党政机关公文格式的新变和“实践难点”研究

1、党政机关公文格式的新变和“实践难点”研究2021年4月16日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的党政机关公文处理工作条例（中办发202114号）（以下称新条例），其中的第三章是公文格式。党政机关公文格式（以下称新格式）“根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的党政机关公文处理工作条例的有关规定对GB/T 97041999国家行政机关公文格式（以下称旧格式）进行修订。”12021年6月29日发布，7月1日实施。新格式代替国家行政机关公文格式，党政机关公文格式主要发生了哪些新变？这种新变围绕应用写作学科中的问题和体现出的特点又是什么？新条例和新格式已经施行一年多来，工作中出现哪些“实践难点”？这

2、些是当今应用写作学术界和公文写作实践者最为关注的，也是学习贯彻新条例、新格式的必须破解的问题。 一、党政机关公文格式的七大新变 结合新条例、中国共产党机关公文处理条例（以下称旧条例）和旧格式以及国家行政机关公文处理办法（以下称旧办法）等内容，进行梳理分析，我以为，这一次修订后党政机关公文格式，其主要新变我把它简单地归结为七句话 新变之一：格式分为三部分。党政机关公文种类合二为一，必然要求公文格式作出相应的调整和修改。新格式规定“本标准将版心内的公文格式各要素划分为版头、主体、版记三部分。”2旧条例规定“版头，由发文机关全称或者规范化简称加文件二字或者加括号标明文种组成，用套红大字居中印在公文首

3、页上部。”3旧格式“将组成公文的各要素划分为眉首、主体、版记三部分。”4 对新格式、旧条例和旧格式三者内容比较分析。一是，新格式与旧条例比较，“版头”的含义和范围不同。旧条例中的“版头”含义相等于新格式中“发文机关标志”，范围也较窄，而新格式将“公文首页红色分隔线以上的部分称为版头”；二是，新格式与旧格式比较，同样公文格式的第一部分，名称叫法不同。旧格式叫“眉首”，新格式称“版头”；三是新格式将内容繁多的公文格式要素，整体思考，统一“命名”，并且划分为三部分。而旧条例中没有这种明确的统一划分的“意识”，这是党政机关公文格式最为重要的新变。 新变之二：左上角为“份密紧”。归结为这第二句话，内容十

4、分丰富。一是份号、密级和保密期限、紧急程度编排在左上角。党的机关公文“密级”原来旧条例就规定在左上角，而国家行政机关公文不同，旧格式规定“秘密等级和保密期限”、“紧急程度”标识在“右上角”5。新格式统一将这三个格式要素编排在“左上角”；二是公文只要涉密，必须标注份号。旧办法第三章公文格式第十条规定，“绝密、机密级公文还应当标明份数序号”。这就是说，一般“秘密”等级不用标注份号。而新条例第三章公文格式规定“涉密公文应当标注份号”，就是说，涉密和份号两个格式要素是同时出现的；三是公文只要涉密，这三个格式要素编排的先后顺序，一定是“份密紧”。这一点很重要，因为旧办法的规定，国家行政机关的“秘密”等级

5、的公文，是不用标注份号。如需标识紧急程度，顶格标识在版心右上角第一行。现在根据新条例，公文只要涉密，编排先后顺序一定是“份密紧”。 新变之三：标题“标点”“三要素”。归结为这第三句话，有两层意思：一是根据实际情况，增加标题的标点符号。旧办法规定，“公文标题应当准确简要地概括公文主要内容并标明公文种类，一般应当标明发文机关。公文标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号。”6但是，新条例中没有“一般不用标点符号”这类话的限定；二是标题必有“三要素”。这些年来，在实际工作中，旧办法中“一般应当标明发文机关”中的“一般”两字，人们通常会理解为：“发文机关”可以“标明”，也可以不“标明”，或者

6、操作为有“眉首”的，“发文机关”可以不“标明”，没有“眉首”的，才“标明”“发文机关”。而这一次新条例在第三章公文格式规定得很清楚“标题。由发文机关名称、事由和文种组成。”今后，党政机关公文标题，必有发文机关名称、事由和文种“三要素”。 新变之四：成文日期用数字。这是第四句话的归纳。旧格式规定“成文时间，用汉字将年、月、日标全；零写为”；旧条例规定“成文日期应当写明年、月、日”；而新格式规定“成文日期中的数字，用阿拉伯数字将年、月、日标全，年份应标全称”。旧格式、旧条例与新格式三者内容略作比较，我们得出结论：根据新格式规定，党政机关公文成文日期用阿拉伯数字，不是用汉字。 新变之五：署名、页码不

