社会养老服务体系建设研究

1、社会养老服务体系建设研究辽宁省民政厅课题组2012年3月目 录摘 要5第一章 我国老龄人口发展变化趋势及特点分析61.1我国老龄人口发展变化趋势分析61.1.1我国老龄化人口的变化趋势61.1.2老年抚养比的变化趋势71.2我国人口老龄化特点分析81.2.1老年人口数量多且规模大81.2.2高龄人口增长明显81.2.3老龄化发展速度迅猛91.2.4老龄化水平存在城乡和地区差异91.2.5老龄化呈现“超前”的状态101.2.6国家政策（计划生育政策）的作用101.2.7老龄化是在社会养老体系尚不成熟的条件下出现的111.3人口老龄化对养老服务及相关行业的需求特点分析111.3.1人口老龄化对养老

2、的要求111.3.2人口老龄养老服务的需求特点分析12第二章 当前我国建设社会养老服务体系的迫切性和可行性分析142.1迫切性分析142.1.1应对人口“老龄化”问题的需要142.1.2推进经济发展的需要142.1.3带动劳动就业增长的需要142.1.4提高当前全社会劳动生产率的需要152.1.5促进产业结构调整的需要152.1.6有利于减轻各级政府的负担162.2可行性分析172.2.1综合国力增强提供了充分的物质基础172.2.2民生的发展目标提供了充足的政策保障172.2.2.1对老龄人的优惠政策172.2.2.2对养老服务业发展的优惠政策17第三章 社会养老服务体系概述193.1养老事

3、业、养老产业和养老服务业193.2养老服务所涵盖的内容203.3社会养老服务体系内容及其构成213.3.1基本内涵213.3.2社会养老服务体系的构成213.3.3社会养老服务的基本模式22第四章 我国社会养老服务体系发展现状244.1我国养老服务体系建设的成效244.1.1政府高度重视养老服务244.1.2初步形成了养老社会服务体系244.1.3养老服务补贴制度不断完善254.1.4养老服务体系覆盖面逐渐加大264.1.5养老模式发生不同程度改变264.2我国养老服务体系存在的问题274.2.1老年社会保障体系不健全274.2.2养老需求与供给严重脱节284.2.3养老服务体系不完善，养老服

4、务处于低层次阶段284.2.4政府缺位，职责不清284.2.5各供给主体之间竞争基础不公平294.2.6养老服务队伍发展薄弱294.2.7法律法规不明确，监管机制缺乏手段294.2.8农村养老服务供给缺乏304.3我国养老服务体系存在问题的成因分析304.3.1对老龄化的发展认识不足导致准备不充分304.3.2财政支出的分配不合理，政府资金投入不足314.3.3扶持政策力度不够31第五章 国外发展社会养老服务体系的经验借鉴325.1 政府主导下的多元合作325.2 相关法律体系健全335.3各级政府职责分工明确345.3老龄工作机构全面345.4 大力发展非政府组织355.5 社会广泛多渠道的

5、经费来源355.6从业人员培训正规365.7社会养老服务体系覆盖全面，重点突出375.8社会志愿者的参与37第六章发展我国社会养老服务体系的总体设想、主要任务和建议措施396.1发展社会养老服务体系建设的总体设想396.1.1指导思想396.1.2发展目标396.2推进社会养老服务体系建设的基本框架和主要任务406.2.1社会养老服务体系建设的多元化发展框架406.2.2主要任务406.3推进社会养老服务体系建设的具体措施426.3.1明确政府角色定位，发挥主导作用426.3.2落实政府具体职能，责权利分明426.3.3积极探索建立社会力量参与机制436.3.4创新社会养老服务管理模式456.

6、3.5 加强建立农村的社会养老服务体系48第七章 结论与展望497.1主要结论497.2不足与展望51摘 要人口老龄化是指老年人口在总人口中的比重不断上升的过程，是人口年龄结构老化的过程，是人类社会发展的必然规律。人口老龄化又可称养人口老年化或人口老化。“老龄化”一词有两种含义：一种是指个体的老龄化；另一种是指人口群体的老龄化。在分析人口老龄化过程中，一般指后者。 我国是人口老龄化发展速度最快的国家，当前我国已经进入了一个老龄化、高龄化程度迅速提高以及老年人口规模快速增长的时期。我国的人口老龄化具有老年人口数量多且规模大、高龄人口增长明显、老龄化水平存在城乡和地区上的差异、老龄化呈现“未富先老

7、”、国家发展处于低收入阶段、整个社会的养老社会保障体系还不健全等等的特点。 针对我国老龄化的现状及迅猛发展趋势，对当前我国社会养老服务体系建设的迫切性和可行性进行了分析，对社会养老服务体系的基本概念、内涵及相关内容进行了界定。在此基础上，对我国养老服务体系的发展现状，取得的成果，存在的问题及成因进行了深入的分析，在借鉴国外社会养老服务体系建设的成功经验的基础上，提出了我国社会养老服务体系建设的总体设想、基本框架和主要任务，并从多元化的养老服务供给主体，创新社会养老服务管理模式，加强农村的社会养老服务体系建设等方面提出了具体的措施。关键词： 社会养老服务体系 家庭养老 社区养老 机构养老 创新社

