省域教育现代化战略的政策分析

1、    省域教育现代化战略的政策分析     以19782008年的广东为例摘要：近三十年间，广东教育成功实现了从“教育强省”向“教育现代化”的战略调整，较好地应对了广东经济率先发展但教育相对滞后的剪刀差，实现了广东教育发展战略的转换与升级。为了提高教育发展的实践成效，广东非常有必要协调教育现代化普遍规律与特殊省情之间的关系，重视教育投入、教育质量、教育公平等关键性问题。关键词：广东教育，发展战略，教育强省，教育现代化在中国语境中，现代化就是通过追赶型发展达到中等发达国家水平的一种战略安排；按照邓小平的“三步走”战略思路，实现现代化的时间限定在

2、21世纪中叶。随着“全面建设小康社会”、构建“和谐社会”等口号的提出，现代化战略日益成为各省教育发展的“抓手”和中心工作，有关教育现代化的理论研究逐渐成为显学。为了进一步反思现代化的理论内涵和实践意义，更是为了在积极推进教育现代化的背景下，进一步认识和理解发达省份教育发展的战略安排及实践策略，本文拟以广东省为例，以述评其改革开放以来的教育发展战略为基础，重点探讨其教育现代化战略的形成过程、政策内涵及焦点问题。一、广东教育发展战略的政策过程：从“教育强省”到“教育现代化”建国之后，由于诸种因素的影响，广东逐渐戴上了经济弱省、教育弱省的帽子。19641978年间，广东发展速度低于全国平均水平；19

3、79年的人均工农业总产值，全国为636元，广东仅523元，低于全国平均水平17.8%；受此影响，广东的文化教育水平不高，每万人口中拥有大学生数排在全国第18位。但借助地缘优势、先发优势及改革开放的政策优势，1980年代中期广东经济开始腾飞，1992年邓小平南巡后广东经济进一步飞跃发展。到了1994年，广东人均国民收入较1978年、1952年分别增长了15.33倍、55.58倍。这一切，为广东教育的总体变革与战略调整提供了强大的外部支撑。（一）19942003：广东旨在自强的“教育强省”战略1994年底，广东召开全省教育工作会议，提出“为把广东建设成为教育强省而奋斗”的口号，颁布了关于教育改革和

4、发展的决定，拟在实现“普九”、“两基”的基础上，“全省各类大学生占总人口的比例为1.26%；2010年，全省基本普及高中阶段教育，在学的各类大学生占总人口的比例为3.2%。”从此，广东进入了以“教育强省”战略为核心、以内在自强为目标的发展阶段。“教育强省”战略确立了三大价值旨趣：广东教育要位居全国前列；要与本省社会、经济同步协调发展；要与国际接轨，达到三个“面向”要求。“教育强省”的战略目标有二：一是建设成为一个教育实力雄厚、教育水平较高的省份，这是“教育强省”的最终目标；二是充分发挥教育的社会作用，“以教育强省、凭科教兴省”，这是对“教育强省”战略过程的要求。必须通过构建“教育强省”，切实有

5、效地实现“以教育强省、凭科教兴省”；唯有“以教育强省、凭科教兴省”，才能真正建成“教育强省”。为落实“教育强省”战略，广东运用化整为零、从局部到整体的策略，要求各地分别建成教育强市、强区（镇），并颁布督导验收方案，对各市、区（镇）的教育工作进行评估验收。2004年，深圳率先通过“教育强市”验收，随后有佛山（2005年8月）、中山和东莞（2005年12月）、珠海（2006年12月）、广州（2007年12月）等市通过验收。“教育强市”的建设与验收，不仅在珠三角地区反响强烈，而且已成为广东全省各地教育发展的战略性目标和旗帜。（二）20042020：广东旨在应对全球化竞争的“教育现代化”战略“教育强省

6、”战略尽管功不可没，但视野相对狭窄、标准相对较低，仍有继续提高的空间。而且，与中等发达国家或地区相比较，广东教育的差距仍然较大。第一，在教育投入方面，总量较大，但教育经费投入的比例较低。2005年，广东教育经费总额居全国首位，高达708.7亿元，而财政性教育经费占gdp比例仅2.15%，低于全国的2.82%。从国际比较角度看，2004年深圳、香港、新加坡人均gdp分别为7161、22988、20998美元，但其财政性教育投入占gdp的比例分别为1.82%、4.7%（2003年）、3.8%（2003年）。第二，在教育成就方面，基础教育普及程度较高，但优质教育、高等教育仍然有待发展。得益于社会主义

