第十二章 公共部门绩效管理

1、第十二章第十二章 公共部门绩效管理公共部门绩效管理 学习要点：学习要点： u公共部门绩效管理的理论基础公共部门绩效管理的理论基础 u公共部门绩效指标体系的设计公共部门绩效指标体系的设计 u公共部门绩效管理系统过程及方法公共部门绩效管理系统过程及方法 案例：政府和船主的博弈案例：政府和船主的博弈 18世纪末期，英国政府决定把犯了罪的英国人统统发配到澳洲去。 由一些私人船主承包从英国往澳洲大规模地运送犯人的工作。英 国政府实行的办法是以上船的犯人数支付船主费用。当时那些 运送犯人的船只大多是一些很破旧的货船改装的，船上设备简 陋，没有什么医疗药品，更没有医生，船主为了谋取暴利，尽 可能地多装人，导

2、致船上条件十分恶劣。一旦船只离开了岸， 船主按人数拿到了政府的钱，对于这些人能否远涉重洋活着到 达澳洲就不管不问了。有些船主为了降低费用，甚至故意断水 断食。年以后，英国政府发现：运往澳洲的犯人在船上的死 亡率达，其中最严重的一艘船上个犯人死了 个，死亡率高达。英国政府费了大笔资金，却没能达 到大批移民的目的。 于是英国政府想了很多办法。每一艘船上都派一名政府官员监督， 再派一名医生负责犯人和医疗卫生，同时对犯人在船上的生活 标准做了硬性的规定。但是，死亡率不仅没有降下来，有的船 上的监督官员和医生竟然也不明不白地死了。原来一些船主为 了贪图暴利，贿赂官员，如果官员不同流合污就被扔到大海里 喂

3、鱼了。政府支出了监督费用，却照常死人。 政府又采取新办法，把船主都召集起来进行教育培训，教育 他们要珍惜生命，要理解去澳洲去开发是为了英国的长远 大计，不要把金钱看得比生命还重要但是情况依然没有好 转，死亡率一直居高不下。 一位英国议员认为政府的目的是为了把犯人安全的送到澳洲。 而政府政策的缺陷在于政府给予船主报酬是以上船人数来 计算的，犯人能都安全的抵达澳洲跟船主没有任何关系。 他提出从改变政策开始：政府的目的是为了让犯人安全的 抵达澳洲，那么就以到澳洲上岸的人数为准计算报酬，不 论你在英国上船装多少人，到了澳洲上岸的时候再清点人 数支付报酬，这样政府的目标就成为了船主们的目标。 问题迎刃而

4、解。船主主动请医生跟船，在船上准备药品，改 善生活，尽可能地让步每一个上船的人都健康地到达澳洲。 一个人就意味着一份收入。 自从实行上岸计数的办法以后，船上的死亡率降到了以 下。有些运载几百人的船只经过几个月的航行竟然没有一 个人死亡。 第一节第一节 公共部门绩效管理的理论基础公共部门绩效管理的理论基础 一、公共部门绩效管理的内涵一、公共部门绩效管理的内涵 （一）绩效（一）绩效 w Brumbrach（1988）给绩效下的定义即“绩效指行为 和结果。行为由从事工作的人表现出来，将工作任 务付诸实施。（行为）不仅仅是结果的工具，行为 本身也是结果，是为完成工作任务所付出的脑力和 体力的结果，并且

5、能与结果分开进行判断”。 w 一定的组织及其成员在组织活动中所获得的结果和 贡献及效率、效果，它是组织结构及组织成员知识、 能力、技能等各种因素的综合反映，是一切管理活 动的出发点和归宿。 1从绩效的本质规定性来看，绩效反映的是组织整体 或者个人在履行其职能或岗位职责的过程中、在一 定时间内以某种方式实现某种结果的过程；在职能 或职责履行以外所产生的结果不能视为绩效。 2从行使职能或职责、产生绩效的主体来看，绩效包 括组织整体绩效或部门绩效、项目绩效、个人绩效。 3从绩效的质与量的规定性来看，绩效并不等于产出 本身，也不等于任务或产品本身，绩效不仅有数量 的规定性，而且也有质的规定性。 4从绩