8、会养老服务管理模式第一章 我国老龄人口发展变化趋势及特点分析人口老龄化是指老年人口在总人口中的比重不断上升的过程，是人口年龄结构老化的过程，是人类社会发展的必然规律。人口老龄化又可称养人口老年化或人口老化。“老龄化”一词有两种含义：一种是指个体的老龄化；另一种是指人口群体的老龄化。在分析人口老龄化过程中，一般指后者。联合国国际人口学会编著的人口学词典对人口老龄化是这样定义的：“当老年人在人口中的比例增大时，我们称之为人口老龄化。”目前国际老龄社会通行标准是，当一个国家65岁以上的老年人在人口总量中的比重达到7%以上或60岁以上的老年人在人口总量中的比重达到10%以上时，即可认为是老龄化社会。2

9、000 年第五次全国人口普查显示，我国65岁以上人口达8811万，占总人口6.96 %，60岁以上人口达1.3亿，占总人口10.2%，标志着我国已经进入老龄化社会。 1.1我国老龄人口发展变化趋势分析1.1.1我国老龄化人口的变化趋势第一，伴随着我国人口出生率不断下降，老龄人口的逐渐增多。我国在20世纪60年代到70年代之间的人口出生率达到了37.88%，随后的几十年间人口出生率逐渐下降，从1995年开始至今人口出生率连续下降，1995年人口出生率养17.21%，2000年的人口出生率为14.03%，而到了2006年我国人口出生率仅为12.09%，我国人口出生的数量也从原来每年2700万左右减

10、少至1500万左右。出生率的不断下降，更凸显人口老龄化的比重。表1.1我国人口老龄化趋势年份总人口（亿）60岁以上65岁以上80岁以上人口（亿）占总人口比例人口（亿）占总人口比例人口（亿）占总人口比例2010年13.761.7312.57%1.158.36%0.211.53%2020年14.722.4516.64%1.7411.82%0.302.04%2030年15.243.5523.29%2.4416.01%0.432.82%2040年15.434.0926.51%3.2421.00%0.644.15%2050年15.214.3828.80%3.3221.83%1.006.57%第二，我国人

11、口死亡率的不断下降，人口的平均寿命大大延长了，高龄老人越来越多。从1949年到2006年我国人口的死亡率从20%下降至6.8%，我国人口的平均寿命从35岁延长到73岁。死亡率的下降得益于科学的进步，医疗条件得到改善，而且随着人们生活水平的提高，开始注重养生保健，注重合理安排自己的饮食起居。人口死亡率下降，老年人平均寿命延长，使老年人口的比重增加，从另一方面加速了人口老龄化的程度。1.1.2老年抚养比的变化趋势反映人口老龄化的速度指标是某一时期人口老龄化程度的进展或老龄化提高的程度所需要的时间。通常所选用的测度指标是以5年或10年为测度点，测量老年人口比例每年平均增加的百分点。人口老龄化是社会经

12、济发展的结果，反过来，这种人口结构的变动又会对社会经济的进一步发展产生广泛的影响，其中最显著的影响之一是老年抚养比的变化。老年抚养比，又叫老年抚养系数，是总人口中老年人口数与劳动年龄人口数之比。它表明的是从整个社会看来，每100名劳动年龄人口负担多少老年人口养老。在我国，劳动人口的年龄一般界定为1565岁，计算公式为： 其中p为65及65岁以上的老年人口数，p1564为1564岁劳动年龄人口数。老年抚养比的数值高低取决于人口年龄构成。在一个人数不断高速增长的年轻型人口中，老年抚养比一般较低；而在一个增长缓慢甚至趋于静止的年老型人口中，老年抚养比则较高。在中国，随着死亡率不断下降，平均寿命不断延

13、长，特别是七十年代以来出生率持续大幅度下降，老年人比重日益提高，所以老年抚养比也逐渐提高。我国老年抚养比的变化趋势一直是迅速上升，如图1.2所示。2010年的老年抚养比养18.6%，2050年，老年抚养比将达到一个高峰值58.7%，每10年的增长率接近10%，同时也说明，在2050年时，每 100位劳动人口将负担58位老人的养老问题。图1.2 2010一2050我国老年抚养比的变化趋势1.2我国人口老龄化特点分析目前，中国是世界上人口和老年人口最多的国家，与其他国家相比，我国的人口老龄化具有一系列主要特征。1.2.1老年人口数量多且规模大我国是世界第一人口大国，虽然我国老年人口比重并不是最高的

14、，但由于人口基数大，老年人口数量目前是世界上最多的。2009年，我国60岁以上老龄人口接近1.6亿，占总人口数的12%。目前，我国60岁以上老人也是全世界最多的国家，60岁以上的老人我国就占据了1/5，预计 2020 年将达到 2.48 亿，到 2051 年将达到最大值 4.37 亿，占到当时总人口的 11%。 1.2.2高龄人口增长明显以我国第五次人口普查数据为基础，对我国未来40年人口变动趋势进行预测，分析我国未来老龄化发展趋势，如图1.3所示。从上表可以看出，未来65岁以上老人是老年人口中增长最快的年龄组，平均增长速度为0.5%。其中，80岁以上的高龄老人的增长率快于老年人口的增长率。我

15、国80岁及以上高龄老人从1990年到2050年递增5%。我国今天60岁以上的老人占总人口的10%，预计到2050年，这一比例将在28%左右，平均每10年增长5个百分点，整个速度是非常快的。图1.3人口增长结构1.2.3老龄化发展速度迅猛我国已经进入了一个老龄化、高龄化程度迅速提高以及老年人口规模快速增长的时期。我国是人口老龄化发展速度最快的国家，从2001年到2020年是快速老龄化阶段，这一阶段，中国将平均每年新增596万老年人口，年均增长速度达到3.28%。我国老年人口增长速度是大大超过总人口增长速度的，也高于世界平均增长速度。到2020年，老年人口将达到2.48亿，老龄化水平将达到17.1

