改革开放以来的投资体制改革

1、改革开放以来的投资体制改革在 30 年的改革历程中，投资体制的改革一直是伴随着经济 体制的发展而不断向前推动，大体上可以分为4 个阶段。一、探索阶段（ 19791983 年）改革首先是以提高政府投资建设的效益为目标而开始 的。 1979 年 8月，为了提高基本建设项目的投资效益，国务 院批准了关于基本建设投资试行贷款办法的报告，开始 在基本建设领域进行“拨改贷”的试点，打破了基本建设由 政府财政无偿拨款的计划经济模式。1979 年还在基本建设中试行了合同制、 设计单位实行企 业化管理、改进国有企业折旧费使用办法、开征企业固定资 产税等工作。其后，在 1980 年的全国基本建设会议上提出 了扩大

2、施工企业经营管理自主权，实现利润留成制度； 1981 年在国有施工企业试行经济责任制； 1982 年试行工程招投标 制度； 1983年国家计委颁布了 建设项目进行可行性研究的 试行管理办法，规定国家基本建设大中型项目要进行可行 性论证； 同年开始对基本建设项目试行 “包干经济责任制” ， 实施建设前期工作“项目经理制”等，都是为提高政府投资 建设的效益而采取的措施。在投资宏观调控方面，为了更加有效地管理国家的投资 建设， 1982年将国家建委的投资管理职能并入国家计委， 其 他职能并入城乡建设环境保护部。 1983 年，国务院决定把 “技 术改造作为扩大再生产主要手段”，并把基本建设和技术改

3、造分别由国家计委和国家经委管理；在地方财政不断扩大， 基本建设项目数量不断增多之后，为了有效发挥地方政府投 资建设的积极性， 对投资建设实行两级 （中央和省级） 管理， 大中型项目由国家部门审批，小型（ 1000 万元以下）项目下 放给地方政府审批， 1 亿元以上的项目由国家计委核报国务 院审批。在开辟资金来源方面，随着 1980 年开始的特区建设， 开始让外资直接进入中国的项目建设； 1981 年国家开始发行 国债，部分用于基本建设； 1982 年国家计委等部门颁发了 关 于试行国内合资建设暂行办法 ，1983 年开始征收国家能源 重点建设基金和建筑税，用于国家能源等重点建设。二、扩大改革阶

4、段（ 19841988 年）随着国家把经济体制改革的重点转向城市，投资体制改 革出现了一个高潮，除了前一阶段进行试点的改革措施在这 一时期都被广泛推广外，又出台了许多改革措施。1984 年，国务院在 9 月颁布了 关于改革建筑业和基本 建设管理体制的若干问题的暂行规定 ，10 月批转了国家计 委关于改进计划体制的若干暂行规定，这两个文件对政 府投资的多方面进行了改革。包括预算内基本建设投资全部 由拨款改为贷款（在 1985 年，考虑到公益性项目没有偿还 能力，又把教育等方面的投资建设改为政府拨款），并对不 同行业采取差别利率；简化基本建设审批程序，由原来的审 批项目建议书、可行性研究报告、设计

5、任务书、初步设计和 开工报告等五道程序改为只批项目建议书和设计任务书（ 20 世纪 90 年代初期改为审批项目建议书、可行性报告和开工 报告）；进一步扩大地方的投资项目审批权限，由1000 万元提高到 3000 万元，投资 2 亿元以上的项目由国家计委核 报国务院审批；在施工建设领域全面推行“工程招标承包制” ，建立工程承包公司， 专门组织工业交通等生产性建设； 建立城市综合开发公司，对城市土地、房屋进行综合开发； 勘察设计全面推行技术经济承包责任制；建筑安装企业普遍 推行百元产值工资含量包干；推行住宅商品化；等等。1984 年，国家将中国人民银行确定为中央银行，其一般 业务交新成立的工商银行

