村镇规划与社区管理

1、土地管理硕士土地估价师土地登记代理人地理信息工程师第一章 绪论一、有关课程的基本情况：一、有关课程的基本情况：村镇规划村镇规划 Rural Village and town planning，对应的概念，对应的概念 urban planning，国外没有这个概念，这是中国概念，国外没有这个概念，这是中国概念 国外规划：国外规划：urban planning town planning 概念的来源：聚落概念的来源：聚落settlement，（城市，乡村），地理学，城市地，（城市，乡村），地理学，城市地理（理（urban geography），乡村地理），乡村地理(rural geography)

2、. 村镇规划的范围：村镇规划的范围： 广义：建制镇（各级政府批准设立的镇）、集镇（乡）、村庄。广义：建制镇（各级政府批准设立的镇）、集镇（乡）、村庄。 狭义：集镇、村庄。狭义：集镇、村庄。 规划管理的范围：城市规划管理（城市、县城）规划管理的范围：城市规划管理（城市、县城） 乡村规划管理（建制镇、集镇镇、村庄）乡村规划管理（建制镇、集镇镇、村庄） 村镇规划政府管理部门：省建设厅乡建处、市建委村镇处、县建设村镇规划政府管理部门：省建设厅乡建处、市建委村镇处、县建设局村镇科局村镇科 东北师大开设村镇规划课程东北师大开设村镇规划课程10年的历史，课程时数年的历史，课程时数40学时，每周学时，每周3学

3、时，单周学时，单周2学时，双周学时，双周4学时。课程为选修课学时。课程为选修课 授课授课13周，周，11月低结束课程，力争开卷考试。月低结束课程，力争开卷考试。 二、我国村镇规划的特色二、我国村镇规划的特色 1、我国最基层的规划，我国规划体系构成：城镇体系、我国最基层的规划，我国规划体系构成：城镇体系规划、城市群规划、都市区规划、城市总体规划、城市分规划、城市群规划、都市区规划、城市总体规划、城市分区规划、城市详细规划、村镇规划。村镇规划属于最基层，区规划、城市详细规划、村镇规划。村镇规划属于最基层，小规划，不受重视。市政府不管理村镇规划。小规划，不受重视。市政府不管理村镇规划。 2、规划内容

4、丰富，、规划内容丰富，“麻雀虽小，五脏俱全麻雀虽小，五脏俱全”，镇规划，镇规划，包括体系规划、总体规划、详细规划，与城市规划内容基包括体系规划、总体规划、详细规划，与城市规划内容基本一致。村镇规划内容比较繁杂，规划内容要求细致。本一致。村镇规划内容比较繁杂，规划内容要求细致。 3、村镇规划作用巨大，村镇数量多，、村镇规划作用巨大，村镇数量多，3.7万个，人口万个，人口9.8亿，村镇人居环境的改善体现出全国的水平。在这个意义亿，村镇人居环境的改善体现出全国的水平。在这个意义上看，村镇规划地位高于城市规划。上看，村镇规划地位高于城市规划。 4、规划对象复杂多样，丰富多彩，给规划者提供广阔的、规划对

5、象复杂多样，丰富多彩，给规划者提供广阔的发挥空间，中国是规划大国，是中国规划的特色。发挥空间，中国是规划大国，是中国规划的特色。 5、规划问题复杂，我国地域辽阔，村镇类型多样，村镇、规划问题复杂，我国地域辽阔，村镇类型多样，村镇发展存在问题较多，村镇规划面临着问题多样，村镇规划发展存在问题较多，村镇规划面临着问题多样，村镇规划很难采用全国一样的标准。很难采用全国一样的标准。 三、我国村镇规划面临的问题三、我国村镇规划面临的问题 1、村镇规划不受重视，一是规划经费投入少，村镇规、村镇规划不受重视，一是规划经费投入少，村镇规划经费还不够城市规划的零头，经费划经费还不够城市规划的零头，经费“少的可怜

6、少的可怜”。二是。二是规划人员少，全国基本上没有专门的村镇规划设计人员。规划人员少，全国基本上没有专门的村镇规划设计人员。三是规划管理人员少，村镇规划管理人员仅仅是城市规划三是规划管理人员少，村镇规划管理人员仅仅是城市规划管理人员的管理人员的1/10。四是地方政府不重要，规划工作的主动。四是地方政府不重要，规划工作的主动意思差，规划工作往往是应付上级部门检查。意思差，规划工作往往是应付上级部门检查。 2、村镇规划覆盖率低，发达地区基本上都编制了建制镇、村镇规划覆盖率低，发达地区基本上都编制了建制镇规划和中心村规划。落后地区建制镇规划的编制率规划和中心村规划。落后地区建制镇规划的编制率50%，而

7、且，规划基本是过时的，村庄规划是空白。原因是农村而且，规划基本是过时的，村庄规划是空白。原因是农村经济落后，对规划没有什么需求，规划经费太少，规划设经济落后，对规划没有什么需求，规划经费太少，规划设计院对编制村镇规划没有积极性。计院对编制村镇规划没有积极性。 3、村镇规划质量差。规划界对村镇规划缺乏研究，出台、村镇规划质量差。规划界对村镇规划缺乏研究，出台的村镇规划编制办法问题较多，规划标准过于宏观，难以的村镇规划编制办法问题较多，规划标准过于宏观，难以指导各地具体规划。所完成的村镇规划多为指令性任务，指导各地具体规划。所完成的村镇规划多为指令性任务，没有足够经费，多数规划是对付出来的，无法保

8、障规划质没有足够经费，多数规划是对付出来的，无法保障规划质量。量。 4、村镇规划教学理论薄弱。目前，全国没有统一的村镇、村镇规划教学理论薄弱。目前，全国没有统一的村镇规划教材，仅有几本教材，水平极差。全国高校设置村镇规划教材，仅有几本教材，水平极差。全国高校设置村镇规划专业的很少，全国著名的规划专业的很少，全国著名的8大规划院系（清华、同济、大规划院系（清华、同济、天大、东南、华南理工、哈建工、重庆建工、西安冶建）天大、东南、华南理工、哈建工、重庆建工、西安冶建）没有设置村镇规划专业。所设置的村镇规划专业多在农业没有设置村镇规划专业。所设置的村镇规划专业多在农业院校。院校。 四、我国村镇规划发