7、可少。这里涉及“署名”和“页码”两个问题。先说前者“署名”问题。，旧条例第三章公文格式第八条规定，“发文机关，署名应当用全称或者规范化简称，位于正方的右下方。”旧办法对国家行政机关公文没有规定，在行文的实践中一般不署名，仅仅是加盖公章而已。而新条例规定“发文机关署名。署发文机关全称或者规范化简称”，新格式规定的内容是，“加盖印章的公文”或者“不加盖印章的公文”等都要“编排发文机关署名”；再说后者“页码”问题。“页码”在工作实践中，这些年来一直在使用。这一次，新条例第三章公文格式第九条规定“公文一般由份号页码等组成”，意在增强“页码”概念，强化规范意识和效能意识，更好地发挥党政机关公文的“文书”

8、、“重要工具“作用。所以，今后党政机关公文“署名、页码不可少”。 新变之六：特定、普发不盖章。这是党政机关公文格式主要新变的内容之一，放在本文的第三部分“难点”中详细论述。 新变之七：说声baibai主题词。新格式规定：“删除主题词格式要素”7，这无疑宣告“主题词”完成了它的“检索”、“归类”的历史使命，从此将退出党政机关公文格式的现实“舞台”。党政机关公文格式发生新变，这是归纳的第七句话。 二、公文格式新变:围绕学科中三个基本问题、体现出三个特点 党政机关公文格式的内容新变，主要围绕三个基本问题，即要素、位置和要求。具体讲，就是公文格式要素的取舍，公文格式要素位置的编排，格式要素的具体要求。

9、这是公文格式中的三个基本问题，也是应用写作学中的三个基本问题，且理论地位极为重要。这也是我第二次提出这个观点，我把它称之为“公文格式三个基本问题理论”。早在1997年我就提出“公文格式它主要是指组织要素、位置和具体要求。”8从共时态分析，近几年出版的应用写作或者公文写作的著作中，一般都有“机关公文写作”、论述“公文格式”的内容，一定会论述到这三个基本问题或者相关的问题；从历时态分析，一部现代中国应用写作发展史有近百年的历史，在中国革命、经济建设和改革开放三个重要历史时期中，几代应用写作的专家、学者和众多公文写作实践者每每谈论及公文格式，反复研究、讨论的，也是这三个基本问题或者相关的问题；每一次

10、“办法”，或者“条例”等公文格式内容的修改，总还是围绕这三个基本问题。这一次，新条例第三章公文格式规定的18个格式要素，主要围绕的就是这三个基本问题。离开这三个基本问题中的任何一个问题，在理论上，任何一个公文格式要素，都无法讨论和研究；在实践中，任何一个公文格式要素，都无法编排和制定。 党政机关公文格式新变明显体现出三个特点。一是党政机关公文格式作了“合二为一”的统一化处理。甚至对于党政机关公文用纸都作了统一化，新条例第三章公文格式第十二条规定“公文用纸幅面采用国际标准A4型。”新格式是根据新条例对旧格式进行修订，这种“合二为一”的处理，就使我国的党政机关公文处理工作走上了一条科学化、制度化、

11、规范化的发展道路；二是合中有“分”。从整体看，党政机关公文格式“合二为一”，从具体的格式要素看有“分”的特点。例如，新条例第三章公文格式有“附件说明。公文附件的顺序号和名称。”还有“附件。公文正文的说明、补充或者参考资料。”这是从原来使用的格式要素“附件”中，分离出来的。这种“分”也更加科学合理。因为新条例规定的合理，它为工作实践的规范，创造了条件；三是有加有减。格式要素增加或者减去，这是党政机关公文格式作了“合二为一”统一化处理所必须采用的方法。例如，新条例与旧条例比较，新条例减去 “版头（指名称）”、“主题词”等格式要素，增加了“附件说明”、“页码”等格式要素。这就体现出了党政机关公文格式