7、制度的优越性，得益于从省到村各级地方政府对教育的高度重视，广东中小学的入学比例较高，义务教育阶段的入学率接近100%，但文盲半文盲15岁及以上人口比例仍然高达6.92%；广东高等教育毛入学率一直低于全国平均，直到2003年（17.5%）才略高于全国平均（17%）。广东普通高校每十万人口在校生数2003年、2006年分别为739人、1084人，低于同期全国平均水平（858人、1323人），也低于江苏（116.08人、173.02人）、湖北（120.3人、191.87人）。针对这些问题，2004年7月，广东召开“科技·教育·人才”大会，出台了广东省教育现代化建设纲要（20042

8、020），提出，2015年全省基本实现教育现代化，2020年实现教育现代化；次年8月，颁发广东省教育现代化建设纲要实施意见（20042010年）。以此为标志，广东开始将教育发展的战略重点转移到以“教育现代化”为核心、以参与和应对全球化竞争为目标的新阶段；“全球化思考，地方性行动”，成了教育现代化战略的核心原则。二、广东教育发展战略调整的政策内涵广东教育发展战略的总体调整，并非主观任意的结果，亦非被动应付的产物，而是其自身发展与外部环境彼此互动的必然结果。（一）广东为何持续调整教育发展战略？一般认为，理想的教育发展状况应该是：教育与经济、社会发展的程度和速度基本同步，或者适度超前。但理想总难完全

9、变成现实，全国各省教育的发展状况都与其经济、社会的发展存在某种程度的不协调；改革开放以来一直作为全国关注焦点和发展排头兵的广东，这个问题尤其突出（表1）。 从表1分析可以发现，首先，广东教育滞后于本省经济的发展。经济的快速发展，必然呼唤大量高质量人力资本的投入。但是，由于广东教育的历史欠债太多，广东户籍人口中人才缺乏，省内高校及科研院所的高级人才培养能力欠缺，难以满足省内的人才需求。据统计，19912001年，自省外调入广东的高级职称人员多达6000名，其中正高级700余名，占广东正高级人才总数的20%以上；1998年，全省300多名出站博士后人员中，广东本地仅培养100多名，其余皆

10、从省外、海外引进；到2001年，广东吸纳了2200多名留学人员。人才引进成了广东的最大特色。其次，广东教育不但落后于世界发达国家和地区，甚至也相对落后于国内经济欠发达地区。广东经济2000年仅次于上海、北京、天津，但广东当年的人均受教育年限（8.05年）不但远低于美国（11.67年）、日本（12.78年），也落后于辽宁、黑龙江、吉林，领先的经济与相对落后的教育之间出现剪刀差。解决这个持续存在的剪刀差，就成了广东教育发展最为强劲的动力；针对此剪刀差积极调整广东教育的发展战略，适时且必要。（二）广东教育发展战略的调整是否合理？判断战略调整是否合理，决非三言两语所能说清，更何况，“教育强省”、“教育

11、现代化”等概念，目前在全国各地的政策文本中使用广泛，但用法混乱。总括起来，主要有三种使用模式。一是平等对待、混合使用模式，以江苏为例。江苏在1990年代就提出要实现“教育现代化”，并实施苏南及沿江地区的教育现代化工程、苏北地区的教育促小康工程；2001年又提出“教育强省”口号，2005年颁布关于加快建设教育强省，率先基本实现教育现代化的决定。二是从“教育现代化”到“教育强省”的模式，以浙江为代表。1999年浙江出台了浙江省教育现代化纲要（20002020年），但由于教育的快速发展，各项指标很快就全部落伍。为了超越这种困境，2002年6月浙江在“四省三浙江”整体发展框架中，提出了“教育强省”战略

12、。可见，浙江基于应急需要而把“教育强省”战略置于“教育现代化”之上。与以上两者不同，广东属第三种模式，即“教育强省”战略是基础，“教育现代化”是战略升级，二者之间存在层次递进关系（表2）。具体而言，首先，教育现代化的战略升级，并非对前述“教育强省”战略的取代，而是对它的有益补充。目前，仅珠三角发达地区通过了“教育强市”验收，东西两翼、粤北山区尚未实现“教育强市”零的突破，仍有必要沿着“教育强省”战略继续前进。与此同时，珠三角地区的教育不能等待，必须立足本土、放眼世界，适时提出更高战略目标、确定教育发展的“现代化”战略。其次，教育现代化战略是对教育强省战略的发展与升级。教育现代化战略是广东在内部

