做好新形势下的城市管理工作

1、如何做好新形势下的城市管理工作 城市是一定区域的政治、经济、文化、科技、交通和信息中心， 在国民经济和社会发展中居于主 导地位，城市化水平代表了一个国 家或地区的经济、社会发展水平。在改革开放不断深入的今天，我国 正处于从计划经济体制向社会主 义市场经济体制转变的伟大变革时 期，经济体制的变革必然对城市管理工作 带来重大影响。城市管理 既面临着经济实力增强、城市建设 快速发展的新机遇，也面 临着经 济利益多元化和体制 转轨带来的新挑战。如何做好新形势 下的城市 管理工作，提高城市管理水平，建立与社会主 义市场经济要求相适 应的城市管理体制和运行机制，是城市政府当前一 项十分重要而迫 切的现实问

2、题。 、城市管理的重要性 广义的城市管理，包括城市政府 经济、社会和公共服务 等各方 面的管理和服 务职能。狭义 的城市管理也就是通常所 说的城市管理， 是指与城市 规划、建设 相关联的基础设施、公共服务设 施和社会公 共事务的管理，今天我所 讲的，就是这方面的城市管理。 城市管理是城市政府的首要 职能，城市管理在城市工作中的重 要地位作用，至少可体 现在以下几个方面： 第一，这是由城市在 经济和社会发展中的中心地位所决定的。 城市化是人 类文明的必然 趋势，在我国已进入城市化推 动经济增长 的新阶段，城市在区域发展中起着中心作用，在 现代化建设中起着 主导作用，在整个经济社会发展中起着骨干作

3、用，在两个文明建 设 中起着示范和引 导作用。做好城市管理工作，意义 深远，影响重大。 第二，这是由市场经济发展对城市管理的要求所决定的。随着 社会主义市场经济体制的建立和完善，市 场对资源配置起着基 础性 作用，企业将成为经济活动的主体，政府将不再干 预企业的具体经 济活动。政府的经济 管理职能将逐步弱化并最 终退出微观管理领域， 由直接参与 转为宏观调控、规 范和政策引 导，转向为企业发展提供 公平有序的 竞争环境和外部基 础条件。根据上述思路，以集中精力 搞好城市的 规划、建设 和管理，提供高效的城市基 础设施、公共服务 设施和社会公共事 务服务为主要内容的职能，将逐步得到加 强，将 成

4、为城市政府的主要工作。政府的主要职责，就是提供所需的基本 设施，配合稳定的法律和行政制度，以 协助经济和促进繁荣。从这 个 意义上说，城市管理的重要性将日益明 显。 第三，城市自身发展的要求决定了城市管理的重要性。我们生 活的城市里，每天都要 发生大量的经济活动、社会活动 和居民的生 活、学习、休息和娱乐 活动，为保障这些活动正常有序进行，保证城 市正常运转和健康发展，就必须高度重视并加强城市管理工作。古 人说，开门七件事，柴米油盐酱醋茶。现 在我们每天起来，水、电、气、 电话、公交以及垃圾清运等，哪个环节出了问题我们都会很不方便。 我们通常说，城市三分建、七分管”说的就是这个道理。道路再宽，

5、 交通没做好，仍然要出 现拥挤；道路修的再多，市容管理跟不上，必 然会被各种各 样的占道经营挤掉；住宅小区建设得好，物业管理和 社区服务跟不上，仍然要出 现脏乱差。 第四，人民群众的愿望和要求决定了城市管理的重要性。随着 人民物质生活水平的不断提高，对精神文明的要求也在不断增 强。 城市环境是否整洁优美，城市公共设施、公共事业 是否给人们的衣 食住行娱乐提供方便舒适的服 务，这不仅体现了人民群众的迫切愿 望和要求，也关系到党和政府是否关心群众生活，关系到党和政府 在人民群众中的形象。创建文明城市、卫 生城市就是党和政府在全 国范围内开展的一项顺民心、合民意的民心工程、形象工程和凝聚 力工程。因

6、此，城市管理既关系城市的物质 文明建设，又涉及精神文 明建设，是加强两个文明建 设最充分、最有效的结 合点，在满足人们 日益增长的物质和文化要求中担 负着越来越重要的 职责。 总之，城市管理的好坏，直接制 约城市经济和社会发展的速度 和质量，直接关系人民群众的生 产生活，直接展示城市市容市貌和 形象，直接反映出市民的精神面貌，直接影响城市的 对外开放和投 资环境，必须在全社会充分 认识其重要性，支持城市管理工作，在政 府工作中摆在更加重要的位置。 、城市管理的内容、任务、目标 和基本原则 从城市管理的任 务看，其本质是为城市社会经济协调发展服务， 管理是手段而不是目的。从管理的次级 目标看，一

