服务型政府研究文献的统计分析

1、服务型政府研究文献的统计分析摘要：服务型政府是近年来学界研究的热点。 以中国期刊网篇名含“服务型政府”的文献为考察对 象，对服务型政府的概念、研究领域、分析视角、如 何构建以及相关问题的具体分析，不难发现，当前我 国的服务型政府研宄存在着对于服务型政府的前景过 于乐观，研究内容不够全面，研究视角、方法选择重 复，研究中的本土化优势挖掘不够等问题。因此。应 准确认识、理性对待、深入反思、科学选择、细化研 宄，从而完善我国的服务型政府研究。关键词：服务型政府；研究文献；统计分析 中图分类号：g250.252文献标识码：a文章编号：1003-1502(2011)05-0065-08服务型政府是近年来

2、学界研究的热点，研究成果 日益增多，研究内容纷繁庞杂。然而，到目前为止， 学界对于服务型政府研宄本身并未进行过专门的统计 分析。本文以中国期刊网收录的论文为文献来源，以 篇名为检索项、服务型政府为检索词，精确检索从 2001年到2010年收录的文章，数量为2702篇。尽管其中存在一稿多发的情况，但其对服务型政府研究文 献统计分析的影响基本可以忽略不计。本文将以此 2702篇文献为研究对象，对服务型政府的研宄成果进 行分析，以期进一步完善我国的服务型政府研宄。一、服务型政府研宄文献的总体分析查阅2001-2010年中国期刊网收录的篇名含“服 务型政府”的文章可以发现，文章数量逐年增加，并 呈现出

3、阶段性发展的特点。按照不同时期有关服务型 政府研究的成果数量和特点，可以将我国学术界有关 服务型政府研宄划分为以下三个阶段：第一阶段，2001-2002年。这一阶段学界主要 绕加入wto后，我国政府如何顺应国际环境的变化由 管制型向服务型转变展开研究。大连干部学刊2001 年第5期发表的王永昌的深化行政审批制度改革建 设服务型政府是该年篇名含“服务型政府”在中国期刊网检索到的唯篇文章。2002年可检索到的文章也仅为13篇。可见，2001-2002年，服务型政府研 究并未在学界引起应有的重视，成果较少。第二阶段， 2003-2006年。这一阶段学界主要围绕建设服务型政 府的意义、存在的问题及对策

4、进行理论研究。从统计数据可以看出，2003年作为转折点，成果数量呈连年 增长态势。第三阶段，2007年至今。这一阶段可以说 是蓬勃发展阶段，学界主要围绕服务型政府建设中的 公务员素质、民生问题、公共服务均等化等具体问题 展开研究，成果数量高速增长。历经十年发展，我国 有关服务型政府理论研宄日臻成熟，研究内容更加务 实求新。历经十年发展，我国学术界有关服务型政府研宄 总体上呈上升态势，这与近年来我国政府的发展目标 与政策导向是分不开的。改革开放以来，围绕着经济 建设这一中心，我国进行了数次机构改革与职能调整， 然而，直到2003年中共中央关于完善社会主义市场 经济体制若干问题的决定中才正式提出，

5、“切实把政 府经济管理职能转到为市场主体服务和创造良好的发 展环境上来”，即政府职能要由“管理”转向“服务”。 这一年有关服务型政府的研宄成果达到64篇，表明学 界开始关注这一问题。2004年2月21日，温家宝总 理在中共中央党校举办的省部级主要领导干部树立和 落实科学发展观专题研究班结业式上发表的提高认 识，统一思想，牢固树立和认真落实科学发展观的 讲话中，首次提出要“努力建设服务型政府”。2004年3月8日，温家宝总理在全国人民代表大会期间， 指出：“我们要把政府办成一个服务型政府，为市场主 体服务，为社会服务，最终为人民服务。”在2005年 3月全国人大十届三次会议上所作的政府工作报告

