禄生，都市里的村庄现象，经济工作导刊 1995（8）2田莉“都市里的乡村”现象评析兼论乡村城市转型期的矛盾协调发展，城市规划汇刊 1998， （5） ，54563敬东“城市里的乡村”研究报告经济发达地区城市中心区农村城市化进程的对策，城市规划，1999 ，23， （9） ，8124蓝宇蕴，城中村：村落终结的最后一环，中国社会科学院研究生院学报2001， （6

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