6、办理，主要承担各类存款和企业流 动资金的贷款业务；将中国人民建设银行从财政部划出，主 要承担基本建设贷款任务，兼有政策性银行和商业银行的职 能。在上海、北京等地开始股份制试点，为企业建设开辟了 直接融资的渠道。1985 年，国务院决定成立中国国际工程咨询公司， 并由 其承担大中型项目可行性研究报告和大型工程设计的评估。 国家计委、城乡建设和环境保护部联合颁发了工程设计招 标投标暂行办法，招投标制度首先在政府投资建设领域全 面推开。1986 年，国务院下达关于控制固定资产投资规模的若 干规定，规定全社会固定资产投资都必须纳入全国和分部 门、分地区的固定资产投资计划，根据不同情况，分别实行 指令性

7、计划和指导性计划。国家开始进行“企业债”试点， 为企业直接融资开辟了新渠道；1987 年，国务院明确规定，限额以下的技术改造项目， 在计划规模内，由企业自主确定；把基础设施和基础产业的 地方项目审批权限扩大到 5000 万元。国务院批转国家计委 关于大型工业联营企业在国家计划中实行单列的暂行规 定，规定计划单列企业的基本建设、技术改造的投资和重 大项目在国家计划中单独列出，建设项目所需的中央投资（包括拨改贷、银行贷款、利用外资）和统配物资，由国家 计委直接安排。同年，国务院颁布了企业债券管理暂行条 例并开始实施；全国第一家住宅储蓄银行在烟台成立，全 国第一个股份制企业集团中国嘉陵工业股份有限公

8、司 （集团）建立。1988 年，国务院原则同意有关部门制定的关于投资管 理体制的近期改革方案，该方案在加大地方的重点建设责 任、扩大企业投资决策权、建立基本建设基金、成立国家和 地方投资公司、改进投资计划管理、强化投资主体自我约束 机制、充分发挥市场和竞争机制等 7 个方面提出了改革的思 路，是改革开放之后第一个较为系统的改革方案。其中，国 家基本建设基金在当年开始启动，建立投资公司的方案在当 年实施，成立了国家农业、林业、能源、交通、原材料、机 电轻纺六大专业投资公司，作为国家经营性项目投资主体， 管理政府经营性项目投资，各地也纷纷成立隶属于地方政府 的投资公司。由于从 1988 年第四季度

9、开始治理整顿，其他 的改革措施没有实施。1988 年，建设部颁布 关于开展建设监理工作的通知 我国政府投资项目建设监理试点工作由此起步。 1988 年国家 政府机构改革，把国家计委和国家经委合并，基本建设和技 术改造统归新成立的国家经济计划委员会管理。 1989 年和 1990 年，在经济处于整顿的形势下， 没有出台新的投资体制 改革措施。三、深化改革探索阶段（ 19912003 年）1991 年，随着经济形势的好转， 投资体制的改革也开始 启动。当年的一个重要措施是取消建筑税，开征“固定资产投资方向调节税”，指导思想是通过对不同产业投资项目的 不同税率，达到调控投资结构的目的。当年，国家成立

10、国务 院生产办（后发展为国家经贸委），把技术改造的管理从国 家计委划归生产办管理。1992 年，在国家经济体制改革进入新阶段的形势下， 国 家计委开始研究制定能够适应经济和社会发展的系统的投 资体制改革方案。当年，国家计委颁布了关于建设项目实 行业主责任制的暂行规定，并确定在 64 个国有大中型项 目开始试点。1993 年，在中共十四届三中全会通过了 关于建立社会 主义市场经济体制若干问题的决定，确立了我国经济体制 向社会主义市场经济体制转变，同时提出经济增长方式要从 粗放型向集约型转变；在投资领域要实现市场对资源配置的 基础性作用。为了改进投资管理体制，提出把投资项目分为 公益性、 基础性和

11、竞争性三类； 公益性项目由政府投资建设； 基础性项目以政府投资为主，并广泛吸引企业和外资参与投 资；竞争性项目由企业投资建设。1994 年，国务院批准发布了 90 年代国家产业政策纲 要，这是指导企业投资方向的重要政策文件，也是我国的 第一部完整的产业政策文件；国家计委颁布了工程咨询业 管理暂行办法，对工程咨询业的发展和管理进行了规范。 根据国务院的决定，撤销六个国家专业投资公司，组建国家 开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行，作为国家 政策性金融机构，建设银行不再承担政策性金融机构的职 能，实现了政策性投资贷款和商业性投资贷款分离；成立政 策性银行的目的是运用政策性投融资引导社会投资方