9、展展望四、我国村镇规划发展展望 1、村镇规划将受到重视，在构建和谐社会的目标下，、村镇规划将受到重视，在构建和谐社会的目标下，建设新农村已经成为一个国家策略，规划是新农村建设的建设新农村已经成为一个国家策略，规划是新农村建设的前提，新农村投资建设要求要有科学的规划，近年来，未前提，新农村投资建设要求要有科学的规划，近年来，未来争取政府新农村建设投资而产生了村镇规划的积极性。来争取政府新农村建设投资而产生了村镇规划的积极性。2、完善村镇规划体系，村镇规划体系包括，区域村镇体系规划（市、完善村镇规划体系，村镇规划体系包括，区域村镇体系规划（市域、县域域、县域2个层次）、镇域体系规划、镇区总体规划（

10、建制镇、集个层次）、镇域体系规划、镇区总体规划（建制镇、集镇）、镇区详细规划、村庄总体规划、村镇详细规划。镇）、镇区详细规划、村庄总体规划、村镇详细规划。 3、提高村镇规划的覆盖率。一是对现有村镇规划进行修编，各地区、提高村镇规划的覆盖率。一是对现有村镇规划进行修编，各地区必须编制区域村镇体系规划，规划各乡镇的发展关系，明确各乡镇的必须编制区域村镇体系规划，规划各乡镇的发展关系，明确各乡镇的地位和发展方向。编制新一轮的建制镇规划，实现全国建制镇规划的地位和发展方向。编制新一轮的建制镇规划，实现全国建制镇规划的全覆盖。推进中心村的规划，每个中心村要有规划。全覆盖。推进中心村的规划，每个中心村要有

11、规划。4、提高村镇水平，提高水平的途径有加大经费投入，这是关键，经、提高村镇水平，提高水平的途径有加大经费投入，这是关键，经费投入以国家为主。完善村镇规划编制办法，村镇规划标准，制定分费投入以国家为主。完善村镇规划编制办法，村镇规划标准，制定分类性的标准。加强规划队伍建设，开展村镇规划研究。提高村镇规划类性的标准。加强规划队伍建设，开展村镇规划研究。提高村镇规划的评审水平。的评审水平。5、加强村镇规划学刊专业建设，在全国主要规划院校开设村镇规划、加强村镇规划学刊专业建设，在全国主要规划院校开设村镇规划专业，扩大研究生的培育数量。专业，扩大研究生的培育数量。6、加强村镇规划管理工作，提高村镇规划

12、管理工作的地位，增加经、加强村镇规划管理工作，提高村镇规划管理工作的地位，增加经费和人员。费和人员。 一、我国村镇规划的背景一、我国村镇规划的背景 1、我国村镇数量多、地域分布广泛。、我国村镇数量多、地域分布广泛。 目前，全国共有建制镇目前，全国共有建制镇17726个，集镇个，集镇20686 个，村庄个，村庄3137146个个 ，全国村镇总人口，全国村镇总人口9.86亿亿 人，其中非农业人口人，其中非农业人口1.12亿人，占村镇总人口的亿人，占村镇总人口的 11.3%。 村镇用地面积村镇用地面积17.2万平方公里，其中，建制万平方公里，其中，建制 镇镇2.37万平方公里，占万平方公里，占13.

13、8%；集镇；集镇0.78万平方万平方公公 里，占里，占4.5%；村庄；村庄14.04万平方公里，占万平方公里，占81.7%。全国城市建设用地全国城市建设用地24万平方公里万平方公里,人均城市建设用地人均城市建设用地130多多m2,远远高于发达国家人均远远高于发达国家人均82.4m2和发展中国家人均和发展中国家人均88.3m2,全国现有耕地全国现有耕地18.37亿亩亿亩(1996年为年为19.51亿亩亿亩)，人，人均耕地拥有量只有均耕地拥有量只有1.413亩，仅为世界人均水平的亩，仅为世界人均水平的37.3%。 2、我国村镇类型复杂多样、我国村镇类型复杂多样 国村镇类型划分的方法多样，主要分类包

14、括：国村镇类型划分的方法多样，主要分类包括：功能分类：农业、工矿、畜牧、渔业、交通、旅游、商贸、功能分类：农业、工矿、畜牧、渔业、交通、旅游、商贸、综合等，村镇功能类型的多样化程度与地区经济发展水平密综合等，村镇功能类型的多样化程度与地区经济发展水平密切相关。切相关。经济发达地区村镇类型多样，工业、商贸村镇数量多，地区经济发达地区村镇类型多样，工业、商贸村镇数量多，地区产业分工与发展专业化明显，出现大量的专业性小城镇，这产业分工与发展专业化明显，出现大量的专业性小城镇，这种状况在浙江、江苏、广东比较普遍，小城镇在农村区域发种状况在浙江、江苏、广东比较普遍，小城镇在农村区域发展的经济中心作用十分

15、明显。而在我国广大落后地区小城镇展的经济中心作用十分明显。而在我国广大落后地区小城镇主要是作为农村的行政管理中，物质集散地。主要是作为农村的行政管理中，物质集散地。 （2）规模分类：大、中、小，全国没有同一标准，根据）规模分类：大、中、小，全国没有同一标准，根据地地区区经济发展水平和人口密度来确定，一般情况是经济发展水经济发展水平和人口密度来确定，一般情况是经济发展水平较高，地势平坦，交通便利的地区，人口密度高，村镇规平较高，地势平坦，交通便利的地区，人口密度高，村镇规的划分标准较高，村镇的规模较大，华北平原、山东半岛行的划分标准较高，村镇的规模较大，华北平原、山东半岛行政村的人口规模要超过东