7、是为居民提供 优 美、舒适的生活环 境，二是为社会经济发展提供良好的 环境和秩序。 城市管理的最 终目标与城市 发展的目 标是一致的，即通 过管理、服 务，促进城市两个文明建 设的共同 发展，实现城市功能完善、运转 高 效、环 境优美、结构合理、社会文明的现 代化目 标。 从中小城市的特点来看，城市管理的主要内容有： (1) 市容管理， 包括城市形象和文化 环境；(2)环境 卫生管理；(3)市政管理，包括供排 水、道路管线、公用设施、通讯、供电 等；(4)生态环 境的管理，包括工 业“三废”、 环境噪声、园林绿 化等；(5)各类有形市 场的管理， 主要 是各类农 副产品市场和小商品市 场；(6

8、)规划管理， 包括 规划管理 权 限、建设规 划的实施和 违章查处等；(7)交通管理；(8)社会治安管理； (9)文化娱乐场 所的管理；(10)外来流 动人口的管理；(11)社区管理等。 根据城市管理的内容、任务 和目 标，加强城市管理要 坚持以下 原则： 一是 统一管理与分 级负责 相结合的原 则。城市管理对 象具有多 样、复杂 而且异 质性强的特点，各经济 和社会主体都有各自不同的 功能和利益要求，而城市 发展目 标的整体性决定了城市的整体功能 和利益必 须是 统一的。这 就要求城市管理不能迁就局部的利益要求， 而要在全局、整体利益上统一起来。另一方面，根据城市管理实 施的 要求，又必须靠

9、分 级管理来 进行落实，使城市管理真正 纵向到底、横 向到 边，管理效力覆盖全市。所以城市管理中统 一管理和分 级负责 必须有机结合起来。从而使城市管理既具有高度权 威的统一领导， 又有具体灵活的分 级实施。 二是人本原贝匚 即要以人为中心实施管理。城市的管理对 象是 人，月艮务对象也是人，人与城市的关系，是 辩证的统一。正如马 克思 所说，人创造环境，环境也能创造人。城市管理要始终坚 持这一原则， 从关心、培养、引导 的角度出发，为人们不断创造改善居住 环境和生 活环境质量，不断提咼市民素质。要咼度重视解决人民群众关注的 热点、难点问题，女口环境脏乱差等。 三是依法治市原贝V。市场经济 是法

10、制经济，城市管理也必须适 应而不能违背这个原则，这是搞好城市管理的根本保 证。不论采用 行政手段、经济 手段还是法律手段，都必 须依法管理，按章行事。在 当前全社会法制意 识和市民整体文明素 质与城市管理的要求有一定 差距的情况下，依法加 强城市管理就具有更 为突出的意义。 四是可持续发展原则。可持续发 展是整个人 类社会进步和发展 的一项基本原则，城市发展和城市管理也要从属于 这一原则。城市 管理中要妥善 处理眼前和 长远的关系，保护好生态环境，不能把发 展与环境对立起来，不能以牺牲环境为代价。 五是服从服 务于经济发展的原贝叽发展才是硬道理，经济工作 是各项工作的主旋律，城市管理也要 围绕

11、这个中心，搞好基础设施 的运行和维护，搞好公共服务，解决制约城市经济发展中的各种基 础性、服务 性问题，有效地发挥城市管理对经济发展的服务功能。 六是市场化原则。市场经济 条件下，城市管理要更充分地运用 市场的基本法贝y，解决城市管理自身存在的 问题，把一些适合于市 场经济法则运行的行业和基础上放手让各类市场主体投资、经营和 管理，一方面有利于减 轻城市政府的压力，也能够更好地提高城市 管理效率。如环卫、燃气、公交、公厕、以及可以收费的道路、 桥梁等 三、城市管理的现 状和主要 问题 当前，在从计划经济向社会主义市场经济转轨的过程中，城市 管理从总体上还处于滞后状态，没有得到更充分的 认识，重

12、建设、轻 管理的现象客观上仍然较普遍地存在，不能适 应经济、社会和城市 自身发展的要求，还存在很多人民群众不 满意的地方。从现 象上看， 城市管理的各个 环节都不同程度存在一定 问题。如小摊 小贩随意占 道经营、乱摆 乱卖，车辆乱停乱放乱 闯，各类广告乱拉乱挂乱 贴乱写 乱送，各类违章搭建到处可见，车辆、工地、娱乐 噪声扰民，工业三 废”污染和各种小炉灶烟 尘污染，各类卫生状况不容 乐观的小饮食 店、排档，农贸 市场、小商品市场，随意改变墙体结构和房屋用途， 行人乱吐乱丢弃物，垃圾乱倒乱堆，公共 设施被随意破坏，公共 绿地 和空地被侵占等等。这 些现象，常常是抓一抓，好一阵，稍一放松就 迅速回