6、中，温家宝总理更是明确提出“建设服务型政府”的 目标。党和国家对于建设服务型政府的明确提出与重 视，推动了学界对服务型政府的研宄，研宄成果迅速 增长，2003-2006年研宄成果累计达到792篇。2007 年党的十七大报告中明确提出，“加快行政管理体制改 革，建设服务型政府”，并提出改善民生，加快教育、 医疗、社会保障和收入分配等方面改革，更加激发了 学界研宄服务型政府的热情。2007-2009年学界从不 同领域、不同层面对服务型政府进行解读与研究，2009 年研宄成果为574篇，达到十年来的顶峰。2010年， 随着我国“十一五”规划的顺利完成，总结“十一五”， 展望“十二五”，党和国家以及各

7、级政府，尤其强调改 善民生与加强社会管理。因此，围绕改善民生与社会 管理研宄如何建设服务型政府成为学界研宄的重心。 总之，经济与社会发展的需要，党和国家对于服务型 政府建设的高度重视，有力地促进了有关服务型政府 的研宄。同时，随着不同阶段发展的需要，有关服务 型政府建设研宄的问题、领域也更加细化、具体化、明确化。、服务型政府研宄文献的具体分析十年来，学界对于服务型政府的研究主要集中在 以下几个方面：第一，围绕什么是服务型政府，从概 念、内涵、本质、特征、基础、作用、价值、功能、 运行、保障等方面展开研宄；第二，围绕服务型政府 主要涉及的领域，从基层、农村、城市、社区、少数 民族地区、国外等层面

8、展开研究；第三，围绕如何构 建服务型政府，从建设服务型政府的动力、管理、模 式、目标、困境、问题、障碍、路径、对策、经验、 监管、创新、影响等方面展开研宄；第四，从法学、 哲学、伦理学、管理学等不同的学科角度对服务型政 府进行研宄；第五，围绕与服务型政府密切相关的问 题展开研宄，诸如和谐社会、民生问题、公民参与、 电子政务、信息公开、政务公开、公务员、组织、公 共产品、公共财政、行政审批、危机管理、政府规模、 政府形象、绩效评估等。（一）围绕什么是服务型政府展开的研宄为了厘清、明确什么是服务型政府，学界对服务 型政府的概念进行了界定。在篇名含“服务型政府” 的众多文章中，刘熙瑞是最早对服务型政

9、府进行概念 解读的学者。他认为，服务型政府“是在公民本位、 社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下， 通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服 务为宗旨并承担着服务责任的政府”。随后，不同学者 从不同角度对什么是服务型政府进行了解读。有学者 提出，“所谓服务型政府，是指在宪政和民主政治的理 念和框架下，坚持以民为本，以服务为宗旨，依法行 使公共权力、追求公共利益并承担公共责任的政府”。 还有学者提出，服务型政府是“建立在成熟的市场经 济、成熟的公民社会、有效的公共服务体系基础之上 的，以公民本位、社会本位为指导理念，以为公民服 务为宗旨，与公民、企业及其他社会组织互动，供给 全面

10、、均等、优质、高效公共服务的现代化国家行政 机构”。可见，对于服务型政府的概念，学者们的认识 基本一致。服务是服务型政府的主要职能，但并不意 味着服务型政府等同于政府服务。区别于以往管制型 政府模式，服务型政府是建立在宪政、民主基础上， 以提供公共服务、公共物品为主要职能的新型政府模式。为了对服务型政府获得一个更为全面的认识，学 者们分别从服务型政府的内涵、本质、特征、基础、 作用、价值、功能、运行、保障等方面展开研宄。关 于内涵，学者们不外乎从“责任政府、廉洁政府、阳 光政府、能力政府、诚信政府、便民政府、回应政府、 民主政府、法治政府、创新政府”等方面理解。公民 本位则是服务型政府的本质。