12、向，较好地满足社会重要基础设施和基础产业建设对资金的需求， 扶持具有国际竞争力的支柱产业形成和发展。 6 个国家专业 投资公司的自有资产合并组成国家开发投资公司。1995 年，审计署发布关于内部审计工作规定，要求 国家大型建设项目的建设单位要设立独立的内部审计机构。 国务院批转国家计委、财政部、国家经贸委关于将部分企 业“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金的意见，结束 了国有建设项目全部采用贷款建设的办法。国家计划委员 会、国家经济贸易委员会、 对外贸易经济合作部联合发布 外 商投资产业指导目录，明确了国家鼓励、限制、禁止和允 许外商投资进入的产业范围。1996 年，国务院颁布了 关于固定资产

13、投资项目试行资 本金制度的投资 ，对各种经营性投资项目的资金进行规范； 国家计委发布了关于实行建设项目法人责任制的暂行规 定，对投资项目由项目法人全过程管理作了明确规定。取 代了 1992 年发布的关于建设项目实行业主责任制的暂行 规定。1997 年，国家计委颁布 关于基本建设大中型项目开工 条件的规定和国家基本建设大中型项目实行招标投标的 暂行规定，前者对项目法人、资本金、设计、监理、开工 准备工作等条件作了严格规定；后者则要求国有大中型项目 要实现全过程招标，确立了项目法人在招标过程中的主导地 位，并要求政府部门对招标过程进行检查和监督。国家计委 与中国建设银行等 4 大专业银行联合发布关

14、于完善和规范 商业银行基本建设贷款管理的若干规定，允许项目建设单 位和贷款的商业银行有互相自由选择的权力。1998 年，国家计委将经过多次修改完成的深化投资体 制改革方案上报国务院，并在国务院会议上征求各部门的 意见。为了扩大内需，国务院决定增发 1000 亿元建设国债 用于基础设施等方面的建设；国家计委发布国家重点鼓励 发展的产业、产品和技术目录，指导企业投资。国家确定 在国家计委设立“国家重大项目稽察特派员办公室”，对国 债项目和国家大型项目进行稽察。1999 年，财政部发布关于加强基础设施建设资金管理 和监督的通知，强调要加强资金源头管理，确保建设资金 及时、足额到位，凡使用国债资金或其

15、他财政性资金建设的 项目都要认真搞好工程概算审查。国家计委发布重大项目 违规问题举报办法，要求各有关单位和广大群众发现重大 项目在建设过程中有违犯国家法规的问题时，向国家计委举 报。2000 年 1 月 1 日，中华人民共和国招标投标法开始 执行。为贯彻该法，国家计委发布工程建设项目招标范围 和规模标准规定和招标公告发布暂行办法。同年，国 家计委还公布了国家重大项目稽察办法。2001 年，国家计委宣布，对于部分城市基础设施、不需 要国家投资的农林水利项目、地方和企业自筹资金建设的社 会事业项目、房地产开发建设项目、商贸设施项目等5 大类投资项目，投资总额在国务院审批限额（ 2 亿元）以下的基

16、本建设项目，不必报国家计委审批，按“谁投资，谁决策” 的原则，地方政府出资的由地方计划部门审批，企业出资的 由企业自主决策。在年底的全国计划会议上，国家计委将又 一稿的深化投资体制改革方案交各部门和各地区征求意 见。为了充分调动和发挥民间投资者的积极性，国家计委发 表促进和引导民间投资若干意见，提出鼓励民间投资参 与基础设施和公用事业建设，要改进政府对民间投资的管 理，创造公平竞争的条件， 依法保护民间投资者的合法权益， 等等。同年，审计署发布审计机关国家建设项目审计准则 规定了审计机关对国家建设项目审计的内容及相关问题。2002 年，国家计委颁布 国家重大建设项目招标投标监 督暂行办法 ，对