16、北地区建制镇的规模。政村的人口规模要超过东北地区建制镇的规模。 同时，村镇规模还要受到地形复杂程度的影响，山区地同时，村镇规模还要受到地形复杂程度的影响，山区地形复杂，人口分布分散，受交通条件与交通成本的限制，农形复杂，人口分布分散，受交通条件与交通成本的限制，农业活动半径不宜过大，所以，山区村镇规模相对较小。（业活动半径不宜过大，所以，山区村镇规模相对较小。（3 3）空间分类：大城市郊区村镇、县域城关镇、边境村镇等空间分类：大城市郊区村镇、县域城关镇、边境村镇等 郊区村镇区位优越，依托大城市，经济发展较高，逐步郊区村镇区位优越，依托大城市，经济发展较高，逐步成为大城市的组成部分，城中村是郊区

17、村镇的典型，是大城成为大城市的组成部分，城中村是郊区村镇的典型，是大城市比较混乱的地域，是大城市重点改造的地域，城中村的职市比较混乱的地域，是大城市重点改造的地域，城中村的职能基本是城市化，但缺乏城市开发的有序性，城市设施十分能基本是城市化，但缺乏城市开发的有序性，城市设施十分落后，低价与房价低廉，成为城市低收入人口和外来打工人落后，低价与房价低廉，成为城市低收入人口和外来打工人口的集聚地。各地区都在积极改造城中村。口的集聚地。各地区都在积极改造城中村。 城关镇是县（区）政府所在地的建制镇，作为县域经济、城关镇是县（区）政府所在地的建制镇，作为县域经济、行政、交通中心。城关镇由于作为县区政府所

18、在地，城关镇行政、交通中心。城关镇由于作为县区政府所在地，城关镇没有独立的镇区，但还保留镇的行政职能，但主要管理所辖没有独立的镇区，但还保留镇的行政职能，但主要管理所辖的村庄。其实，城关镇没有存在的必要，县区政府可以直接的村庄。其实，城关镇没有存在的必要，县区政府可以直接管理城关镇所辖的农村地区，这是我国行政区划的一个弊管理城关镇所辖的农村地区，这是我国行政区划的一个弊端。端。 交通枢纽村镇，地理位置优越，位于交通线路的交叉交通枢纽村镇，地理位置优越，位于交通线路的交叉口，承担一定的交通枢纽和物质集散功能，交通枢纽型村镇口，承担一定的交通枢纽和物质集散功能，交通枢纽型村镇不同与枢纽型城市，一般

19、是承担公路（高速公路以外）枢纽不同与枢纽型城市，一般是承担公路（高速公路以外）枢纽功能。利用交通便利条件，交通枢纽村镇的经济发展水平较功能。利用交通便利条件，交通枢纽村镇的经济发展水平较高，往往成为中心村镇，发展规模较大，多数为地区的中心高，往往成为中心村镇，发展规模较大，多数为地区的中心城镇。交通枢纽型村镇的规划十分重要。城镇。交通枢纽型村镇的规划十分重要。 边境村镇，其特性对外开放条件优越，但发展水平受国边境村镇，其特性对外开放条件优越，但发展水平受国际政治影响较大，边境村镇的主要功能是口岸物质流通，可际政治影响较大，边境村镇的主要功能是口岸物质流通，可利用对外开放的条件，建设出口贸易区和

20、出口加工利用对外开放的条件，建设出口贸易区和出口加工区。我国陆地边境线长度为区。我国陆地边境线长度为22万公里，边境城镇约万公里，边境城镇约400多多个，中国边境线与个，中国边境线与14个国家接壤个国家接壤 ，但我国接壤的国家多为，但我国接壤的国家多为落落后地区，因此，我国边境村镇的现状整体发展水平不高。后地区，因此，我国边境村镇的现状整体发展水平不高。 3 3、我国村镇发展与建设问题十分严峻、我国村镇发展与建设问题十分严峻 村镇经济发展水平低下，除沿海发达地区，我国多数地村镇经济发展水平低下，除沿海发达地区，我国多数地区村镇基本没有经济功能，主要是行使行政管理职能，部分区村镇基本没有经济功能

21、，主要是行使行政管理职能，部分村镇有一定的集市、物质集散功能村镇发展缺乏经济支撑，村镇有一定的集市、物质集散功能村镇发展缺乏经济支撑，主要原因是工业生产落后，村镇经济来源有限，国家对村镇主要原因是工业生产落后，村镇经济来源有限，国家对村镇投资能力极度低下。村镇提供就业能力低下，难以吸收剩余投资能力极度低下。村镇提供就业能力低下，难以吸收剩余劳动力，而农村剩余劳动力不断增长是必然趋势。劳动力，而农村剩余劳动力不断增长是必然趋势。村镇设施建设水平低。我国绝大多数建制镇没有排村镇设施建设水平低。我国绝大多数建制镇没有排水设施，生活污水任意排放，这是村镇与城市设施水设施，生活污水任意排放，这是村镇与城

22、市设施最显著的差异。村镇供水基本上没有消毒过程，饮最显著的差异。村镇供水基本上没有消毒过程，饮用水极度不安全，严重影响到身体健康状况。文用水极度不安全，严重影响到身体健康状况。文化、教育、医疗、娱乐设施更是缺乏，现在做得较化、教育、医疗、娱乐设施更是缺乏，现在做得较好的是有线电视网得到一定的普及，互联网等现代好的是有线电视网得到一定的普及，互联网等现代信息建设则更为落后。我国建制镇以下的集镇和村信息建设则更为落后。我国建制镇以下的集镇和村庄是基本上没有公共服务设施。庄是基本上没有公共服务设施。 村镇布局低层次和高度混乱。我国多数建制镇村镇布局低层次和高度混乱。我国多数建制镇没有形成功能分区，城