16、7%，其中，80岁及以上老年人口将达到3067万人，占老年人口的12.37%。第二阶段是从2021年到2050年是加速老龄化阶段。到2023年，老年人口数量将增加到2.7亿，与0-14岁少儿人口数量相等。到2050年，老年人口总量将超过4亿，老龄化水平推进到30%以上，其中，80岁及以上老年人口将达到9448万，占老年人口的21.78%。 第三阶段是从2051年到2100年是稳定的重度老龄化阶段。2051年，中国老年人口规模将达到峰值4.37亿，约为少儿人口数量的2倍。这一阶段，老年人口规模将稳定在3-4亿，老龄化水平基本稳定在31%左右，80岁及以上高龄老人占老年总人口的比重将保持在25-3

17、0%，进入一个高度老龄化的平台期。1.2.4老龄化水平存在城乡和地区差异第五次人口普查的结果表明，我国在乡村总人口中60岁及以上老年人占到了10.89%，城市人口中老年人口占到了 10.05%，镇一级总人口中老年人占到了 9.01%。这表示我国人口老龄化水平最高的地区是农村，城市次之，镇的水平最低。从空间分布看，我国东部沿海经济发达地区老龄化开始早，速度快，明显快于西部经济欠发达地区，中西部则开始的晚，速度慢。我国上海是中国最先进入老龄化的城市，其次是北京。由于发达地区和落后地区在经济发展水平、就业机会以及受教育机会等方面的差异，使落后地区大量的青壮年劳动力流向发达地区。一方面从农村流入城市，

18、另一方面，西部一些欠发达地区的青壮年劳动力也大量流向东南沿海等发达地区，这种情况将逐渐改变我国老年人口的地区分布和城乡分布。1.2.5老龄化呈现“超前”的状态一般发达国家是在经济社会基本实现现代化的条件下自然进入老龄社会的，所以他们对人口老龄化的承受力较强，由于他们老龄化发展速度慢，他们有较长的时间来做准备。而我国最主要的是由于计划生育人为因素造成的出生率的降低，所以在进入到老龄化的时候我国经济还没发展到相应的程度（见表1.4），许多制度和政策保障都跟不上老龄化的速度，所以我国老龄化是超前于经济社会发展的，目前发达国家的人均gdp在4000美元左右开始进入老龄化，而我国人均gdp还不到 100

19、0美元，由于人口发展超前于经济的发展，使我国应对老龄化问题更加困难，经济承受能力也较差。中国所走的将是世界前所未有的“在低收入阶段进入老龄化”的道路。“未富先老”是我国人口老龄化的主要特征，且人口老龄化程度与经济社会发展不同步的矛盾还将继续较长时间存在。国别60岁及以上人口比重人口预期寿命 人均国民生产总值（美元）男女4570巴西86371泰国866722200韩国1069767970中国106871750表1.4人口年龄指标相近国家的人均国民生产总值比较数据来源：world bandentering the 21st century worid development report,1999

20、/20001.2.6国家政策（计划生育政策）的作用西方发达国家的老龄化是伴随着工业化和城市化的过程出现的，是人口转变的自然结果，而中国的老龄化则不同，它并不是在人口转变的过程中自然发展的结果。由于我国在上个世纪七十年代的计划生育政策的实施，导致出生率迅速下降，从而使人口年龄结构发生了变化，青少年人口比例呈下降趋势，老年人口比例呈上升趋势。与发达国家相比，政府的政策行为(指计划生育政策)更是加快了老龄化的到来。1.2.7老龄化是在社会养老体系尚不成熟的条件下出现的中国老龄化超前于社会经济的发展，社会养老体系还不健全、不完善。随着社会的发展，传统的家庭养老模式受到挑战，家庭养老的功能逐渐弱化。在市

21、场经济环境下，每个个体都要付出较大的努力和精力，才能立足于市场经济的竞争环境中，工作和发展的压力巨大。中国的社会养老体制正处于一个建立和完善的过程中，发达国家的社会养老体制之所以比较健全和完善，就是因为有强大的经济实力做后盾。目前中国处于工业化和城市化的过程中，既要保持社会经济持续、快速、健康发展，又要解决老年人口增多所带来的一系列社会问题，家庭养老的功能弱化，社区养老和居家养老等一些养老形式还没有完全发挥作用。养老保险，医疗保险等实现地区之间的衔接面临着一些困难，社会保障体系的完善还需要一个过程。1.3人口老龄化对养老服务及相关行业的需求特点分析1.3.1人口老龄化对养老的要求老年人的需求既

22、包括物质形式也包括非物质形式的内容，主要有经济援助、生活照料和精神慰藉三个方面。1.3.1.1经济援助需求由于我国人口老龄化是“未富先老”，老年人的经济收入有限。老年人的主要收入来源是离退休金、自己工作以及家庭资助。尽管随着社会经济的发展，特别是养老保障制度的实施，以及子女对父母经济上的支持，我国老年人经济上的供给与保障问题在逐步缓解，但是我国的大部分老人的经济收入只能解决吃饭、穿衣这样最基本的生活问题，当老人在面临生病、子女下岗等风险时，经济状况很容易恶化。随着人口老龄化的加速，老年人口将急速增加，老年供养系数在不断地上升，据调查表 1.5显示，1990 年老年供养系数为 13.5%，201