11、“后工业社会理论、政府 职能结构重心位移理论和科学发展理论”是服务型政 府的理论基础，“市场经济、法治国家和民主政治”是 建设服务型政府必需的现实基础。公共精神与公共利 益则成为中国构建服务型政府的价值依归。“强化公共 性职能、重塑公共制度、培育公共伦理、培育公民社 会等是服务型政府实现公共性价值的基本途径”。此外， 对于服务型政府的功能，学界主要围绕电子政务、社 区治理、政务公开、社会组织等方面展开。如何运行 则主要围绕运行中的价值理念、存在的困境及如何完 善展开研宄，相形之下，此方面的研宄成果不多。总 之，学界对于服务型政府的理解基本一致。然而学界 的理解更多是从内涵出发，从政府的静态组织

12、结构进 行解读，对于服务型政府运行、功能与保障等动态结 构的研宄较少。（二）围绕服务型政府主要涉及的领域展开的研宄学界对于服务型政府的研究主要侧重于基层政府 而基层服务型政府的研宄主要围绕农村和城市社区展 开。对于农村服务型政府，主要以新农村建设为背景， 着力研宄新形势下如何化解乡镇基层政府面临的合法 性危机，如何定位乡镇政府的角色，如何就面临的问 题实现管理模式的转变和功能的转换等等。例如有学 者提出乡镇政府面临的主要困境是“财政制度、行政 管理体制、民意表达机制等方面的制度短缺或不足”。 也有学者通过个案研究农村服务型政府建设中的社区 与服务中心功能。学界在研究城市服务型政府建设时， 主要

13、围绕社区建设、城市规划、政府角色、行政执法、 公共物品供给、危机管理、竞争力等方面，重点研宄 新形势下如何提升我国城市建设、管理水平，并主要 以大城市为个案进行研究。例如有学者通过对深圳市 的个案研究，提出当前形势下，“切实坚持以人为本， 把准市民公共需求的内在规律，扩大公共产品的供给 规模，优化公共产品供给结构”至关重要。学界对 于少数民族地区的服务型政府建设主要从内涵、问题、 阻力、动力、机遇、路径选择、行政文化、行政建制、 公共服务、政府公信力、模式选择等方面展开研宄， 同时以内蒙、云南等地为例进行个案分析。此外，学 界对于国外尤其是英、美等西方发达国家服务型政府 建设中的经验与教训进行

14、了研宄与总结，从公民维度、 政府维度分析国外服务型政府建设中的利与弊，同时 立足国情，从价值、结构、工具等层面分析我国政府 改革的举措与未来前景。研宄国外服务型政府的主要 目的在于为我国服务型政府建设提供参考与借鉴。然 而，就研宄成果而言，学界对于国外的研宄数量明显 不足，尤其缺乏对国外服务型政府的专门性研宄。（三）围绕如何构建服务型政府展开的研宄如何构建服务型政府一直是学界关注的重点。 绕这一问题，学者们从服务型政府的管理、模式、目 标、绩效、困境、问题、障碍、路径、对策、经验、 监督、创新、影响等方面对如何构建展开研究。学界 围绕管理主要从危机管理、绩效管理、管理模式、管 理体系、管理改革

15、等方面对服务型政府进行研究。绩 效评估体系作为核心管理工作，“有助于落实服务型政 府的理念，保障服务型政府的制度运行；有助于服务 型政府的职能转变和责任追究，提高服务型政府的回 应性，改善服务型政府的服务质量”。因此，学者们一 致认为科学、合理的绩效评估体系的建立，“包括公众 广度深度参与的多元主体有序治理体系、以公共服务 职能为框架的绩效评估指标体系、以服务质量与绩效 标准为内容的绩效评估标准、以公众主观评议与多指 标客观评价相结合的评估方法”，对服务型政府的建立 具有重要意义。此外，模式选择也是有关服务型政府 建设中研宄的重要问题。目前学界主要通过对不同地 区、不同模式的比较进行研宄。例如