17、重大建设项目的招投标监督作了具体规定； 国务院转发建设部、国家计委和监察部联合制定的关于健 全和规范有形建筑市场若干意见，针对建筑领域的不良倾 向和存在的问题提出了规范措施。2003 年，中共十六届三中全会审议通过的中共中央关 于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定指出深化投 资体制改革的方向是：“进一步确立企业的投资主体地位， 实行谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险。国家只审批关 系经济安全、影响环境资源、涉及整体布局的重大项目和政 府投资项目及限制类项目，其他项目由审批制改为备案制， 由投资主体自行决策，依法办理用地、资源、环保、安全等 许可手续。 对必须审批的项目， 要合理划分中央和地

18、方权限， 扩大大型企业集团投资决策权，完善咨询论证制度，减少环 节，提高效率。健全政府投资决策和项目法人约束机制。国 家主要通过规划和政策指导、信息发布以及规范市场准入， 引导社会投资方向，抑制无序竞争和盲目重复建设”。当年 召开的全国十届人大对政府机构进行改革，取消国家经贸 委，把技术改造的管理划归新组建的国家发展和改革委员会 管理，不再划分技术改造和基本建设，统一作为建设项目管 理。2003 年 12月 31 日，国务院原则通过由新组建的国家发展和改革委员会经过多次征求各方面的意见数易其稿完成 的深化投资体制改革方案。四、继续深化改革的新阶段（ 2004 年至今）2004 年 7 月以后，

19、经国务院批准的投资体制改革方案以 国务院关于投资体制改革的决定（以下简称决定） 名义颁布，我国投资体制进入继续深化改革的新阶段。决定是适应我国社会主义市场经济发展而制定的重 要法规，也是改革开放以来投资领域最全面、系统的改革方 案，为我国投资领域今后一个时期的改革和发展指明了方 向，使我国的投资体制向适应社会主义市场经济体制方向迈 出了一大步。决定涉及内容广泛，对我国投资领域需要 改革的各方面都给以明确的规定，对规范我国投资领域各方 面的发展具有重要的意义。其主要内容包括下列方面1明确了改革的指导思想和目标确定深化我国投资体制改革的核心指导思想是：“按照 完善社会主义市场经济体制的要求，在国家

20、宏观调控下充分 发挥市场配置资源的基础性作用”，表明我国投资领域在适 应我国经济体制向社会主义市场经济体制转变中迈出了重 要的一步。投资体制改革的目标是要“建立市场引导投资、企业自 主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏 观调控有效的新型投资体制”。实现市场配置资源并达到上 述目标的关键是真正实现“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则。这个原则的贯彻实施打破了长期以来政府 在投资领域统管一切的状况。2确立了企业投资主体的地位企业在投资中的地位一直是企业关注的问题，长期以 来，不论是国有企业，还是民营和外资企业在国内的投资项 目，以及我国企业在境外投资的项目，都要根据投资规模

21、和 性质，分别由各级政府主管部门层层进行审批。一般要经过 项目建议书、可行性研究报告和开工报告审批三个程序。这 种审批把应该由企业自主的投资决策变成了政府决策，剥夺 了企业投资主体的地位，并往往使企业的投资项目错过了最 佳的市场机会，影响投资效益。为改变这种状况，决定 按“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，把政 府对投资项目的管理办法划分为审批制、核准制和备案制三 类。即：政府投资建设的项目，由政府进行审批；对不使用 政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况 实行核准制和备案制；对外商投资项目一律执行核准制。这 种划分确立了企业的投资主体地位，明确了政府和企业的投 资范围

22、，规定了政府对全社会的投资活动该管什么，不该管 什么，减少了政府对绝大多数企业投资活动的干预，使各类 投资主体能够根据市场的需要自主进行投资决策，有助于改 变长期以来投资领域“政企不分”的现象。实行“核准制”项目的是少数关系到国家经济安全、资 源合理开发利用、生态环境保护、产业布局优化、保障公共 利益、防止出现垄断等方面的重大项目和限制类项目。由政 府对这些项目的建设进行核准，主要是为了维护社会公共利 益。对于需要核准的建设项目，只需向政府提交项目申请报 告，不必像审批制那样经过多道程序。政府核准的投资项 目目录由国家有关部门向全社会公布，国家将根据经济的 发展状况和宏观调控的需要，在一定时期