6、效形成的过程来看，绩效具有一定的周期，具 有从投入到获得中期结果再获得最终结果 的周期性发展过程；时间对绩效形成具有影响作用。 （二）公共部门的绩效（二）公共部门的绩效 （1）经济绩效。经济绩效表现在经济持续发展上，不 仅在量上有扩张，而且在结构合理的前提下还应有质 的提升。考察经济绩效要以经济增长率、通货膨胀率、 就业率、利率和汇率作为重要衡量指标。 （2）社会绩效。社会绩效是经济发展基础上的社会全 面进步。社会全面进步内涵丰富，包括人们的生活水 平和生活质量的普遍改善和提高；社会公共产品供应 及时到位，社会治安状况良好，人们安居乐业；社会 和谐有序，社会群体、民族之间和谐发展，没有明显 的

7、对抗和尖锐的冲突。 （3）政治绩效。政治绩效是公共部门绩效的集中表现， 在市场经济条件下，政治绩效最经常地表现为制度安 排和制度创新。市场经济规则的制定或社会秩序的维 护是一种政府制度安排，政府制度安排的能力越强， 政治绩效就越容易凸显。 （三）绩效管理（三）绩效管理 美国著名绩效管理专家罗伯特巴克沃将绩效管理 定义为是一个持续的交流过程，该过程由员工和 其直接主管之间达成的协议来保证完成，并在协 议中对未来工作达成明确的目标和理解，并将可 能受益的组织、经理及员工都融入到绩效管理系 统中来。 理查德.威廉姆斯在其组织绩效管理一书中指出： 绩效管理是把对组织的绩效管理和对员工的绩效 管理结合在

8、一起的一种体系。 行政学者夏夫里茨和卢塞尔就认为，绩效管理是组 织系统整合组织资源达成其目标的行为，绩效管 理区别于其他方面纯粹管理之处在于它强调系统 的整合，它包括了全方位控制、监测、评估组织 所有方面的绩效。 （四）公共部门绩效管理（四）公共部门绩效管理 1.1.公共部门绩效管理的发展背景公共部门绩效管理的发展背景 官僚制官僚制 封闭性封闭性 本身结构与管理的缺陷本身结构与管理的缺陷 低效率低效率 时代时代 全球化全球化 信息信息 化化 知识经济知识经济 绩效管理绩效管理 方法方法 技 术 技术技术 理论理论 2.2.公共部门绩效管理的涵义公共部门绩效管理的涵义 作为从私人部门引入的管理方

9、法和理念，公共部门绩作为从私人部门引入的管理方法和理念，公共部门绩 效管理指的是以公共部门为管理对象，以经济、效效管理指的是以公共部门为管理对象，以经济、效 率、效益、服务质量的提高和公民满意为目标，而率、效益、服务质量的提高和公民满意为目标，而 对公共部门进行改革、组织设计的一套管理方法和对公共部门进行改革、组织设计的一套管理方法和 理念。理念。 其管理的基本思路是，以任务为导向、以结果为导向、其管理的基本思路是，以任务为导向、以结果为导向、 以顾客为导向、以社会为导向和以市场为导向。以顾客为导向、以社会为导向和以市场为导向。 3.3.公私部门绩效管理的差异公私部门绩效管理的差异 （1 1）

10、环境差异）环境差异 （2 2）目的差异）目的差异 （3 3）理念差异）理念差异 （4 4）功能差异）功能差异 第二节第二节 公共部门绩效指标体系的设计公共部门绩效指标体系的设计 材料：中国政府绩效报告首度发布材料：中国政府绩效报告首度发布 否定否定“惟惟GDPGDP论论” w 与会专家表示，中国正处于全方位的经济转型期，“惟GDP论” 的“数字经济”、“胖子经济”可以“再见”了，以提高自主 科技能力为核心、讲质量讲效益的“健康经济”是当下目标。 这意味着，对各级政府绩效的评估，将不再只照顾经济发展单 一指标，而是以民生为重、社会协调发展的综合指标为参照系。 w 评估体系有五大问题评估体系有五大

11、问题 w 一是发展不平衡。许多地方政府考评依然采用传统的方式，以 公务员个人总结代替部门考核，以年度会议代替绩效目标制定， 以单项评比检查代替综合绩效评估。 w 二是缺乏统一的政策指导和法规保障。我国政府绩效评估一直 处于自发状态，工作的启动和开展主要取决于领导人对这项工 作的认识程度，容易造成地方政府绩效评估工作的持续性不强、 经验交流和推广不够。 w 三是评估体系不健全，有片面追求GDP倾向。 w 四是评估方式开放度不高。评估的主体主要是上级机关，社会 公众参与少。 w 五是评估理论基础薄弱，具有中国特色的政府绩效评估理论体 系尚未建成。 片面地将经济指标等同于政府绩效评估指标的全部， 会