16、有学者以我国香 港、南京、成都为例进行实证分析，由于“香港模式 的特点是顾客导向，南京模式的特点是公民参与， 成都模式的特点是规范化，因此尽管服务型政府建 设是一项系统工程，需要政府理念、制度和行为方式 的全面创新，但在建设过程中，各地不必严格照搬某 一模式，不需要形成同一的发展模式”。心还有学者以 浙江的“庆元模式”为例，探讨“层层倒逼”式服务 型政府对于深化乡镇行政管理体制改革，推进服务型 政府建设的普适性意义。总之，学界对服务型政府建 设中存在的问题主要从思想认识和理论实践两个方面 进行探讨。思想认识方面的问题主要表现在“主体认 识模糊，认为服务型政府建设是政府一方的事；纵向 政府的分工

17、、责任不明确，导致人大、法院、检察院、 国有事业单位的积极性没有发挥出来；思想与认识不 统一，实践中急于求成，对于社会管理和公共服务关 注不够；服务型政府的规模认识含糊”；服务型政府建 设缺乏统一的标准体系等方面。实践过程中服务型政 府建设中面临的问题更加具体，诸如公务员培训、法 制建设、伦理道德、农村留守儿童、农民工、公民参 与、干群关系、信息公开、民生、地方政府诚信建设 等问题。对于如何构建服务型政府，学者们从不同角度提 出了各自的主张。总体而言，主要从以下几个方面进 行研究：第一，从公共物品、公共服务等硬件供给角 度进行研宄，例如有学者提出，“从我国的实际情况来 看，深入推进服务型政府建

18、设，需要实现公共服务资 源社会化、公共财政运行民主化、公共服务职位开放 化”；第二，从公民理念、资格、能力等软环境角度进 行研究，并提出“建设公共服务型政府，必须创新公 民治理理念，健全公民资格，培育公民自治组织，引 导公民参与，提高公民、政府间的互动质量并建构激 励耦合合作制度”；第三，从政府的责任体系这一制度 保障人手进行研宄，提出“必须为服务型政府设置责 任体系，其中包括制度性责任、体制性责任和机制性 责任，并以市民社会的发育、法治化的建设与以人为 本的政绩观为保障”。以上三个方面能否解决成为制约我国服务型政府建设的关键。此外，学界一致认为构 建服务型政府既符合国际上发展趋势，也符合我国

19、政 府行政管理体制的改革方向。构建服务型政府必须从 公共服务、公共产品供给的硬件入手，还要培育公民 社会、公民素质、能力、文化等软实力，同时着手法 律制度保障方面，建立健全政府责任体系创新，更为 重要的是要不断寻求政府管理的改革与创新举措。这 是因为“实现服务型政府目标的基本途径是政府。政 府创新不是随心所欲，也不是标新立异，更不是标语 口号。政府创新是在不断积累的基础上的新发现和新 创造，包括理论创新和实践创新。只有通过政府创新， 才能实现服务型政府的目标，才能最终建成服务型政 府”。公共精神是外显的也是内隐的，是与国家的强弱 相关的“软力量”。因此，我国的服务型政府建设不仅要着眼于具体的某

20、项改革技术、政策、 措施、制度的“援引”、“借鉴”与“舶来”，更为重要 的是培养与相关政策、制度相适应的理念、精神、文 化与认同感，从而使得服务型政府真正得以成功构建。 总之，较之于服务型政府建设中的问题、对策及绩效 研究，学界对服务型政府的监督与影响方面的研究明 显不足。因此，强化服务型政府监督、问责应成为今 后学界重点关注的内容。（四）利用不同学科展开的研究为了更好地研宄服务型政府，学者们从行政法学、 伦理学、行政管理学等不同学科角度对服务型政府进 行分析。学界从行政法学的角度提出，“全面建设服务 型政府，行政法需要从给付行政、参与行政和透明行 政等三个方面实现观念和制度之转型”。服务型政