23、0 年将上升至 17.4%，2030 年达到 37%，到 2050 年劳动年龄人口和老年人口比例将接近 2：1。这表明我国对老年人的经济援助将越来越多，这给整个社会、家庭都是很大的负担。表1.5 20102050我国的老年供养系数1.3.1.2生活照料需求生活上的照料需求是老年人最基本、最重要的需求之一，它指老年人在生活中必需的、自己不能胜任而需要他人代劳的种种服务需求。老年人群中对于生活照料方面的需求主要存在于高龄老年人群之中，不仅失能老人对长期照料和专业护理的需求十分迫切，而且众多居家养老的老年人对社区服务和社区照顾的需求也更加强烈。随着老年人口高龄化趋势的发展，老年人的照料需求也必然呈现

24、提高趋势。一方面，老年人在传统观念的影响下，在生活照料上对家庭抱有无可替代的期望，大约半数左右老年人仍然是和其他家庭成员共同居住。另一方面，“四二一”结构家庭、空巢家庭急剧增多，随着现代化进程的加快，当代青年无力完全承担起照料老年人的重任。虽然家庭养老依然是中国主要的养老形式，但是其功能逐渐弱化，老年人对社会养老服务的需求越来越大。1.3.1.3精神慰藉需求精神慰藉需求是老年人晚年生活中极其重要的需求，在物质生活不断提高之后，老年人的精神生活能否改善显得尤为重要。总体上，我国老年人更容易出现心理和精神健康方面的问题。随着老人离退休后社会交往活动的减少，加上其他家庭成员因为生活工作节奏的加快，无

25、法充分满足老年人精神方面的需求，老年人心理趋于脆弱化，常常被孤独感、失落感、忧郁感和烦躁情绪所困扰，加上病、贫等原因，非常需要晚辈或别人作心理上的慰藉和调适，增强晚年的精神生活。1.3.2人口老龄养老服务的需求特点分析人口老龄化对养老服务的需求特点非常明显，老年人对养老服务的需求一切以围绕老年人的晚年健康生活为主，以经济援助、生活照料和精神慰藉为主的服务，相应的也产生对相关服务行业的需求，可以从“老有所养、老有所医、老有所学、老有所乐、老有所养” 养依据进行划分，如下：（1）老有所养，比如社区老龄服务业、养老机构、老龄房地产业、老年用品市场等。具体讲：社区老龄服务业，以社区服务中心养核心，以社

26、区医院、社区调解中心、社区敬老院、社区托老所、社区老年学校、社区婚介所和家政服务中心等养依托，以社区志愿者养补充构建社区养老助老服务体系；养老机构，包括政府兴办、民间兴办、政府和民间合资兴办等多种方式；老龄房地产业，实施老龄安居工程，开发一些适合老年人居住的住房，如老年公寓型住房、亲子套间、小区老年活动中心。（2）老有所医，主要指老年医疗保健业，即兴办老年医院，发展老年医学产业。（3）老有所学，即老年教育业，可以利用广播、电视、网络、函授等多种方式，也可利用集中授课的方式开办老年教育产业，以满足老年人的求知需求，包括老年大学，老年职业培训等。（4）老有所乐，比如老年体育业、老年文化娱乐业和老年

27、旅游业。（5）老有所养，指满足老年人再就业或发挥余热需要的产业，比如老年职业中介机构。 第二章 当前我国建设社会养老服务体系的迫切性和可行性分析我国的老龄化社会需要强大的服务来满足老龄人的各种需求，尽快发展和建设社会养老服务体系显得尤为重要和迫切。建设社会养老服务体系的根本意义在于它应对了“老龄”这一根本性社会问题，同时它还对繁荣经济、带动就业、提高生产率、促进产业机构调整、减轻政府负担等都具有重大作用。2.1迫切性分析2.1.1应对人口“老龄化”问题的需要 社会养老服务体系的产生根源在于“老龄”问题，其根本目的是为解决“老龄”问题。随着经济社会的快速发展和人民生活水平的不断提高，人口老龄化趋

28、势加快，老年人对日常生活照料、精神慰藉、心理支持、康复、护理、临终关怀、紧急救助等养老服务业的需求日益增长。因此，各种市场主体竞相产生和发展养老服务业，其目的都是按照市场或公益的法则，尽力养老年人提供多样化、多层次、全方位的服务，扩大养老服务的覆盖面，能够有效缓解人口老龄化、家庭小型化带来的养老服务供需矛盾，使“老龄”问题得到缓解和解决。2.1.2推进经济发展的需要社会养老服务体系在解决了“老龄”问题的同时，也客观地活跃了经济，推动了gdp增长。国际经验和我国的实践表明，养老服务是一种涉及生产、经营、服务于一体的综合性新兴产业，涉及产业链长、影响领域广、吸纳就业人数多、既可促进生产又可拉动内需

29、，在保经济增长、促进社会和谐以及稳定就业等关乎国计民生大计方面将发挥重要作用。总的来说，养老服务是一个极具经济价值和市场潜力的“新兴产业”。除了传统的老年生活照料、护理产品、专项用品开发等外，养老服务还包括老年用品、食品、保健、保险、文化、旅游、教育等诸多产业，而这些产业又有着产业链长，涉及领域广，需求量大，市场前景广阔等特点。据国家老龄办汉公算，目前，仅家政与生活护理服务两项的市场规模己达到700亿元，预计2020年将达到5000亿元。2.1.3带动劳动就业增长的需要发展养老产业可以创造大量的就业岗位，养老服务属第三产业范畴，是最活跃服务业产业的重要组成部分，能够解决大量的就业。养老服务业覆