12、导致以下明显弊端： 1GDP等经济指标不能准确反映经济增长的质量和结 构，而判断经济和社会发展，不仅要看经济总量的增长， 还要看经济结构的变化情况和协调程度。 2经济发展过程违背经济发展的目的。发展经济是 为了提高福利水平和生活质量，而国内生产总值却无法 反映社会福利的增长；国内生产总值只反映经济增长的 结果，而不能反映因为经济增长对环境资源的负面影响。 相反，片面追求国内生产总值的增长导致了资源的巨大 浪费、环境的严重破坏和地区发展差距、收入分配差距 的进一步拉大等社会问题。 3人均国内生产总值不能准确地反映社会分配和社 会公正，地区差距、城乡差距、收入分配差距等社会问 题反而日益凸显。 4

13、片面地将经济指标等同于政府绩效评估指标的全 部，对政府行为的误导作用十分明显。 公共部门绩效指标体系的内容公共部门绩效指标体系的内容 考核方向考核方向 指标内容指标内容 国民经济 GDO总量、人均值及其增长率 产业结构 就业率与失业率 人民生活 人均收入及其增长率 基尼系数 社会保障实施情况 科教文卫 科技进步 教育发展 文化事业 卫生与防疫 计划生育 生态环境 社会治安 重大案件和事故 其他指标 施政成本 公众满意度 一、绩效指标体系及绩效标准 （一）绩效指标的分类 1根据绩效评估的内容分类 （1）业绩评估指标。所谓业绩就是指公共部门 履行职能与职责所产生的结果及其社会影响。 具体表现为公共

14、部门完成工作的数量指标、 质量指标、行政效率指标以及成本费用指标。 （2）能力评估指标。 （3）态度评估指标。 2硬指标和软指标 （1）硬指标。是指那些可以以统计数据为基础， 把统计数据作为主要评估信息，建立评估数学 模型，以数学手段求得评估结果，并能够以数 量表示评估结果的评估指标。硬指标也就是可 以量化的定量指标。 （2）软指标。是指通过运用人的知识、经验进 行判断和主观评估方能得出评估结果的评估指 标。在实际的绩效评估过程中，这种主观评估 往往表现为专家评估，由评估专家对系统的输 出作出主观的分析，直接给被评估对象进行打 分或作出模糊评判（如：很好、好、一般、不 太好、不好）。 （二）绩

15、效标准 w 绩效标准指的是在各个指标上分别应该达到 什么样的水平，解决的是要求被评估者做得 怎样、完成多少的问题，也就是在各个指标 上所应达到的具体的绩效要求。绩效标准包 括基本标准和卓越标准两个方面。 w 经济（Economic） w 效率（Efficiency） w 效能（Effectiveness） w 公平（Equity） 二、公共部门绩效指标体系设计的原则与步骤二、公共部门绩效指标体系设计的原则与步骤 （一）绩效指标体系设计的原则 （1）综合、全面性原则 （2）可操作性原则 （3）独立性和差距性原则 （4）“硬”指标与“软”指标相合的原则 指标设计的SMART原则 w S代表的是SP

16、ECIFIC，是指绩效指标要切中特 定的工作目标； w M代表MEASURABLE，是指绩效指标或者是数量 化的； w A代表ATTAINABLE，是指绩效指标在付出努力 的情况下是可以实现的； w R代表REALISTIC，是指绩效指标应该与工作 高度相关； w T代表TIMEBROUND，是指在绩效指标中要使 用一定的时间单位。 （二）公共部门绩效指标体系设计的步骤 1明确公共部门绩效内涵与外延 （1）行为的合法性 （2）公共产品供给数量 （3）公共产品供给的外部正效应 公共部门绩效评估指标体系构建的基本因素主要依据 三个方面： 一是公共部门目标。这是绩效评价的基本依据。 二是由公共部门职