21、府建 设与行政法治二者是相辅相成的关系，“服务型政府” 理论是在当前国家和社会转型及改革背景下对“行政 法治”理论的进一步深化，在制度和具体操作层面， 服务型政府则仍然需要行政法制的保障。学界从伦理 学层面就服务型政府对行政主体的内在要求提出，公 共行政正义是服务型政府的宪政价值追求，“服务型政 府伦理构建的依据主要有主权在民的立国原则、以人为本的时代精神、公共服务的政府职能、政府伦理的 价值功能等，其目标是塑造政府以人为本、诚信守诺、 公平正义、清正廉明等伦理品格”。对此，学界主要 绕公务员尤其是乡镇政府公务员伦理道德精神的培养 对于服务型政府建设的重要性展开详细研究，提出应 从录用、培训、

22、激励等方面加强、提升公务员的素质、 修养，推动服务型政府建设。此外，学界总结回顾了 政府管理模式由统治型政府、管理型政府到服务型政 府的发展历程，通过对阿尔蒙德结构功能主义的理论、 新公共管理理论、新公共服务等理论对服务型政府的 框架体系进行阐释，并针对我国政府行政管理现状、 存在的问题与不足进行分析，提出当前形势下，“政府 应该把政策制定同服务分开，奉行服务理念，强调在 民主对话、沟通协商基础上的政府与社区、民众的合 作互动，建立有效的公民利益表达机制”，从而为未来 我国服务型政府改革确立目标、参照与方向。社会管 理是服务型政府研究的重要内容，然而就目前而言， 从社会学角度研究社会管理的较多

23、，但从社会学角度 研宄服务型政府的成果明显不足，成为当前服务型政 府研究过程中的问题之一。（五）围绕与服务型政府建设相关问题展开的研究学界在研宄服务型政府建设过程中始终强调构建 和谐社会与建设服务型政府间是辩证统一的关系。“构 建社会主义和谐社会是我国社会发展的总的趋向。建 设服务型政府的核心就是创造一个稳定、科学、规范 的政治和行政体制，职能重点是提供良好的公共服务”， 因此，“建设服务型政府，既是和谐社会建设进程中政 府改革的模式选择，同时也是实现和谐社会建设目标 的重要保证。应该加强分析和谐社会建设与服务型政 府建设的辩证关系，并在此基础上探索构建我国服务 型政府的有效途径”。可见，建设

24、服务型政府是实现和 谐社会的必然选择。而实现基本公共服务均等化、公 共产品的有效供给都是构建服务型政府过程中必须解 决的重要问题。对此，有学者从立法角度提出，“要大 力增加发展性公共服务供给，制定一部统一的公共服 务基本法”，以法律形式明确政府对公共服务的权利义 务；也有学者从政策角度提出，“公共服务的均等化不 是平均化，推进基本公共服务均等化要有重点、有突 破口，要有所倾斜地制定和实施基本公共服务均等化 政策”。此外，服务型政府建设对公务员的政治立场、 服务意识、责任意识及专业素质等方面均提出了更高 的要求。学界围绕服务型政府建设过程中如何提升公 务员素质，尤其如何建立科学、可行的素质考评内

25、容、 方法、标准、体系展开研宄，从而使考评更好地为政 府人力资源开发提供服务，建设服务型政府。改善民生作为服务型政府建设的一部分，也是学 界研究的重要内容。从目前学界的研究成果来看，数 量不多，主要从改善民生与服务型政府间的辩证统一 关系研宄如何改善民生、推进民生建设实现服务型政 府这一最终目标。对于公民参与，学界的认识基本一 致，都认为公民参与的扩大有助于我国服务型政府的 建设。如有学者提出，公民参与是服务型政府建设的 根本途径；也有学者提出，“公民参与不仅是确保服务 型政府合法性基础的关键要素，而且契合服务型政府 的治理模式”。学界在强调公民参与对于服务型政府建 设的重要性的同时，指出“参

26、与形式化、参与能力不 足、参与成本高和网络参与的不真实”等是当前公民 参与过程中的不足之处。此外，电子政务也是目前服 务型政府研究过程中的重要方面。学界对于电子政务 的研宄主要从积极与消极两个方面展开。积极方面主 要表现在电子政务与服务型政府建设具有合目的性， 有助于推动服务型政府建设，是服务型政府的基础等 等；消极方面主要表现在“重复建设、信息孤岛、缺 乏规范和标准、政务网站便民交互功能不强、政府内 部和政府各部门信息资源共享不够、网上办公办事、 网上监督和公众反馈”等方面。另外，学界还对信息 公开、政务公开、公共财政、行政审批等与服务型政 府建设相关的诸多问题进行分析与研宄，以期从不同 层