30、盖面非常广，其中许多领域都是劳动密集型产业，如老年住养、康复、娱乐、旅游等，这对于缓解一个国家的就业压力是十分有效的。据研究显示，仅按照就业人员与需求人数1:10的比例计算，2006年城市老人对服务人员就需求大约为180万，2020年这个数字将扩大为650万人。老年服务主要是以社区为基础进行的，发达国家的历史经验表明社区服务业是随着经济发展水平的提高而逐步拓展的。发达国家的社区就业份额为20%30%，其中有一大部分份额是养老服务业领域。发展中国家的社区就业份额为12%18%，而我国目前只有3.9%，发展潜力巨大。正是因为养老服务有如此大的潜力，许多国家和地区把发展养老服务业作为解决当前国际金融

31、危机、促进经济发展、稳定社会就业的重要举措。2.1.4提高当前全社会劳动生产率的需要从老龄产业解放的劳动力资源来看，老龄产业的发展将提高全社会的劳动生产率。随着人口老龄化不断加速，社会结构发生了深远的变化，“4-2-1”型的家庭急剧增多，老龄空巢家庭也在不断增多。与此同时，社会竞争日趋激烈，生活节奏空前加快，所有养老问题都由家庭来承担将是非常困难的。父母的照料和养老问题成了许多中青年人无法回避的巨大困难。发展老龄产业，逐步实现家庭养老与社会养老并举，在不违背传统道德，不割断亲情纽带的前提下，把中青年人从无法完全承担的养老事务中解脱出来，投入到其它的学习和工作中去。从个人的角度来讲，这将有利于提

32、高其自身的劳动技能和劳动效率，增强其社会竞争力，也有利于其更科学有效地安排时间，提高生活质量；从社会的角度来讲，这将有利于社会分工的进一步细化，提高劳动者的劳动效率，进而提高全社会的劳动生产率。2.1.5促进产业结构调整的需要尽管养老服务业隶属于第三产业，但其相关和支持产业横跨三大产业，渗透到了各个经济领域的新兴行业，其对城市经济的贡献决不仅仅限于养老服务业本身，而且会因其产业链关联而触及到相关经济发展的方方面面，有利于整个国家经济的产业结构调整与优化。第一， 养老服务业对第一产业的影响。养老服务业的发展对第一产业，即农业的影响相对较小，但潜力巨大，不容忽视。老龄人口在规模快速增长的同时，其拥

33、有的购买力也在不断提高。他们不但追求长寿，更追求良好的生活品质。从农业的角度来看，老年人越来越多地关注纯天然、无污染，低糖、低脂的绿色食品，其中一些品种深受老年人青睐，销售势头看好。这些专门养老年人研究培育的食品科技含量高，附加值也十分可观，价格通常也比一般品种高出2倍以上，经济效益十分明显。由此可见，虽然目前养老服务业对农业的影响还比较小，但只要有符合老年心理和生理需要的产品，农业也同样会从老龄产业中获得丰厚的收益。第二， 养老产业对第二产业的影响。养老服务业对制造业影响巨大。首先，老龄人口的产品需求是不言而喻的，不管是服装、日常生活用品还是保健医疗器械，需求规模与日俱增；其次，这是一个新兴

34、的产业，产业主体处在同一个起跑线上，谁抓住了市场的先机，谁就占领了市场；再次，老龄人口所需要的商品很多并不需要太多高、精、尖技术，最重要的是发掘老年人的需求细节，重在体验和设计，市场门槛较低。养老服务业对第三产业的影响是最大的。养老服务业本身就属于第三产业，而且养老产业是以满足老年人的产品和服务需求养目的的，涉及面十分广泛，包括批发零售业、房地产业、住宿餐饮业、保险理财业、咨询服务业、法律服务业、居民服务业、教育业、卫生保障福利业以及文娱业，几乎涉及了服务业下的所有分类。因此，迅速发展的养老服务业虽还未成为第三产业的重要一面，但必然会成养第三产业中具有生命力的新的经济增长点。以辽宁省的老年人住

35、养康复养例，全省665万老龄人口，按其中10%入住老年公寓计算，将有65万老人入住老年公寓，以每名老人每月支出500元计算，一年的消费总额将达到32.5亿元。2.1.6有利于减轻各级政府的负担养老服务业具有特殊性，它既有营利性又有福利性。2000年以前，我国的养老事业完全由政府来承担，目前随着社会福利社会化的推进，社会养老服务体系建设的社会化、市场化运作会吸纳各种资本，在一定程度上减少了政府的财政支出，降低了政府运作的成本，同时还满足了各层次老龄人的需求，提高了运营的效率。2.2可行性分析2.2.1综合国力增强提供了充分的物质基础在市场经济条件下，由于市场经济的信息不对称，道德风险，逆向选择等

36、因素导致建立社会保障体系在市场经济条件下更具有经济和社会的意义。养老服务作为一种准公共产品，必须由政府介入来发展和推动。经过30年的改革开放，我国经济保持持续快速发展、综合国力不断增强。中国社会科学院社会学所所长李培林指出：“在2003年我们的人均gdp超过1000美元，仅仅用了三年的时间，2006年就超过了2000美元，到了2008年，我们超过了3000美元，到明年年底，我们将会接近人均gdp4000美元。这比我们原来说的到2020年才达到人均gdp3000多美元，时间大大的提前了。”国家统计局原局长李德水所说的：“国际经验表明，当一个国家或者地区人均gdp超过3，000美元之后，城镇化、工

