电子报批在城市规划管理中的应用与发展以广州市规划局电子报批应用为例

1、电子报批在城市规划管理中的应用与发展以广州市规划局电子报批应用为例APPLICATION OF ELECTRONIC SUBMISSION TECHNIQUES IN PLANNING ADMINISTRATION AND ITS PERSPECTIVES: A CASE STUDY ON ELECTRONIC SUBMISSION IN GUANGZHOU PLANNING BUREAU段新民DUAN Xinmin【摘要】介绍了电子报批的概念和发展现状，分析了电子报批在城市规划管理中的作用,并以广 州市为例详细介绍了电子报批的实施过程和组织 管理方法，进而分析电子报批系统与城市规划管 理信息

2、系统的关系、电子报批数据的建库过程及 电子报批中存在的问题，并展望了电子报批的发 展前景。【关键词】电子报批；组织管理；城市规划管 理；数据库；更新2001年12月，在重庆市召开的全国规划电子报批技术研讨会上，“电子报批”概念被引荐到全国 各地，电子报批在全国主要城市推广应用非常迅 速,一些中小城市也正在酝酿使用电子报批系统。 电子报批是城市规划管理部门提出的一种新 的规划审批方式, 它利用先进的计算机技术将传 统规划审批模式中的各种文本以及图纸资料转变 为电子介质的形式1，结合CAD技术、GIS技术以 及网络技术，通过制定和贯彻一系列计算机技术 规程和管理规程，实现计算机辅助的规划报建审 批

3、。电子报批同时还是城市规划管理信息系统的 图形数据采集途径，通过严谨的质量检测和数据 转换实现图形数据从CAD格式向GIS格式的自动 转换，从而建立了设计审批建库一体化的图 形成果信息库动态更新机制。目前，电子报批主 要是针对修建性详细规划设计方案、建筑工程报 建方案及建筑工程竣工验收方案的审查、审批。93ABSTRACT: The paper firstly gives an introduction to the concept of electronic submission and development of related techniques. Then, with an ana

4、lysis on the priorities in applying electronic submission techniques in planning administration, it introduces the implementation process and management methods in the application of electronic submission techniques, taking the construction of the electronic submission system for Guangzhous urban pl

5、anning as a reference. The relationship between electronic submission system and urban planning information system is also analyzed. The study also addresses issues in constructing a database supporting electronic submission as well as problems in implementing electronic submission practices. Finall

6、y, the paper puts forward related suggestions on future development of electronic submission techniques.KEYWORDS: electronic submission; management;planning administration; database; renew2电子报批可以解决的主要问题2.1电子报批可极大改善规划审批部门的工作效率随着城市化进程的加速，城市建设项目数 量剧增，传统的手工审批方式使得规划管理者整 天陷入烦杂的资料查找、图纸转绘、指标量算之 中，无暇从宏观上把握报建

7、方案的科学性、合理 性和艺术性。电子报批的应用使得以上问题得到 了很大程度的缓解。经济指标的核算是审批工作 的一项主要任务，电子报批技术把以前的手工核 算方式直接改为对电子图形的计算处理，极大地 提高了工作效率，缩短了审批周期，有利于塑造 规划管理部门的公众形象。【文章编号】1002-1329(2012)04-0093-04【中图分类号】TP391.72; TU984【文献标识码】B1引言【作者简介】段新民(1969-)，男，本 科，广州市城市规划自动 化中心工程师。国内电子报批的研究始于20世纪末，首先出现在规划业务量较大的城市，如天津、重庆、广 州等。2000年8月，广州率先推行修建性详细

8、规 划电子报批，正式将研究成果应用于实际工作。2.2电子报批可增强规划审批工作的准确性和决策的科学性城市规划管理工作的特点之一就是与空间数 据相关，因此审批工作中离不开图形。传统的审【修改日期】2012-03-30段新民电子报批在城市规划管理中的应用与发展Planning Administration 批过程是通过尺、求积仪等工具在图纸上进行，这样就存在以下一些问题：一是纸图本身由于折 叠、磨损等原因会产生变形，从而造成量算数据 的不准确；二是个人在使用工具时，不可避免地 会产生误差甚至会出现错误，从而导致数据不准 确。而通过电子报批的方式，建设单位报送来的 标准化电子数据经过一系列的计算就能

9、得到需要 的技术指标，为行政审批提供科学的技术依据。按数据标准进行设计，提供合格的电子数据。3.2技术审查和行政审批分离有了数据标准和设计软件，建设单位就可以 提供规划建设工程的电子文件，实施电子报批， 但还是不能解决全部的问题。由于目前政府部门 的行政审批还没有实现无纸化办公，还是以纸质 介质进行审批和盖章许可，电子报批只是作为一 种辅助手段，因此建设单位在报批时，不仅要提 供电子文件，还要提供蓝图作为审批的依据并永 久存档。既有图纸，又有电子文件，那么保证两 份资料的一致性就非常重要，审核图纸和电子文 件的一致性需要花费大量的时间。为了行政审批 的快捷、高效，广州市规划局实行技术审查和行