27、面改革与完善，建设服务型政府。总之，受传统认 识的束缚，学界误将政府作为服务型政府的唯一主体 或主要主体，因此在研宄过程中，更多的从公务员主体、行政组织、行政审批程序、电子政务、政府形象 出发进行研宄，对于民生、公民参与研宄相对不足， 从而成为当前服务型政府研究中亟待加强的问题之一。三、对于服务型政府研究的若干思考十年来，我国服务型政府研宄从最初的宏观、整 体研宄转向微观、具体的研宄，研宄更加贴近现实问 题，更具有现实性与针对性。然而，就目前的研宄而 言，我国的服务型政府研究还存在以下一些问题。（一）目前的研究对服务型政府的前景过于乐观什么是服务型政府，学界的认识基本一致。然而 学界在解读服务

28、型政府过程中更多地从静态组织结构 出发，而对服务型政府的运行、功能、保障等动态组 织结构研宄相对欠缺，造成了对服务型政府认识上的 偏差，造成了目前学界对建构服务型政府的前景盲目 乐观。任何一种制度、模式都不可能是完美的。不可 否认。服务型政府作为一种政府模式，是市场经济发 展的必然选择，然而此种以服务公民为主要导向的政 府模式，较之以往管制型的政府更强调公民、公共与 服务的特性。然而，服务型政府在以为公民服务为主要职能的同时，是否会提高公共行政的成本，降低行 政效率?是否有改革的阵痛期?西方国家服务型政府构 建、运行中是否也存在一些自身无法克服的痼疾?这在 我国这样一个长期实施中央集权治理的单

29、一制国家是 否会产生水土不服?如何真正将服务型政府建设落到 实处，如何应对我国服务型政府建设中的现实问题。 这一模式是否会在提供服务带来福利的同时，造成行 政机构自身运行中的一系列问题，等等，都应当成为 研宄中必须关注的问题。但是，关于服务型政府 自身的消极方面目前几乎无人关注，对于改革可能带 来的不利影响的研究也是寥寥无几。因此，目前对于 服务型政府的研宄，在研宄其静态组织机构，关注其 带来有益方面的同时，还应关注服务型政府如何运行、 功能如何发挥以及如何保障等现实问题，关注服务型 政府自身具有的一些不利方面，从而对服务型政府本 身获得一个全面、客观、准确的认识。（二）研宄内容不够全面研究内

30、容不够全面，具体表现在服务型政府的监 督研究与对国外服务型政府的研究两个方面欠缺。首 先，在研宄服务型政府的建构过程中，对于服务型政 府建构、动力、目标、模式以及困境、对策、经验等 诸多方面均进行了专门研宄与论述，然而对于服务型 政府的监督进行专门研宄的文献仅为12篇。监督作为 服务型政府建构中不可或缺的一部分，对于服务型政 府的建构具有极为重要的作用。然而，目前学界的研 究更多的是关注建构本身，对于监督这一根本问题未 能给予足够重视，从而成为目前研究内容的一大缺欠。 其次，学界对于农村、城市以及少数民族地区建设服 务型政府的研究主要采用个案研宄，成果也有一定的 数量。然而，对于国外服务型政府建设的研宄成果则 显得不足。此外，研究范围也主要集中于英、美等西 方发达国家，相形之下，对于日本、法国、新加坡这 些与中国大陆更具相似性的国家的服务型政府建设方 面的研宄成果不多。少数研宄成果对于国外服务型政 府的研究过于笼统，没有进行分类、细化研宄，不利 于进行比较、吸收与借鉴。因此，未来研究有必要加 强这些方面的研究，从而使服务型政府研究的内容更 丰富更完善。（三）