23、内对核准目录 进行修改。而对不在国家禁止和核准范围的其他项目，无论 规模大小，均改为“备案制”，由企业按照属地原则向地方 政府投资主管部门备案。对不使用政府投资的项目之所以还要进行核准或备案， 主要是从掌握全社会投资信息方面考虑。一方面国家要掌握 全社会投资的情况，才能有效地进行宏观调控；另一方面， 企业投资决策必须掌握有关的信息，国家定时公布核准和备 案项目的信息，可以使准备投资的企业知道未来的产品供给 能力情况，有利于其科学决策。为了鼓励民营企业的发展，决定还特别提出要放宽 社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的 基础设施。公用事业及其他行业和领域。政府将采取注入资 本金、贷

24、款贴息、税收优惠等措施，鼓励和引导社会资本以 独资、合资、合作、联营、项目融资等方式，参与带有经营 性的公益事业和基础设施项目建设。为了方便企业筹集建设 资金，国家将发展多层次的资本市场，拓宽企业融资渠道。 为了帮助中小企业发展，提出要“组织建立中小企业融资和 信用担保体系”，“推动设立中小企业投资公司，建立和完 善创业投资机制”。3规范了政府投资行为政府投资的管理一直是国家和各界人士关心的问题， 决定针对政府投资管理所存在的问题，提出将通过合理 界定投资范围， 健全投资项目决策机制， 规范投资资金管理， 简化和规范投资项目的审批程序，加强投资项目管理，弓I入 市场机制等方面对政府投资加以规范

25、。严格贯彻执行这些规 定，对于完善政府投资职能，提咼政府投资的效率和效益， 减少和杜绝政府投资活动中出现贪污、受贿等腐败现象，防 止资金浪费和流失，都将起到重要的促进作用。在合理界定政府投资范围方面，把政府投资限定在“主 要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社 会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善 生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进 步和高新技术产业化”；同时合理划分了中央政府与地方政 府的投资事权。通过限定，明确了在投资领域，作为投资主 体的政府该干什么，哪些应该交给国有企业和其他投资主体 去投资建设，既明确了政府投资的职能所在，也体现了政府 不

26、与民争利的原则。在改进政府投资项目决策机制方面，除了要进一步完善 和坚持科学的决策规则和程序，还要求政府投资项目一般都 要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证，咨询评估 要引入竞争机制，并制定合理的竞争规则；对特别重大的项 目要实行专家评议制度；将逐步实行政府投资项目公示制 度，广泛听取各方面的意见和建议，等等。在规范政府投资的资金管理方面，政府要根据资金来 源、项目性质和调控需要，分别采取直接投资、资本金注入、 投资补助、转贷和贷款贴息等方式。对以资本金注入方式投 入的资金，政府要确定出资人代表。并将针对不同的资金类 型和资金运用方式，确定相应的管理办法，逐步实现政府资 金管理的科学化、

27、制度化和规范化。在政府投资项目的审批程序方面，要合理划分中央和政 府部门、地方政府的审批权限，发挥中央和地方的积极性。 对于政府投资项目也要简化审批程序：对采用直接投资和资 本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行 性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告；对采用投资 补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告。审批 程序的简化，将提高政府投资的时间效率，使政府投资项目 的建设较快地发挥效益，加快公益性和基础性项目建设的步 伐，有利于经济和社会事业的发展。在政府投资项目的建设实施管理方面，将规范政府投资 项目的建设标准，并加强政府投资项目的中介服务管理，采 取措施提高中介服务质

28、量。对非经营性政府投资项目要加快 推行“代建制”，通过招标等方式，选择专业化的项目管理 单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工 验收后移交给使用单位。这些措施将改进对政府投资项目的 实施管理，实现由有项目建设管理经验的机构为政府投资的 项目建设把关，减少政府投资项目建设中的资金浪费和流 失，对防止建设过程中出现政府官员的腐败现象有重要的作 用。为了吸收更多的社会资金进入政府的投资领域，要求各 级政府创造条件，利用特许经营、投资补助等多种方式，吸 引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事 业和公共基础设施项目建设。对于具有垄断性的项目，试行 特许经营，通过业主招标制度，开展公平竞争，保护公众利 益。已经建成的政府投资项目，具备条件的经过批准可以依 法转让产权或经营权，以回收的资金滚动投资于社会公益和