23、镇沿对外交通线自然分布，过境公路没有形成功能分区，城镇沿对外交通线自然分布，过境公路既是村镇的主干道，又是对外交通道路，既是村镇的主干道，又是对外交通道路，“一趟街、两排房一趟街、两排房”是我国多数村镇的布局特征。是我国多数村镇的布局特征。村镇数量多，规模小，难以进行基础设施和公共服务设施的村镇数量多，规模小，难以进行基础设施和公共服务设施的规模建设。以东北地区为例，建制镇的全部人口普遍低于规模建设。以东北地区为例，建制镇的全部人口普遍低于2.02.0万，镇区人口在万，镇区人口在0.2-0.50.2-0.5万之间，镇区面积万之间，镇区面积1.0-1.51.0-1.5平方平方公里。而行政村的人口

24、多在公里。而行政村的人口多在1.5-2.01.5-2.0千人。自然村的人口是千人。自然村的人口是300-500300-500人。人。 东北地区村镇规模远远小于华北地区、长三角、珠三东北地区村镇规模远远小于华北地区、长三角、珠三角、山东半岛、四川盆地。人口、用地规模小，极大地限制角、山东半岛、四川盆地。人口、用地规模小，极大地限制了村镇设施的规模建设，使有限的资金无法集中使用，众多了村镇设施的规模建设，使有限的资金无法集中使用，众多村镇建设资金的分散使用是我国村镇设施建设水平难以提高村镇建设资金的分散使用是我国村镇设施建设水平难以提高的重要因素。的重要因素。村镇生态环境问题日益突出，生态问题比较

25、严重的村镇生态环境问题日益突出，生态问题比较严重的我国沿海发达地区的村镇，主要是沿海地区在改革我国沿海发达地区的村镇，主要是沿海地区在改革开放以来，利用外资，发展了大量的化工、冶金、开放以来，利用外资，发展了大量的化工、冶金、印染、造纸、皮革加工等污染性工业，虽然，工业印染、造纸、皮革加工等污染性工业，虽然，工业发展促进的村镇经济的快速增长，但严重污染了村发展促进的村镇经济的快速增长，但严重污染了村镇的水资源、土地资源和生态环境，水、土、空气镇的水资源、土地资源和生态环境，水、土、空气受到严重污染。另一方面，村镇缺乏环境卫生设受到严重污染。另一方面，村镇缺乏环境卫生设施，污水、垃圾基本上任意排

26、放，使村镇生态环境施，污水、垃圾基本上任意排放，使村镇生态环境问题更加突出。问题更加突出。历史文化村镇风貌保护问题仍然十分突出，主要表历史文化村镇风貌保护问题仍然十分突出，主要表现是许多地方对历史文化村镇建筑保护程度不高，现是许多地方对历史文化村镇建筑保护程度不高，由于缺乏修缮资金，一些历史建筑处于腐烂、倒塌由于缺乏修缮资金，一些历史建筑处于腐烂、倒塌状态。许多地方对文物古迹重视不够，对仅有的历状态。许多地方对文物古迹重视不够，对仅有的历史古迹没有采取任何保护措施，有些经济发达地区，为了房史古迹没有采取任何保护措施，有些经济发达地区，为了房地产开发而拆除历史古迹，在浙江省这种现象比较突出，仅地

27、产开发而拆除历史古迹，在浙江省这种现象比较突出，仅仅为了当前经济利益而破坏历史文化风貌的保护。应该认识仅为了当前经济利益而破坏历史文化风貌的保护。应该认识到，随着经济的快速发展，历史文化古迹（历史建筑、街到，随着经济的快速发展，历史文化古迹（历史建筑、街区、古城）是地方发展的重要宝贵资源。陕西对平遥古城的区、古城）是地方发展的重要宝贵资源。陕西对平遥古城的保护，现在已经取得了巨大的经济社会效应（同济大学，阮保护，现在已经取得了巨大的经济社会效应（同济大学，阮仪三教授）仪三教授） 村镇文化教育落后是最根本性的问题。现代经济村镇文化教育落后是最根本性的问题。现代经济发展理论明确指出，经济发展的落后

28、的根本原因发展理论明确指出，经济发展的落后的根本原因是文化教育的落后。文化教育影响到人们生存、是文化教育的落后。文化教育影响到人们生存、发展的理念与原则，生产与生活方式的选择，思发展的理念与原则，生产与生活方式的选择，思想观念（封闭与开放、积极进取、竞争、心胸坦想观念（封闭与开放、积极进取、竞争、心胸坦荡），人们的技术、技能、生产与生活的能力等荡），人们的技术、技能、生产与生活的能力等诸多方面。对于我国广大农村文化教育发展的关诸多方面。对于我国广大农村文化教育发展的关键是先进文化的吸收、教育程度的提高。村镇规键是先进文化的吸收、教育程度的提高。村镇规划中，对文化教育设施的规划是重要内容，越来划

29、中，对文化教育设施的规划是重要内容，越来越受到重视，将成为强制性规划内容。越受到重视，将成为强制性规划内容。村镇土地利用问题也十分突出。村镇土地利用问村镇土地利用问题也十分突出。村镇土地利用问题产生的宏观背景是我国耕地资源短缺，粮食生产题产生的宏观背景是我国耕地资源短缺，粮食生产与供给压力巨大，珍惜每一寸土地是我国的基本国与供给压力巨大，珍惜每一寸土地是我国的基本国策，但我国土地浪费严重，耕地保护、粮食生产与策，但我国土地浪费严重，耕地保护、粮食生产与工业化、城镇化矛盾十分尖锐。现在我国村镇土地工业化、城镇化矛盾十分尖锐。现在我国村镇土地利用问题表现在，村镇建设用地浪费，人均建设用利用问题表现

30、在，村镇建设用地浪费，人均建设用地指标过高，建制镇人均用地远远超过地指标过高，建制镇人均用地远远超过150150米，农村米，农村建设用地基础上都超过建设用地基础上都超过300300米米/ /户（宅基地），许多户（宅基地），许多农户选址建新房，原有住房继续保留，在华北平农户选址建新房，原有住房继续保留，在华北平原，新村与旧村同时存在。发达地区村镇建设用地原，新村与旧村同时存在。发达地区村镇建设用地增长过快增长过快, ,村镇附近，交通沿线的耕地前部转变为建设用地，村镇附近，交通沿线的耕地前部转变为建设用地，耕地减少速度十分惊人，珠江三角洲从国家商品粮耕地减少速度十分惊人，珠江三角洲从国家商品粮基地