10、政审批分离的方法，规划局授权有资质和技术能 力的直属单位实施技术审查，提供审批需要的数 据，然后再进行行政审批。电子报批作为规划审 批的技术审查环节分离出来，可以提高城市规划 管理的公正性、公开性和科学严谨性。2.3电子报批能够防止建设单位虚报指标在市场经济环境下，开发商为追求最大经 济利益虚报经济指标的情况时有存在，给规划审 批的核实工作带来较大难度。传统手工审批方式 在准确性、效率性及透明度等方面均难以满足要 求。电子报批技术是解决这些问题的最有效的手 段，通过电子报批技术规程和管理规程的贯彻， 消除了专业术语和指标统计口径模糊不清的现 象，并且由于应用计算机技术进行指标核算，从 根本上消

11、除了“虚报指标”赖以生存的土壤2。942.4电子报批有利于低成本建立规划图形3.3电子报批工作流程广州市规划局把电子报批的技术审查作为建 设工程案件报批的前置环节，建设单位首先委托 设计单位根据规划设计条件和数据标准设计符合 要求的方案及电子文件，再进行电子文件的审查 和核算。根据审查、核算结果再转入报建环节， 进行行政审批，申请建设工程规划许可证和验收 合格证，最后把审批结果建库(图1)。为了保证电子核算的准确性和公正性，在技 术审查环节中实行检查、复查、抽查的多级核查 机制，并且制定相应工作管理规定，明确技术核 算人员的职责。库，促进规划管理信息系统数据库的完善规划图形库的数据源是设计单位

12、，而现阶段 设计人员虽然用计算机制图，但由于制图习惯和 表达方式不统一，不能直接作为规划图形库的数 据源。电子报批要求设计单位按统一的数据标准 提交电子文件，并且在技术审查环节进行严格的 审核，保证了数据的可靠性。经审查、审批通过 的图形文件达到规划图形建库的要求，通过入库 模块可以直接进入数据库。由于规划图形建库的 前期在设计单位完成，从而大大降低了规划图形 建库的成本3。3电子报批的实施和组织管理4电子报批与城市规划管理信息系统3.1电子报批的软件和数据标准广州市规划局从2000年8月起陆续开始实施 修建性详细规划、建筑工程、建筑工程竣工验 收的电子报批。在实施电子报批的同时向设计 单位推

13、出了基于AutoCAD的“修详通”、“报建 通”、“验收通”软件，作为设计单位提供电子 数据的设计工具。同时，相应软件的审批版作为 规划审批的技术审查工具。电子报批实施首先要推行数据标准，数据 标准是设计单位(或建设单位)提供合格数据的前 提。广州市规划局发布了建筑工程电子报批技 术指引，对项目的划分、建筑的分类、公建配 套、地下车库等进行了详细的描述，并对建筑图形 的绘制进行了严格的规定，如单位、线型、标注及 图形相互关系等。通过技术指引指导设计单位严格4.1城市规划管理信息系统城市规划管理信息系统是以城市规划管理业 务为基础建立的,既要实现在计算机网络上的项 目流转登记、审批和跟踪管理等办

14、公自动化,又 要实现GIS支撑下的地图查询、红线划拨、规划 控制等应用功能,还必须将业务数据、图件资料 及多媒体资料集成管理,实现规划管理的决策分 析及某些面向公众的信息发布。规划管理所需的所有数据(图形的和非图形 的)以及所有操作应该自然地融于一个自动化的 工作流之中,通过工作流控制器以统一的界面将 不同的工作内容送至每个相关操作人员。规划管 理信息系统在业务处理过程中产生的新的数据和 对原始数据的修改以及所有的电子文件和电子地 图均可由系统保存和管理4。城市规划 CITY PLANNING REVIEW2012年 第36卷 第4期 VOL.36 NO.4 APR. 2012规划管理4.2城

15、市规划管理数据建库的要求规划图形数据库是规划管理信息系统建设的 重要组成部分,规划图形数据库包含的内容十分广 泛,有基础地形图形库、规划编制成果图形库、规 划审批图形库等(图2),建设工作异常庞杂。基础地形图形库主要包括地形图、地下管线 图、航空影像、卫星影像等。规划编制成果图形 库主要包括总体规划、控制性规划、城市设计、村 镇规划等，是政府主导的规划编制图形成果。规划 审批图形库主要包括用地红线图、修建性详细规 划图、道路红线图、建筑设计图等，主要是建设 单位报审的、经过行政审批的规划图形成果。数字化城市地形图、地下管线图是城市规 划管理信息系统的基础信息。保持基础地形图形 库的现势性是规划

16、管理信息系统具有实用性的关 键。将建库工作与规划管理部门的日常事务结合 起来,降低建库成本，是基础地图更新的一个有 效手段。规划图形的数据建库工作还要充分考虑与 设计单位结合。不管是规划编制成果还是规划审 批成果，数据源有很大一部分是由设计单位产生 的。广州市规划局及时发布了建筑工程电子报 批技术指引，指导设计单位严格按数据标准进 行设计，为后续的技术审查和数据建库提供了有 力的数据保障。信息系统之间设计了专门的入库模块。该模块的开发借助于AutoCAD提供的应用图元扩展数据 (XDATA),它可以处理多种类型的信息。把电子 报批的图形数据经过程序处理进入规划信息数据 库，实现了电子报批系统和