13、自强达到一定程度和水平之后，面对全球化竞争所采取的地方性行动。这种地方性行动其实是战略升级，能充分彰显广东教育按照“全球化思考、地方性行动”原则变革与发展教育的勇气、实力及策略，突显了广东教育发展的有序与从容。三、广东教育现代化战略的政策难题：动力、公平、质量为了使教育发展战略的调整及转换真正从政策文本转化和落实为社会实践，必须关注和反思广东教育现代化的核心问题和关键性难题；而决定现代化程度与水平的因素主要有三：教育发展的动力（这与教育经费投入等有关）、质量及公平。以下将简要讨论这三大核心难题。（一）如何协调教育现代化的普遍规律与特殊省情之间的矛盾？教育现代化须以中等发达国家为参照。但广东教育

14、决不能照抄照搬，不能刻板苛求各项教育指标达别人之“标”。这就引发了普遍规律与独特省情之争。以财政性教育经费支出占gdp的比例为例。在广东省教育现代化建设纲要实施意见（20042010年）中，广东决心保持高比例的投入水平，即“全省财政性教育经费支出占本省生产总值的比例，2007年力争达到4%，2010年力争达到5%。”但实际情况远非如此：2005年国家财政性教育经费占gdp比例，全国是2.82%，广东却只有2.15%。广东与中央因此产生了争论或者博弈。广东认为，本省gdp总量大，因此比例虽低亦无伤大雅；更何况，广东2005年预算内教育经费占财政支出比例为19.60%，远高于全国（14.58%）。

15、对此，中央持不同看法：发达省份不能单纯比总量，而应考虑为社会公众提供资源更丰富、质量更高的教育；发达地区应表率性地坚持依法办事原则，率先落实教育法有关教育经费投入的规定；发达省份应有国际视野和全球意识，教育发展应与发达国家和地区比。因此，教育投入占gdp4%的比例应该坚守。对此争执，深圳采取了迂回策略，不谈财政性教育经费支出占gdp的比例这个敏感且关涉法律和中央政策的问题，深圳关于加快实施科教兴市战略，推进教育现代化的决定提出，“今后五年政府财政性教育投入每年增长15%以上”，并在此后的实践中，重点强调“预算内教育经费占财政支出比例”这一体现政府关心教育力度的指标，要求争取达到25%。这场争论

16、极富时代色彩和政治意蕴，平衡这场争论，需要政治智慧；而且，在处理国际标准与实际省情的关系时，须超越非此即彼的思维方式，挖掘本土资源、发挥地方优势，整合国际经验、中央政策与本土要求。（二）如何保证教育质量？办人民满意的教育，是社会主义本质特征的根本要求。但经济与社会的率先发展，并不会保证人民群众获得与过去相比更为满意的教育。对深圳教育及市民教育满意度的调研暴露了一些值得注意的反差。首先，教育设施设备等硬件的精良，并不能掩盖教育软件的不足。调查发现，在“对学校教育的评价”选项中，“最满意”前四项依次是：“校舍设备较好且信息化水平较高，促进学生全面发展，教师学历层次较高，注重培养学生个性特长”；“最

17、不满意”前四项分别是：“升学竞争太激烈，优质学位不能满足市民的教育需求，中小学班级人数过多，流动人口子女入学难”。其次，全社会关心教育，但整体育人环境亟待改善。“对社会育人环境的评价”选项中，“最满意”前三项依次是：“全社会都比较关心教育，各级政府重视教育且教育投入较大，重视知识和人才”；“最不满意”前三项依次是：“社会治安不好，网吧、电子游戏室、歌舞厅过多，学校周边环境混乱、嘈杂”。经济发达、环境商业化，给教育带来了不可忽视的影响。第三，学校等级水平与市民的教育满意度之间缺乏明显的正相关关系。“家长对不同等级学校的满意度”选项中，子女在省一级学校就读者，表示“很满意”、“基本满意”者分别为2

18、2.1%、65.2%。这与市一级、区一级学校的家长态度没有明显差异，后者分别有18%、19.3%的家长表示“很满意”，有63.9%、61.3%的家长表示“基本满意”。优质学校并没有带来明显的“优质教育”感受。这就提醒我们反思：率先发达地区究竟应该对人民群众承诺何种教育责任，发展什么样的教育？是提供全国“最好”的教育，还是提供能经得起国际比较、有助于参与全球化竞争的教育？什么是“最好”的教育？教育质量标准的核心是什么？答案可能多种多样，但广东必须按照多样化、复合化、国际化原则建构其教育发展的质量标准，以“国际一流、人民满意”的标准推进教育现代化，力防小富即安倾向，不能满足于国内一流、设施设备一流，而应直面全球化冲击，全面提供软、硬件都能达到现代化程度与水平的优质教育。（三）如何保证教育公平？在教育公平方面，广东面临三大考验：（1）省内农村与城市，东西两翼、粤北山区与珠三角地区之间的地区