31、，转变为省级商品粮基地，粮食生产自给，成基地，转变为省级商品粮基地，粮食生产自给，成为粮食输入地区。长三角粮食生产基地的功能也基为粮食输入地区。长三角粮食生产基地的功能也基本丧失了。我国商品粮生产主要依靠北方地区，如本丧失了。我国商品粮生产主要依靠北方地区，如果，我国北方农村地区也走沿海地区德尔发展道果，我国北方农村地区也走沿海地区德尔发展道路，我国将陷入严重的粮食生产、供应危机，作为路，我国将陷入严重的粮食生产、供应危机，作为拥有拥有1313亿人口的中国，难以生存下去，更不用说继亿人口的中国，难以生存下去，更不用说继续发展，这是最基本的中国国情，如果中国粮食续发展，这是最基本的中国国情，如果

32、中国粮食不能自给，完全世界市场，将带来全球粮食危机。不能自给，完全世界市场，将带来全球粮食危机。因此，从国家安全的角度看，我国沿海发达地区农因此，从国家安全的角度看，我国沿海发达地区农村发展道路并不是成功的，不能作为一种模式被其它地区采村发展道路并不是成功的，不能作为一种模式被其它地区采用。从表面看，沿海农村地区的快速发展主要依靠工业化与用。从表面看，沿海农村地区的快速发展主要依靠工业化与城镇化，乡镇工业支撑着村镇快速发展，但乡镇工业发展的城镇化，乡镇工业支撑着村镇快速发展，但乡镇工业发展的特点是低技术含量、高劳动密集，严重的环境污染，大量耕特点是低技术含量、高劳动密集，严重的环境污染，大量耕

33、地丧失，经济效益低下，大量经济利益流失。地丧失，经济效益低下，大量经济利益流失。 可以说，宝贵的耕地资源和优越的生态环境遭到了严重可以说，宝贵的耕地资源和优越的生态环境遭到了严重破坏，所创造的经济类价值十分有限，广大农村经济社会基破坏，所创造的经济类价值十分有限，广大农村经济社会基础仍然脆弱，可持续发展能力严重下降，这是我国沿海发达础仍然脆弱，可持续发展能力严重下降，这是我国沿海发达农村（珠三角、长三角、闽南地区、山东半岛地区）发展状农村（珠三角、长三角、闽南地区、山东半岛地区）发展状况的理性总结与深刻反思，我国广大落后的北方农村地区绝况的理性总结与深刻反思，我国广大落后的北方农村地区绝不能走

34、这样的道路，重蹈沿海发达地区的覆辙。不能走这样的道路，重蹈沿海发达地区的覆辙。乡镇工业不是不能发展，但不要盲目发展，城乡工业应该统乡镇工业不是不能发展，但不要盲目发展，城乡工业应该统筹与合理分工，乡镇工业侧重于当地资源开发与加工，小商筹与合理分工，乡镇工业侧重于当地资源开发与加工，小商品生产，还可以发展地方物质集散，旅游活动。北方地区区品生产，还可以发展地方物质集散，旅游活动。北方地区区位、交通、人才等方面限制了村镇工业的发展，但耕地资源位、交通、人才等方面限制了村镇工业的发展，但耕地资源丰富，农业生产应是主要功能，适度发展非农产业，国家要丰富，农业生产应是主要功能，适度发展非农产业，国家要加

35、大对农业地区财政转移支付的力度，从根本上保障农业地加大对农业地区财政转移支付的力度，从根本上保障农业地区发展。区发展。 农村城镇化进程推进困难重重。农村城镇化进程推进困难重重。“三农三农”问题的真正问题的真正解决需要一个长期的过程，不要急于求成，这也是中国的基解决需要一个长期的过程，不要急于求成，这也是中国的基本国情。本国情。“三农三农”问题中，农民问题，人的问题又是核心问问题中，农民问题，人的问题又是核心问题，农业剩余劳动力必须走多样化道路，大城市吸引农民进题，农业剩余劳动力必须走多样化道路，大城市吸引农民进程务工，从二三产业，事实上，我国农民工已经作为大城市程务工，从二三产业，事实上，我国

36、农民工已经作为大城市的主要建设力量的主要建设力量. .城市建筑、商业饮食服务、公共设施建设（道路桥梁）城市建筑、商业饮食服务、公共设施建设（道路桥梁）公共卫生、家政服务等行业是农村剩余劳动力的主要就业领公共卫生、家政服务等行业是农村剩余劳动力的主要就业领域。域。 城市建设与服务吸纳农村人口的潜力巨大。县城应该成城市建设与服务吸纳农村人口的潜力巨大。县城应该成为农村人口转移的主要空间县城临近农村，农村人口进城务为农村人口转移的主要空间县城临近农村，农村人口进城务工服务的交通成本较低。当务之急是发展县城经济大力发展工服务的交通成本较低。当务之急是发展县城经济大力发展现代工业与服务业。根据我国经济地

37、域分工的变化状况，我现代工业与服务业。根据我国经济地域分工的变化状况，我国工业化的主要空间载体逐步转向中等城市和小城市（县国工业化的主要空间载体逐步转向中等城市和小城市（县城），特大城市、大城市的主要职能转向服务化，工业职能城），特大城市、大城市的主要职能转向服务化，工业职能的主体性逐步让位于现代服务职能。的主体性逐步让位于现代服务职能。 县城将成为我国传统工业发展的主体，实现这一变化是县城将成为我国传统工业发展的主体，实现这一变化是要扩大县城的发展规模，促进县城经济的总量增长，也可以要扩大县城的发展规模，促进县城经济的总量增长，也可以说，未来中国经济总量增长主要来自于县域，我国现有县级说，未