37、业化的进程会加快，居民的消费类型、消费行为也会发生重大的转变，也是该国公共产品和服务需求快速扩张的时期。”养老服务供给自然也应随着经济的发展而发展。我国已经具有相应的经济实力来进一步开展统筹城乡的养老服务体系建设。2.2.2民生的发展目标提供了充足的政策保障2.2.2.1对老龄人的优惠政策随着gdp的不断增长，国家也不断的扩大了对老年人生活补贴政策的覆盖范围。各地方政府普遍建立了切合当地标准的高龄老年人津贴制度，经济发达的地区建立了更养完善的老年人福利养老金制度。在农村，有一些以村为单位的集体根据自身的经济实力也为本村的老年人办理了养老保险、建立了老年人活动中心，还有一些经济条件好的地区甚至直

38、接向农民发放养老补贴。另外，社会对老年人的优待政策逐渐推广。社会对老年人的优待主要是由社会上各类公益事业单位为老年人提供各种形式的经济补贴、照顾和优先、优惠服务等，这一切不仅有力促进了社会尊老爱老的风气，也让广大老年人能够共享改革发展成果。2.2.2.2对养老服务业发展的优惠政策制定了财政补贴政策。为了鼓励更多的社会力量参与到老年社会福利事业建设，我国政府制定了“政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动”的政策，逐渐形成了以独资、合资、合作、联营、参股兴办等形式发展养老服务业的灵活机制，并积极探索出公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种形式。制定了优惠的税收政策。在2006年4月9日国务院

39、颁布的关于加强和改进社区服务工作的意见提出了一些发展社区养老服务的优惠措施，财政部和国家税务总局也制定了关于老年服务机构有关税收的优惠政策，加大了政策扶持力度。鼓励养老服务业发展的措施。为加快建立以居家养老养基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系的建设步伐，各地相继出台了相应的引导和鼓励政策。制定机构养老服务的优惠政策。为了支持和引导社会力量投资到兴建适宜老年人集中居住、生活、学习、娱乐、健身的老年公寓、养老院、敬老院，鼓励下岗、进城务工人员、无业等社会失业人员创办社区、家庭等形式的养老院、托老所，进行对老年人的护理服务工作，为老年人创造良好的养老环境和条件，各地方政府根据经济发展水平

40、和实际情况相继出台了各具特色的政策措施。制定了居家养老服务的激励措施。据调查，各地普遍采取的做法是通过政策引导，鼓励社会力量把资金投入到兴办以老年人为服务对象的生活照料、心理服务、家政服务、医疗服务、紧急救助等业务。同时，定期向居住在社区(村、镇)的老年人发放各类福利服务券，老年人可以凭券享受上门服务或到指定机构接受医疗、康复照料等服务，实现“老人床位不离家，服务照样送到家”的目标。进一步完善了老年医疗服务的优待政策。为了帮助老年人减缓病痛疾苦、提升生活水准、提高生命质量，卫生部出台了关于加强老年卫生工作的意见，要求在深化卫生体制改革中，把老年人的医疗问题放在重要的位置，努力构建老年人卫生保健

41、服务体系，逐步解决老有所医、免费就医的问题。建立、健全老年人护理和临终关怀服务制度。政府养鼓励和支持民间资本投入到兴办老年护理、临终关怀性质的医疗设施上，根据实际情况给予了相应的政策扶持。第三章 社会养老服务体系概述3.1养老事业、养老产业和养老服务业养老服务业概念经常容易与养老产业和养老事业两个概念混淆，他们之间既有联系，又有区别。养老事业是指政府养保障社会公平公正，由政府投资主办，养老年人所提供的基本生活和基本服务保障。养老事业属于社会福利事业，是政府公共服务的重要组成部分，是国家和社会养老年人建立的服务保障措施、各种设施和服务体系，如最低生活保障、福利救济、敬老院、老年福利院等。养老事业

42、具有救济性、福利性、单位性、封闭性的特点。养老产业是指养满足老年人的各类需求，政府、企业单位、事业单位、社会组织、个人等主体，所提供的所有产品和服务的总和。包括围绕老年人的吃、穿、住、医、行、娱乐、保险等所有相关产业，具体来讲，包含有老年金融保险、老年食品、老年教育、老年医疗保健、老年照料与护理、老年旅游、老年文化娱乐、老年信息服务等。在西方国家又称养“银色产业”或“健康产业”。养老服务产业从定义上可以分为广义和狭义的概念。狭义养老服务业仅指围绕老年人生活保障和生活照料所开展的服务，通常指民政部门所开办或管理的养老机构、居家养老服务等。广义养老服务业与养老产业的概念基本相同，是指企业、社会组织

43、等市场主体和社会各界围绕老年人所生产的和开展的所有服务的总和；是指国家和社会以发扬敬老爱老美德，安定老人生活，维护老人健康，充实老人精神文化生活为目的而采取的政策措施和提供的设施和服务的总称。养老服务是养老保险的延续和提高，在解决好老人经济赡养方面的问题后提出的更高层次的要求，满足老年人在服务方面的需求，从而实现老有所养、老有所医、老有所养、老有所乐的养老服务目标。从老年学理论来说，养老包括三个层面即满足人类晚年阶段的生存、发展和享受上的需求。从生存上来说，养老就是要确保老年人的基本生活水平。对于已经丧失自理能力的老年人，生存意义上的养老就是要确保他们能够维持正常的日常生活。从发展上来说，养老