17、规划管理信息系统的 有机结合。电子报批数据的入库过程其实也是一个优化954.3电子报批与规划管理信息系统结合实施电子报批后,审批后的结果数据是城市规 划管理信息系统数据采集的重要内容，电子报批 数据经过筛选、转换处理进入规划图形数据库。目前图文一体化的城市规划管理信息系统 一般都是基于GIS平台的,主流的平台有MapInfo、 ARC/INFO、GeoStar等。广州市城市规划管理信 息系统选择基于ARC/INFO的平台。ARC/INFO具 有较强的安全性和稳定性,具有强大的数据编 辑、制图、元数据管理、数据输出、网上数据发 布能力,允许用户添加数据、属性和关系等行为, 提供完备的二次开发工具

18、,能够使用户根据具体 需要进行扩展,支持多种大型商用数据库。AutoCAD具有强大的绘图功能和处理矢量 图形的能力,广泛地被应用在工业设计、机械设 计、建筑设计、城市规划之中,因此,广州市规 划局电子报批系统的开发是基于AutoCAD平台上 的。数据库成为连接电子报批系统和城市规划管 理信息系统的纽带，要实现两者的互联,就要完 成数据之间的转换。由于设计单位递交的都是AutoCAD格式的 图形,这些数据要想进入GIS为平台的规划管理 信息系统,就要解决CAD数据与GIS数据转换的问 题。广州市规划局的电子报批系统和规划管理图1 电子报批流程Fig.1 Electronic submission

19、 flow chart图2 规划图形数据库Fig.2 Database of planning administration段新民电子报批在城市规划管理中的应用与发展Planning Administration 5.3设计方案的不断调整给入库带来很大管理的过程。电子报批经过技术审查的数据并不能直接入库，因为建设单位的方案有可能不符合 规划审批的要求而被否决，所以，在案件行政审 批通过，发放许可证和批文，进入结案待发状态 后才能入库。这个环节需要规划管理信息系统和 入库模块的有机结合才能完成。的工作量建设单位的规划、建筑设计方案经常会在审 批一段时间后进行调整，一个建设工程可能经过多 次调整才

20、能稳定下来，特别是商业开发的建筑，给 规划电子数据建库和更新带来很大的工作量。导致不断调整的原因是多方面的，但主要 是从规划设计到建筑设计，再到验收，给建设单 位可调整的灵活度太大。为赶工程进度，建设单 位和设计单位在考虑设计方案时没有认真研究推 敲，导致后来不断调整。要解决以上问题，第一，在审批环节时，应 设置一定的调整间隔期限，这样建设单位和设计 单位就会认真研究自己的设计方案，仔细推敲，避 免为赶时间草率送审；第二，在入库程序及数据 库设计上，应改造为动态化管理，让不同时段的 审批成果关联起来，达到有效比对，有据可查。5电子报批中的问题和解决方案5.1 电子报批核算标准不够全面电子报批系

21、统的建立为城市规划管理提供 了有效的工具，建筑面积计算标准是大家最关心 的问题。目前建筑面积计算标准普遍采用国家标 准建筑工程建筑面积计算规范(GB/T 50353-2005)(以下简称“国标”)，但在实际应用中 发现，许多问题仅仅靠“国标”中的定义和规定 是难以解决的，如阳台、飘窗只有定性的描述， 建筑设计规范中也没有明确的规定。由于阳台和 飘窗只计算一半面积，设计单位为了开发商的利 益可以尽可能多设计大阳台和飘窗，特别是商品 房的开发建设。另外，规避计算容积率面积、基 底面积也是建设单位常用的手段，因为大部分城 市是以容积率和建筑密度进行规划管理控制的。 各个地方对计算容积率面积的规定也不

22、尽相同。 因此要解决核算标准问题，必须在掌握“国 标”的基础上，结合地方城市的规划管理规定才能有效解决建筑面积的计算问题。 广州市规划局为了让电子报批的核算标准统一实用，对阳台、飘窗等进行了量的规定，同时 对“国标”中没有定义的入户花园、花池等进行 了规定。对公共架空层、设备管道夹层等进行了 详细的描述和规定，以便在建筑面积计算中具有 更强的可操作性。6结语96电子报批是城市规划信息化研究的热点问题,也是城市规划管理信息系统建设的重要组成 部分。随着信息技术的不断发展，电子报批已经 引入许多新技术，如三维电子报批、网上电子报 批等。三维电子报批系统在设计和审查时比较直 观、生动，易于沟通。互联网技术的不断发展成 熟使网上电子报批成为一种新的趋势，网上电子 报批将成为未来城市规划管理研究的热点。同时，规划电子报批的内容也在不断增多， 除常见的修建性详细规划、建筑工程电子报批 外，道路、管线等市政方面的电子报