38、来中国经济总量增长主要来自于县域，我国现有县级市市386386个，个，14701470个县，个县，117117个自治县、个自治县、5151个旗，这是一个庞大个旗，这是一个庞大的经济力量和发展空间。的经济力量和发展空间。县域重点小城镇也是农村人口的重点转移空间。我国现有县域重点小城镇也是农村人口的重点转移空间。我国现有2005020050个建制镇，个建制镇，17187个乡，个乡，经过经过2 2次的乡镇撤并，我国乡次的乡镇撤并，我国乡镇的数量已经减少了近镇的数量已经减少了近50%50%，实际上乡镇的数量还是多，在，实际上乡镇的数量还是多，在现有基本上，可以再减少现有基本上，可以再减少40%.40%

39、.我国乡镇数量多，类型多样，我国乡镇数量多，类型多样，不可能实现均衡发展，必须发展重点镇，重点镇的数量不宜不可能实现均衡发展，必须发展重点镇，重点镇的数量不宜过多，就东北地区情况看，每个县域的重点镇控制在过多，就东北地区情况看，每个县域的重点镇控制在3-43-4个，约占镇总数的个，约占镇总数的20%20%。 重点镇选择的主要标准是，地理位置优越，地理重点镇选择的主要标准是，地理位置优越，地理位置的中心性比较突出，对外交通条件较好，现有人口、用位置的中心性比较突出，对外交通条件较好，现有人口、用 地规模较大，经济基础好并有充分的发展潜力，不是处于生地规模较大，经济基础好并有充分的发展潜力，不是处

40、于生态保护的敏感地区。重点镇成为县域经济社会态保护的敏感地区。重点镇成为县域经济社会社会发展新的社会发展新的中心中心.我国未来县域发展的空间格局是一个主中心和几个副中我国未来县域发展的空间格局是一个主中心和几个副中心。心。这一格局是我国农村人口转移的主要空间。我国必须走重点这一格局是我国农村人口转移的主要空间。我国必须走重点建设，集中发展的农村城镇化，实践证明，遍地开花，就地建设，集中发展的农村城镇化，实践证明，遍地开花，就地就近转移的农村剩余劳动力转移道路不符合我国国情。我国就近转移的农村剩余劳动力转移道路不符合我国国情。我国现有农村剩余劳动力的数量为现有农村剩余劳动力的数量为1.5-2.亿

41、（各种提法较多），亿（各种提法较多），这些人口转移的空间是大城市的吸纳，县城与重点镇的主要这些人口转移的空间是大城市的吸纳，县城与重点镇的主要承载。承载。 我国村镇规划解决的主要问题：我国村镇规划解决的主要问题： 1、县域村镇体系规划，在区域整体层面上，研究县域乡镇、县域村镇体系规划，在区域整体层面上，研究县域乡镇发展的背景、影响因素和限制因素，确定县域乡镇发展原则发展的背景、影响因素和限制因素，确定县域乡镇发展原则与目标，对县域乡镇产业发展、经济空间布局进行规划，编与目标，对县域乡镇产业发展、经济空间布局进行规划，编制乡镇体系规划，基础设施和社会设施规划，区域空间管制制乡镇体系规划，基础设施

42、和社会设施规划，区域空间管制规划，确定县域的适宜建设区、限制建设区、禁止建设区。规划，确定县域的适宜建设区、限制建设区、禁止建设区。编制县域生态环境保护规划、历史文化古迹规划。编制近期编制县域生态环境保护规划、历史文化古迹规划。编制近期建设规划，提出规划设施的主要措施。建设规划，提出规划设施的主要措施。2、村镇总体规划、村镇总体规划 主要是研究乡镇空间分为内，各村的合理分工与协调发主要是研究乡镇空间分为内，各村的合理分工与协调发展展问题，明确各村的发展方向与职能定位，对乡镇的经济社会问题，明确各村的发展方向与职能定位，对乡镇的经济社会发展，资源利用与环境保护进行规划。发展，资源利用与环境保护进

43、行规划。3、村镇建设规划、村镇建设规划 建设规划主要是对乡镇政府所在地人口、经济、社会、建设规划主要是对乡镇政府所在地人口、经济、社会、生态各要素生态各要素进行总体布局，规划的总体思路与城市总体规划基本一致。进行总体布局，规划的总体思路与城市总体规划基本一致。村镇建设规村镇建设规划要解决的主要问题是对确定建设区域合理的人口、用地发划要解决的主要问题是对确定建设区域合理的人口、用地发展规模，对建设区域的空间结构与功能分区进行规划，编制展规模，对建设区域的空间结构与功能分区进行规划，编制道路交通、各种公用设施，生态环境、空间管制等方面的规道路交通、各种公用设施，生态环境、空间管制等方面的规划，编制

44、近期建设规划。划，编制近期建设规划。第三章第三章 县域村镇体系规划县域村镇体系规划一、编制的目的一、编制的目的 编制县域村镇体系规划纲要的目的是综合评价编制县域村镇体系规划纲要的目的是综合评价县（市）城镇化发展条件及对城乡空间布局的基县（市）城镇化发展条件及对城乡空间布局的基本要求；明确城镇化目标，规划的原则和重点；本要求；明确城镇化目标，规划的原则和重点；提出县域村镇合理发展与城乡空间布局调整的初提出县域村镇合理发展与城乡空间布局调整的初步方案及其他拟采取的对策和措施，为编制规划步方案及其他拟采取的对策和措施，为编制规划成果奠定基础。成果奠定基础。 县域村镇体系规划是县级人民政府统筹城乡发县

45、域村镇体系规划是县级人民政府统筹城乡发展，实施城乡规划管理，合理配置县域空间资源，展，实施城乡规划管理，合理配置县域空间资源，优化城乡空间布局，协调基础设施和公共设施配优化城乡空间布局，协调基础设施和公共设施配置，指导镇、乡、村规划编制的依据。置，指导镇、乡、村规划编制的依据。编制县域村镇体系规划，应以科学发展观为指导，坚持城乡编制县域村镇体系规划，应以科学发展观为指导，坚持城乡统筹和区域协调发展；以建设和谐社会和服务农业、农村和统筹和区域协调发展；以建设和谐社会和服务农业、农村和农民为基本目标；坚持因地制宜、循序渐进、统筹兼顾的基农民为基本目标；坚持因地制宜、循序渐进、统筹兼顾的基本原则；节