44、就是确保老年人的价值在维持基本生活的基础上能够有一定程度的自我实现。从享受上来说，养老就是要确保老年人在社会资源、经济资源和文化、情感资源等方面体验到作为完整的生命意义。据此，也可以把养老的水平或标准分为低、中、高三个层次的养老。即生存型养老、发展型养老和享受型养老。在养老的具体实践过程中，尤其在每一个老年人的晚年生活中，应使三个层面结合起来。养老服务体系中养老模式的多样化是最主要的部分，多样化的养老模式，也使得养老服务更加规范和人性化。3.2养老服务所涵盖的内容参照我国国民经济行业分类，养老服务业的内容从产业上可划分养以下十个部分：（1）老龄专用品制造业老年服装、老年用品设施、养生器械等。（

45、2）养老用品批发零售业，包括老年食品、服装、生活日用品、文化体育用品及医药和医疗器械的批发和零售。（3）养老房地产业，包括老年专属社区、托老所、专科护理机构、收费型老人公寓、老人集体住宅、昼夜看护服务旅馆、老年候鸟式养生基地、三世同堂住宅、老人住宅的改建和整修等。（4）养老居家服务业，包括家务服务、保健护理、登门洗澡、理发服务、日常事务代理、送餐、陪伴等。（5）养老医疗、卫生保健服务业，包括健康体检、保健养生、老年护理、老年医院、临终关怀医院等。（6）养老法律咨询业，包括老年人法律咨询，心理咨询、婚姻介绍等。（7）养老保险理财业，包括终身保险、看护保险、特殊医疗保险、年金资产代管、老年资产理财

46、等。（8）养老教育业，包括老年大学、老年学习培训（书画、琴技、健身）等。（9）老年精神文化娱乐业，包括老年娱乐、老年旅行、老年社团、各种体育健身活动等。（10）为养老服务的专业人员培训业，包括服务人员的教育培训、专业护理人员的培训等。3.3社会养老服务体系内容及其构成3.3.1基本内涵社会养老服务体系就是一个国家或地区实行的养老服务政策、服务项目及服务内容的总和。社会养老服务体系的形成意味着服务理念的提升，服务内容的丰富，服务品质的提高以及对服务管理与监督的便利。其宗旨就是老年保障水平与老年生活质量的提高。社会养老服务体系的形成，既有利于政府的监管，又有利于服务提供者的管理和对于服务内容的挖掘

47、，从而在根本上提高老年社会的保障质量与生活质量。社会养老服务涉及由谁来提供，提供何种服务，以何种方式来提供。在现阶段的国情下，单一强调某一个别主体的发展来满足日益增长的养老服务需求是不现实的，必须调动各方面的积极元素，整合多方服务主体的资源，使其各自承担着不同的职责与任务根据老年群体不同类型、不同层次的实际需要提供全方位的综合养老服务，这就是社会养老服务的内涵。3.3.2社会养老服务体系的构成在构建社会养老服务体系的过程中，最主要的是要解决好上述问题。老龄问题是整个社会需要面对的问题，需要将政府、家庭、社区、机构等多方主体有机结合起来，根据经济援助、生活照料、精神慰藉三个方面的需求设置具体的服

48、务内容，通过以政府为主导，以家庭养老服务养基础，以社区养老服务为核心以及机构集中养老服务为补充等多种方式提供全方位的养老服务。我国目前所采用的养老服务体系主要包括服务对象、服务主体、服务内容和服务方式四个主要方面。如图3.1：3.3.3社会养老服务的基本模式目前，我国的综合社会养老服务模式主要有家庭养老、居家（社区）养老和机构养老。3.3.3.1家庭养老中华民族有着悠久的敬老养老的道德规范和文化传统，家庭实行对老年人的照顾既是一种责任也是一项权利。“孝道”成为倍受推崇的社会道德范式，有很深的历史文化根基，成年子女必须要赡养老年父母，有责任和义务养老年父母提供经济上供养、生活上照料和精神上慰藉。

49、1996人民共和国老年人权益保障法第十条明确规定“老年人养老主要靠家庭，家庭以家庭为主的养老模式目前仍然是中国主要的养老方式。”而几个世纪以来，中国的老年人也一直期望当失去自理能力时，从子女那里获得相应的照顾，“养儿防老”就体现了这一点。然而随着经济文化的发展，在社会变迁过程中，家庭所提供的养老服务己经不足以满足老年人日益多样化的养老服务需求。3.3.3.2居家养老（社区养老）居家（社区）养老服务就是在社区建立一个社会化的养老服务体系，为居住在家中的老年人开展社会化服务。居家养老是指老年人按照我国民族生活习惯，选择居住在家庭中，而不是入住在养老机构内，安度晚年生活的传统养老方式。居家养老的主体

50、是老年人，居家养老的载体是家庭，养老照料的责任是亲属。让老年人生活在熟悉的家庭环境中，接受家庭其他亲属成员对其晚年生活的照顾，享受亲情融合的家庭生活氛围，是符合中国国情的主要养老传统选择。随着家庭小型化和空巢家庭的出现，为改善居家老年人的生活质量，减轻家属的照顾压力，可依托社区居家养老服务照料机构和日间服务机构对老年人提供生活照料、医疗康复和休闲娱乐等服务。居家养老的服务内容主要是生活照料和康复护理，逐步向精神慰籍领域拓展，居家养老服务的方式主要是上门进行个案服务，同时发展社区老年人日间服务机构，对老年人进行综合性的集中服务照料。3.3.3.3机构养老机构养老则是指以社会机构为养老地，依靠国家