12、新变的第三个特点。 理论上搞清楚党政机关公文格式的新变，主要围绕这三个基本问题，并且在解读新条例公文格式部分中，感悟和梳理出公文格式新变体现出的三个特点，我们在工作实践中就会变得更加自信、更加成熟和更加规范。这就是简单讨论这些问题的重要意义。 三、还需要关注党政机关公文格式的四个“实践难点” 新条例和新格式已经施行半年多，从操作层面看，公文格式在工作实践的制定中，遇到一些问题，其中又有几个“实践难点”。因此，结合新条例和新格式的要求，破解这些工作难点，并且把它具体编排的式样，用几句话来通俗化的归纳，对于学习贯彻新条例、新格式，意义最大。 实践难点之一：“多个签发人”的问题。新条例第三章公文格式

13、第九条规定，上行文应当标注签发人姓名。工作中遇到多个签发人，签发人姓名如何规范编排？我以为“多个签发人”的具体编排可以归纳四句话： “依次均匀，最后同行，距离为4（mm），上空二行。”9 它包含四层意思：一是签发人姓名按照发文机关级别依次编排，每行两个姓名；二是最后一个签发人姓名与发文字号处在同一行；三是最后一个签发人姓名与红色分隔线，距离为mm ；四是“签发人”三字与发文机关标志位置上空二行。 实践难点之二：“联合行文加盖印章”的问题。新条例第三章公文格式第九条规定，公文中有发文机关署名的，应当加盖发文机关印章，并与署名机关相符。新格式对“联合行文加盖印章”的问题，也作了规定。但是，工作实践

14、中究竟该如何操作和制定，并且熟记它？“联合行文加盖印章”的具体编排，可以简单概括为四句话： “每排最多个章，不得超出不相交，最后一章居中压，成文日期右空4。”10 四句话中前两句意思比较清楚。第三句意思为，在多个加盖印章中，最后一个印章居中下压成文日期；最后一句中的“右空4”，指印章下端标识成文日期，右空4字。记住这四句话，多个加盖印章之间以及与成文日期，在工作实践中如何操作，便变得十分简单了。 实践难点之三：“不加盖印章的公文”的问题。新条例第三章公文格式第九条规定，有特定发文机关标志的普发性公文和电报可以不加盖印章。新格式对“不加盖印章的公文”的问题，也作了规定。党政机关在公文处理工作的实

15、践中，最需要的是简单操作。同样，对此的问题，可以简单概括成四句话： “右空二字排署名，下面一行编日期，”右移二字是首字，特殊情况右空二。”11 这里，需要解释一下的是后两句。第三句意思我举例说明：例如，成文日期“2021年2月20日”首字的编排，要比上面的“发文机关署名”的首字，向右移二字；第四句中的“特殊情况”是指，当成文日期长于发文机关署名时，应当使成文日期，右空二字编排，同时“发文机关署名”右空字数增加。当然，这四句话适用于“单一机关行文时”，新格式规定“联合行文时，应当先编排主办机关署名，其余发文机关署名依次向下编排。”12 实践难点之四：“附件”的具体编排问题。新条例第三章公文格式第

16、九条中，分别规定了“附件说明”和“附件”两个问题，我这里主要讨论后者“附件”实际编排操作的问题。附件。新条例中，解释为“公文正文的说明、补充或者参考资料。”新格式也用四行字对它也作了规定。对“附件”的具体编排问题，我也简单概括为四句话： “另面编排版记前，左角首行标附件，附件标题居三行，特殊情况编文号。”13 这里，应该注意：一是，附件一般是另面编排，并且放在“版记”这一格式要素的前面；二是，“特殊情况”是指“附件与正文不能一起装订时，应当在附件左上角第一行顶格编排公文的发文字号并在其后标注“附件”二字及附件顺序号。”14三是特别注意这四句话是根据新条例新格式新要求的新概括，与国家行政机关公文格式中“附件”的解释，已经发生很大变化，党政机关在公文格式编排、制定过程中，应该注意这些差异性。 （作者单位：中共上海虹口区委党校副教授教研室主任） 1参见中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局、中国国家标准化管理委员会2021-06-29发布的中华人民共和国国家标准GB/T 97042021，党政机关公文格式前言。 2同上，第2页。 3 参见中共中央办公厅中国共产党机关公文处理条