46、约集约利用资源能源，保护生态环境，保护自然本原则；节约集约利用资源能源，保护生态环境，保护自然人文资源；合理确定村镇体系发展目标与战略，促进城乡可人文资源；合理确定村镇体系发展目标与战略，促进城乡可持续发展。持续发展。 编制县域村镇体系规划，应当遵循有关法律法规和技术编制县域村镇体系规划，应当遵循有关法律法规和技术规定，依据省域城镇体系规划、城市（设区市）总体规划或规定，依据省域城镇体系规划、城市（设区市）总体规划或州域城镇体系规划，落实本县（市）国民经济和社会发展规州域城镇体系规划，落实本县（市）国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划等相关规划相协调。划，并与土地利用总体规划等相关规划

47、相协调。 县域村镇体系规划的内容和成果要求县域村镇体系规划的内容和成果要求（一）综合评价县域的发展条件。进行区位、经济基础及（一）综合评价县域的发展条件。进行区位、经济基础及发展前景、社会与科技发展分析与评价；分析自然条件与发展前景、社会与科技发展分析与评价；分析自然条件与自然资源、生态环境、村镇建设现状，提出县域发展的优自然资源、生态环境、村镇建设现状，提出县域发展的优势条件与制约因素。势条件与制约因素。 （二）制定县域城乡统筹发展战略，确定县域产业发展空（二）制定县域城乡统筹发展战略，确定县域产业发展空间布局。根据经济社会发展战略规划，提出县域城乡统筹间布局。根据经济社会发展战略规划，提出

48、县域城乡统筹发展战略，明确产业结构、发展方向和重点，提出空间布发展战略，明确产业结构、发展方向和重点，提出空间布局方案，并划分经济区。局方案，并划分经济区。 （三）预测县域人口规模，确定城镇化战略。预测规划期（三）预测县域人口规模，确定城镇化战略。预测规划期末和分时段县域总人口数量、构成情况及分布状况，确定末和分时段县域总人口数量、构成情况及分布状况，确定城镇化发展战略，提出人口空间转移的方向和目标。城镇化发展战略，提出人口空间转移的方向和目标。(四）划定县域空间管制分区，确定空间管制策略。根据四）划定县域空间管制分区，确定空间管制策略。根据资源环境承载能力、自然和历史文化保护、防灾减灾等资源

49、环境承载能力、自然和历史文化保护、防灾减灾等要求，统筹考虑未来人口分布、经济布局，合理和节约要求，统筹考虑未来人口分布、经济布局，合理和节约利用土地，明确发展方向和重点，规范空间开发秩序，利用土地，明确发展方向和重点，规范空间开发秩序，形成合理的空间结构。划定禁止建设区、限制建设区和形成合理的空间结构。划定禁止建设区、限制建设区和适宜建设区，提出各分区空间资源有效利用的限制和适宜建设区，提出各分区空间资源有效利用的限制和引导措施。引导措施。（五）确定县域村镇体系布局，明确重点发展的中心镇。（五）确定县域村镇体系布局，明确重点发展的中心镇。明确村镇层次等级（包括县城明确村镇层次等级（包括县城-中

50、心镇中心镇-一般镇一般镇-中心中心村村-基层村），选定重点发展的中心镇，确定各乡镇人基层村），选定重点发展的中心镇，确定各乡镇人口规模、职能分工、建设标准。提出城乡居民点集中口规模、职能分工、建设标准。提出城乡居民点集中建设、协调发展的总体方案。建设、协调发展的总体方案。（七）确定村庄布局的基本原则和分类管理策略。明确重点（七）确定村庄布局的基本原则和分类管理策略。明确重点建设的中心村，制定中心村建设标准，提出村庄整治与建建设的中心村，制定中心村建设标准，提出村庄整治与建设的目标和分类管理策略。设的目标和分类管理策略。（八）统筹配置区域基础设施和社会公共服务设施，制定包（八）统筹配置区域基础设

51、施和社会公共服务设施，制定包括交通、给水、排水、电力、邮政通信、教科文卫、历史括交通、给水、排水、电力、邮政通信、教科文卫、历史文化资源保护、环境保护、防灾减灾、防疫等专项规划。文化资源保护、环境保护、防灾减灾、防疫等专项规划。提出分级配置各类设施的原则，确定各级居民点配置设施提出分级配置各类设施的原则，确定各级居民点配置设施的类型和标准；因地制宜地提出各类设施的共建、共享方的类型和标准；因地制宜地提出各类设施的共建、共享方案。案。（九）确定分阶段实施规划的目标及重点，提出实施规划的（九）确定分阶段实施规划的目标及重点，提出实施规划的措施和有关建议。措施和有关建议。 县域村镇体系规划纲要应当包

52、括以下内容：县域村镇体系规划纲要应当包括以下内容：（一）分析评价现行县域村镇体系规划实施绩效，明（一）分析评价现行县域村镇体系规划实施绩效，明确规划编制原则、重点和应当解决的主要问题。确规划编制原则、重点和应当解决的主要问题。（二）按照本省区域发展战略和省域城镇体系规划的（二）按照本省区域发展战略和省域城镇体系规划的要求，研究提出本县（市）在区域城镇化与协调发展中的要求，研究提出本县（市）在区域城镇化与协调发展中的地位和作用。地位和作用。（三）综合评价土地资源、水资源、生态环境承载能（三）综合评价土地资源、水资源、生态环境承载能力等村镇发展的支撑条件，研究提出县域城镇化、现代化力等村镇发展的支