13、潮，像韭菜一样，割了一茬又一茬，有些甚至成了 顽症，成为 困扰城市政府的难题。 造成上述 现象的原因是多方面的，有 认识问题，工作力度问题、 投入问题、市民素质问题、管理队 伍素质问题，比较普遍和集中的是 管理体制问题。 我国的城市管理体制，形成于 计划经济时期。十二届三中全会 以后，改革重点从 农村转向城市，但城市改革的重点是 经济体制，作 为城市工作重要 组成部分的城市管理体制改革一直没有真正提上议 事日程，城市管理的法 规体系也不够健全。我国的行政体制讲 究上 下对口，而建设系统的管理职能在一个城市里却只是城市管理的一 部分，难以承担城市整体的管理 职能，大量的工作需各部 门之间配 合，

14、涉及面较大的就有公安、工商、卫生、环保、交通、文化等部门 虽然基本确立了条 块结合、以块为 主的两级政府管理体制，但 职能 却大不相同，大致可分为： 一类是建管分开、直接管理型。各区设 置相应机构，直接管理城 市市政、园林绿化、市容环 境卫生等具体工作，建立直属的 监察队伍 实施监察、执法工作。 二类是监督检查、管理结合型。具体进 行政行综合执法工作由 专业职能部门实施，监督执法也由各职能部门的监察队伍执行。 这些管理模式可以 说各有优势和不足都很明 显。直接管理的， 执法力度大但管理范 围相对较窄；实行专业管理、综 合协调的，管理 范围大，却又往往失之于 执法力度和配合不力。此外，即使在相同

15、的 管理类型里，还有一个块块与条条的职责划分问题和条条权力下放 的程度。如从实 践结果来看，有成功的实例，但大都与较强的经济实 力有关，还没有具有普遍指 导意义的统一的模式。因此，从总 体看， 城市管理体制改革和探索 还没有取得突破性 进展，计划经济体制下 形成的管理体制与日益完善和 发展的市场经济体制的冲突和摩擦 还 在继续。更多地从管理体制挖掘潜力和从管理力度上下功夫。 我市目前的管理体制，城市管理 实行 两级政府、三级 管理”的 体制。根据 事权与财权相统一、建设 与管理相统一、局部与全局相 统一”的原则，相应调整市、区有关部门职责。市建委主要负责城市 规划的编制与审批、城市基础设 施的

16、建设与管理、城市管理综 合执 法的组织指导与协调；各区负责辖区内环境卫生、市容市貌的美化 亮化、社会治安、精神文明建设、城市管理行政综合执法的具体组织 实施；各街道负责辖区内的社区管理、社区服务、社会治安综合治理、 精神文明建 设等日常管理工作的 组织协调。 从几年来的 实践看，这个体制暴露出很多不足和漏洞，原 则性 很强，对各部门及区街的职责界定得比较清楚，但可操作性不 够，没 有解决好相 应的权力调整和工作配合 问题。有利的事情争着上，无 利、难管的事情相互推 诿，扯皮的问题层出不穷，咅门之间多头管理， 又互不通气，造成 许多管理上的脱 节。创建工作靠突 击整顿，风头一 过就滑坡，没有从根

17、本上解决 问题。区级 政府认为作为一级政府行 使城市管理的 权力与实际职责有一定差距，难以发挥区街的积极作 用。 四、进一步加强城市管理工作的几点思考 根据城市管理的现状和城市管理的基本原贝y,力口强城市管理， 我认为要重点在以下四个方面取得突破： 、进一步理顺城市管理体制 健全城市管理体制，当前要突出解决好三个关 键问题： 一是权责一致的问题。城市管理必须责权相等、责权一致。责大 权小、有责 无权都会使城市管理机构有名无 实，难以履行好职责；而 有权无责、权大责小，则会造成权力虚设和执法随意性。两种状况都 会影响城市管理的效率。权责 不一致是很多城市都存在的 问题，其 中区、街作为块块 管理

18、的责大权小问题比较突出。目前，以块块为 主 的属地管理得到了比 较普遍的认识，城市管理发展的趋势将是重心 逐步下移，权责向区、街转 移，市有关部门将从微观管理转向宏观管 理，重点把握好事关全局的原则性问题。但在具体权力下放的程度 上，又有很大反差。大城市的区级政府和街道将得到更大的城市管 理权限，如上海市在街道 办事处内设市政管理、社会发展、社会治安、 财政经济四个委员会，仅市政管理这部分，就可直接指 挥、调度城建 监察队伍，并对管区内派出所、巡警、交警、工商所、税务所的执法 进行组织协调和考核监督。中小城市因规 模小，权力下移影响市有 关部门的利益，阻力较大。 二是重规划和建设、轻管理的问题