51、资助、亲人资助或老年人自备的形式获得经济来源，由养老机构统一为老年人提供有偿或无偿的生活照料与精神慰藉,以保障老年人安度晚年的养老方式。我国的机构养老主要兴起于建国后。上世纪八十年代，为解决人口日益老化的问题，由民政系统牵头，陆续新开办了包括养老院等在内的多项社会福利事业。实施市场经济体制改革以后，部分民办养老机构涌现，成为政府养老机构的积极的补充。近年来，选择进入机构养老的老人逐渐增多，主要原因是可以减轻子女的负担，避免代沟冲突，能减轻老人家务劳动的压力，消除孤独感，受到健康护理等专业化的服务等等，这些都是家庭养老难以比拟的。 第四章 我国社会养老服务体系发展现状4.1我国养老服务体系建设的

52、成效4.1.1政府高度重视养老服务养老服务是一项系统工程，离不开政府的高度重视和大力支持。当前，随着我国经济的发展，政府开始逐渐重视关系社会和谐的民生工程，而养老服务作为一项重要的民生事业，自然也被列入了政府重视的范围内。各地有的成立了养老服务社会化工作领导小组，由民政、人劳、老龄、卫生和各街道分管领导为成员，切实加强了养老服务社会化工作的领导；有的省市将推进养老服务社会化、发展养老服务事业列入经济社会发展规划、城乡建设规划及其他专项规划；有的省市将养老机构建设、养老服务体系完善列入为民办实事项目和目标考核责任内容，有的把农村居家养老服务列入政府实事工程，出台了免交费税、优先贷款，政府补息等一

53、系列的优惠政策，扶持社会力量兴办养老机构，使养老服务社会化工作强势推进，蓬勃开展。4.1.2初步形成了养老社会服务体系近年来，中国政府大力发展社区养老服务，也不断改善老年人居家养老的支持环境，全国老龄办、民政部等十部委联合出台全面推进居家养老服务工作的政策文件，各地也积极制定具体贯彻落实措施，推动居家养老服务发展。同时，积极推进机构养老服务，努力满足老年人多样化的养老社会服务需求，初步形成以居家养老养基础、社区服务养依托、机构养老位补充的养老社会服务体系。 民政部积极开展养老服务社会化示范区创建活动，实施“霞光计划”，社会福利服务基础设施建设成效显著，社会福利的孤老保障向社会化养老服务延伸。2

54、008年，福彩公益金安排2亿元支持五保供养服务设施建设。同时，大力推动社区公共服务建设，着力构建居家养老服务体系，加快养老服务队伍建设。发改委重视加强地方社区服务体系建设，安排2亿元资金用于发展社区养老服务，全国2008年纳入社区管理的企业退休人员达到3461万人，比2007年底增加325万人，占企业退休总人数的73.2%。人力资源和社会保障部进一步加强企业退休人员社会化管理服务工作，财政部安排10.8亿元社区公共卫生服务补助资金，支持社区公共卫生服务和人员培训。卫生部积极推进县、乡、村三级医疗预防保健网的建立和完善，努力改善老年人医疗卫生条件。团中央、全国老龄办联合开展的“志愿者养老服务金晖

55、行动”，为老年人提供了超过7亿小时的志愿服务。住房和城乡建设部会同有关部门继续推动无障碍设施建设工作，将老年护理院建设标准纳入编制项目计划。各地养老服务工作深入开展。辽宁、山东、上海等许多地方出台扶持政策，对养老机构给予补贴；吉林重视农村老年福利事业，大力构建养老服务网络，实现了农村福利服务中心全覆盖；北京大力推进“山区星光计划”，为1000个山区农村解决养老服务设施不足的矛盾，出台特殊老年人养老服务补贴政策，着力解决无保障、高龄老年人的服务费用问题；浙江加大投入，创新机制，初步搭建了城乡一体化的老年照料服务体系；广东等省市进行了多元化养老服务模式创新，为完善养老服务体系积累了有益经验；江苏加

56、强养老服务设施建设，规范行业服务标准，积极探索开展养老服务责任保险；宁波在推进城市居家养老服务规范化、标准化的基础上，积极探索开展城乡一体化居家养老服务试点工作。4.1.3养老服务补贴制度不断完善随着我国经济社会的发展，扩大养老服务的保障范围，提高全社会的养老保障水平，是必然的发展趋势。在推进养老服务社会化过程中，许多地区特别是东部沿海发达地区适应人口老龄化的形势，加大财政投入，积极探索建立养老服务补贴制度，区别不同老年人，根据不同的经济状况和服务需求，实施不同的养老服务补贴及服务内容，有力的推动了老年社会福利由补缺型向适度普惠型的转变。广东省广州市越秀区全面推广“政府购买服务”，对承担居家养

57、老服务的民办福利机构给予5万元的启动经费；而对已入住民办福利机构的救济孤老，每月除给予500元的托养费和143元的基本医疗救助外，还按每人每月483元的标准对机构给予住房补贴资助。近年来，通过政府购买服务的方式，共拨付经费350万元，为1300多位老人购买了服务。重庆市渝中区明确了政府购买服务的方式和补贴的标准，规定：凡70周岁以上、生活不能完全自理、无子女的困难老人，每户每月享受200元的养老服务补助，6069岁符合以上条件的，每户每月享受100元的养老服务补助，补助不以现金形式发放，而是折算成服务时间由社区护理员养老人提供服务；对现金折算服务的标准也作了具体规定，如陪同散步、聊天等日常陪护养每小时2