53、撑条件，研究提出县域城镇化、现代化过程中重要资源、能源合理利用和生态环境保护的要求。过程中重要资源、能源合理利用和生态环境保护的要求。（四）综合分析影响本县（市）村镇发展的主要因素（四）综合分析影响本县（市）村镇发展的主要因素及其对城乡空间布局的影响，包括经济社会发展目标和产及其对城乡空间布局的影响，包括经济社会发展目标和产业发展趋势、城乡人口增长和流动趋势、县域城镇化和村业发展趋势、城乡人口增长和流动趋势、县域城镇化和村镇发展的区域差异等，研究提出城镇化和城乡统筹的目标、镇发展的区域差异等，研究提出城镇化和城乡统筹的目标、任务及要求。任务及要求。 （五）按照全面协调可持续发展的要求，综合考虑

54、经济社（五）按照全面协调可持续发展的要求，综合考虑经济社会发展和人口资源环境条件，研究提出优化城乡空间格局会发展和人口资源环境条件，研究提出优化城乡空间格局的规划要求，包括县域城乡空间和产业布局，村镇居民点的规划要求，包括县域城乡空间和产业布局，村镇居民点体系方案和优化农村居民点布局的原则与策略，县域综合体系方案和优化农村居民点布局的原则与策略，县域综合交通和重要基础设施、公共服务设施配置的建议，需要从交通和重要基础设施、公共服务设施配置的建议，需要从县域层面协调、引导的地区，以及需要相邻县（市）共同县域层面协调、引导的地区，以及需要相邻县（市）共同解决的有关布局问题。解决的有关布局问题。（六

55、）按照保护资源环境和优化县域村镇空间布局的要求，（六）按照保护资源环境和优化县域村镇空间布局的要求，研究提出适宜建设区、限制建设区、禁止建设区的基本类研究提出适宜建设区、限制建设区、禁止建设区的基本类型、管制内容和管制原则与措施，提出管制分区的初步方型、管制内容和管制原则与措施，提出管制分区的初步方案。案。 县域村镇体系规划成果应当包括以下内容：县域村镇体系规划成果应当包括以下内容：（一）明确全县（市）城乡统筹发展的总体要求。包（一）明确全县（市）城乡统筹发展的总体要求。包括城镇化目标和战略，城镇化发展质量及相关指标，城镇括城镇化目标和战略，城镇化发展质量及相关指标，城镇化途径和相应的村镇协调

56、发展政策；城乡统筹发展目标、化途径和相应的村镇协调发展政策；城乡统筹发展目标、城乡结构变化趋势和规划策略；根据县（市）内的区域差城乡结构变化趋势和规划策略；根据县（市）内的区域差异提出不同区域的城镇化引导政策。异提出不同区域的城镇化引导政策。（二）明确资源生态环境保护的目标、要求和规划措（二）明确资源生态环境保护的目标、要求和规划措施。包括土地资源、水资源等重要资源和能源的合理利用施。包括土地资源、水资源等重要资源和能源的合理利用和保护等。和保护等。（三）明确县域村镇空间布局。包括中心镇、一般镇、（三）明确县域村镇空间布局。包括中心镇、一般镇、中心村、基层村等级体系和空间布局，需要从县域层面重

57、中心村、基层村等级体系和空间布局，需要从县域层面重点协调、引导地区的定位及协调、引导措施，优化村庄布点协调、引导地区的定位及协调、引导措施，优化村庄布局的目标、原则和规划要求。局的目标、原则和规划要求。 （四）明确与村镇空间布局相协同的区域综合交通体系。（四）明确与村镇空间布局相协同的区域综合交通体系。包括县域综合交通发展目标和策略，以公路为主的县域综包括县域综合交通发展目标和策略，以公路为主的县域综合交通网络和重要交通设施布局。合交通网络和重要交通设施布局。 （五）明确基础设施支撑体系。包括统筹城乡的县域重要（五）明确基础设施支撑体系。包括统筹城乡的县域重要基础设施和社会服务设施布局的原则和

58、规划要求，中心镇、基础设施和社会服务设施布局的原则和规划要求，中心镇、一般镇、中心村、基层村基础设施和公共服务设施的配置一般镇、中心村、基层村基础设施和公共服务设施的配置标准；村庄建设和环境综合整治的原则要求；县域综合防标准；村庄建设和环境综合整治的原则要求；县域综合防灾、防疫与公共安全保障体系等。灾、防疫与公共安全保障体系等。 （六）明确空间发展管制分区和管制要求。包括各类禁止（六）明确空间发展管制分区和管制要求。包括各类禁止建设区、限制建设区、适宜建设区的划定原则、管制要求建设区、限制建设区、适宜建设区的划定原则、管制要求和区域划分，实现空间管制的途径和机制。和区域划分，实现空间管制的途径

59、和机制。 （七）明确对镇、乡规划编制的要求。结合本县（市）的（七）明确对镇、乡规划编制的要求。结合本县（市）的实际情况，综合提出各镇乡在城乡协调发展、村镇空间布实际情况，综合提出各镇乡在城乡协调发展、村镇空间布局、资源环境保护、交通和基础设施布局、空间发展管制局、资源环境保护、交通和基础设施布局、空间发展管制等方面的规划要求。等方面的规划要求。 （八）明确规划落实和实施的步骤、措施和政策建议。包（八）明确规划落实和实施的步骤、措施和政策建议。包括分阶段发展目标、发展重点，促进城乡统筹和村镇协调括分阶段发展目标、发展重点，促进城乡统筹和村镇协调发展的政策，需要进一步深化落实的规划内容，规划实施发

60、展的政策，需要进一步深化落实的规划内容，规划实施的制度与实施的手段、途径等。的制度与实施的手段、途径等。 县域村镇体系规划的强制性内容应当包括以下内容：县域村镇体系规划的强制性内容应当包括以下内容：（一）县域内按空间管制分区确定的应当控制开发的（一）县域内按空间管制分区确定的应当控制开发的地域及其限制措施。地域及其限制措施。（二）各镇区建设用地规模，中心村建设用地标准。（二）各镇区建设用地规模，中心村建设用地标准。（三）县域基础设施和社会公共服务设施的布局，农（三）县域基础设施和社会公共服务设施的布局，农村基础设施与社会公共服务设施的配置标准。村基础设施与社会公共服务设施的配置标准。（四）村镇