19、。城市规 划是城市在一定 时 期的发展目标和计划，是城市建设的综合部署。城市建设 是城市管 理的物质基础和保证。从三者之间 的关系看，规划是龙头，建设是基 础，管理是核心。没有科学的规 戈I，良好的基础设施，城市管理就难 以实施。规划靠建设来实施，而管理是建设的延续，没有严格高效的 管理，再好的基础设施也不能实现规划目标。因此，加速城市发 展， 必须把城市管理放在更加突出的位置，确保必要的投入，使建成的 项目都能充分 发挥效益。此外，城市规划、建设 的过程也存在一个管 理问题。尤其是规 划管理，由于规划代表城市的公共利益和整体利 益，在市场经济条件下，与部门利益和局部利益不可避免地 产生矛 盾

20、，因此城市规划管理权限一定要集中在市里，不能下放。 三是部门之间的配合问题。城市管理中专业执 法部门较多，有 行政执法职能就要成立 执法队伍，不仅政出多门，而且横向配合与 衔接一直是一个薄弱 环节,这又在很大程度上体 现了城市管理的效 能。按照城市管理内在统 一性的要求，加强综合管理势在必然。如香 港就撤消现有各类执法队伍，成立城市警察，一警多能，综合执法， 全面管理。现 在很多城市成立了 综合管理机构，对城市管理的 诸多 方面、诸 多环节进行平衡、协调 和综合部署。如柳州市把城建、环卫、 市政、房管、公安、文化、工商等多个执法主体组合在一起，形成综 合执法体系，联合执法。从目前的法律依据和实

21、 践看，综合管理应着 重强化综合管理机构的 协调权威，而不能取代各 专业执法队伍的执 法。 （二）完善城市管理运行机制 在市场经济条件下，既要继续加强政府行政管理这只看得见 的手”又要按照市场化的原贝叭把市场机制引入城市管理，更多多 地用经济手段解决一些具体 问题。如改革 门前三包”制度，成立专 门的队伍，有偿服务，彻底解决了以往只收 费不管理的弊端。市场 化 是城市现代化管理的有效形式和 发展方向。我们 也要借鉴先进城市 的改革经验，用市场的观点、产业的观点来推动和促进城市管理事 业的发展，政企分开，政事分开。可以考虑从易于量化考核的 环卫等 作为突破口，变以钱养人为以钱养路。 、严格依法行

22、政 城市经济要活，但城市管理要 严。城市 三分建、七分管” 一层 意思是说城市管理的重要性，另一 层意思就是说明城市管理的 难度。 因此，城市管理必 须严格依法行政，严管重罚。严格管理要体 现在三 个方面： 一要严在制度上。要加强 城市管理法制建 设，建立一套系统、规 范的城市管理法 规体系，要能够基本覆盖目前城市管理的方方面面， 同时又要具备较强的可操作性。从规 章制度这个源头上堵塞各责任 单位之间管理脱节的漏洞，减少扯皮，做到事有人管、职责明确、权 责一致。 二要严在落实上。徒法无以自行”法律法规贵在落实，再好的 法规不能落实到位也等于一纸空文。城市管理就是对 正常有序行 为 的服务，对违

23、章违法行为的惩处。管理的作用就是遵法、守法、护法， 有章必循，有法必依，管理出秩序，管理出成果，管理出效益，管理 长正气。要通过严 格依法管理，坚决维护法律的严肃性和政府的权 威，为城市各项工作健康发展提供保障。新加坡目前高水平的城市 管理就是从 严管重罚起步的。 三要严在监督上。城市管理对 象的复杂性，决定了管理过程的 复杂性。由于城市管理的方方面面都不同程度、不同环节地存在一 些执行中的具体 问题，女口执法人员的执法素质、部门之间的配合与 工作衔接，必须靠强化经常性的督促、检查 和考核，切实解决各种有 法不依、有令不行、执法不到位、以罚代管和扯皮推 诿的具体实施行 为，保证管理的落实力度。 、加强精神文明建设 两手抓、两手都要硬”，是邓小平同志建 设有中国特色社会主 义理论的重要组成部分，是我国社会主 义现代化建设的一个根本方 针。江泽民总书记在十五大报告中指出，只有经济、政治、文化协 调发展，只有两个文明都搞好，才是有中国特色的社会主义”。从城 市管理来说，管理对象和服务对象都是人，所以归根结底还是人的 问题，