17、能决定的工作职责和工作任务。工 作职责、工作任务是绩效目标的具体化。 三是公共部门职能分工。界限清晰的部门职能分工是 绩效评价体系的基本决定因素。 2确定合理的绩效评估标准 3构建政府绩效评估指标 工作分析 （岗位分析） 问卷调查 访谈 经 验 总 结 等 工作流程分 析 初 步 确 定 绩 效 考 核 项 目 （ 考 评 要 素 ） 专家意见 修订 确 定 绩 效 指 标体系 三、公共部门绩效指标体系构成 （1）量的规定性 w 效率比例。效率比例。包括投入与产出的比例、单位时间内提 供公共物品或公共服务的数量比例、单位物质投入 内提供公共物品或公共服务的数量比例、无形损耗 与一定的公共物品或

18、公共服务之间的数量比例，以 及这种比例的发展趋向。 w 频率大小。频率大小。频率大小作为绩效评估量的标准是指公 共部门活动节奏的快慢。它包括公共产品提供之间 的时间间隔、公共服务提供之间的时间间隔、公众 提出要求与公共服务供给者做出反映之间的时间间 隔，以及这种频率变化的情况和趋向。 w 环节多少。环节多少。环节多少是指公共部门从开始进行某一 项活动到这项活动全部结束之间的距离远近、步骤 多少和所经过部门的多少。 （2）质的规定性 w 态度。它包括指导公共部门进行公共管理活动的管 理理念，也就是行政理念；对公众提出的要求和抱 怨是否及时予以回答、解释、处理与解决；处理与 解决的程度等方面。 w

19、 使用的方法和手段。这些方法和手段包括管理自由 裁量权的使用与限制；吸收公众参与管理和决策的 过程；与公众进行信息沟通与交流的机制；对公众 需求的回应力、与社会进行物质与能量交换的过程 等方面。 w 管理结果。这是指公共部门通过实施公共管理活动 所使用和消耗的各种投入、所取得的中期和最终成 果、所产生的社会效果。 北京国际城市发展研究院：政府绩效评估指标体系北京国际城市发展研究院：政府绩效评估指标体系 第三节第三节 公共部门绩效管理系统过程及方法公共部门绩效管理系统过程及方法 反馈 绩效 计划 绩效 监控 绩效 评价 绩效 绩效管理是一个系统 新的绩效期开始时新的绩效期开始时 在整个绩效期间内

20、在整个绩效期间内 绩效时间结束时绩效时间结束时 绩效时间结束时绩效时间结束时 反馈反馈 绩效绩效 计计 划划 绩绩 效效 监控监控 绩效绩效 评价评价 绩效绩效 绩效管理 流程 一、绩效管理的系统过程 （一）准备评估资料 w 评估资料的准备是指全面收集、整理涉及被 评估对象的各方面信息和资料。这些信息与 资料包括政府部门的服务承诺、工作计划与 方案、工作报表、回复与解释公众提出问题 或抱怨的信件和电话数量的统计与记录、解 决实际问题的数量、实际取得的服务结果与 社会效果、会议记录、物质投入与消耗、成 果鉴定结果、管理方法的改进与调整等。 （二）确定绩效目标、建立评估指标体系和绩效 标准 w 绩

21、效目标是指公共部门在行使职能过程中投入 应当获得的产出与社会效果； w 绩效标准指的是在各个指标上分别应该达到什 么样的水平，解决的是在绩效计划过程中根据 绩效目标在不同的绩效等级上要求被评估者做 得怎样、完成多少的问题。也就是在各个指标 上所应达到的具体的绩效要求，正是绩效标准 将绩效区分为不同的绩效等级。 w 例如：在对环境管理部门的绩效进行评估的时 候，假如其绩效等级可区分为A、B、C三等， 具体评估项目可划分为：a空气的质量指标和 污染指标；b水的质量指标与污染指标；c毒素 的防治要求；d废物的管理要求和利用要求。 根据评估项目的划分，确定A、B、C三个等级 分别在a、b、c、d各个评

22、估项目上的具体绩效 要求就是绩效标准。 w 绩效评估过程就是按照绩效目标而确定的绩效 标准来对实际的管理和服务结果进行比照测量 后区分为不同绩效等级的过程。 （三）划分与确定绩效评估项目 w 一是要根据每一个公共部门的管理职能，这 样就会使不同的公共部门绩效评估有不同的 评估项目。 w 二是要根据社会发展的整体价值取向和公众 最大的社会需求，这样就会使不同时间、不 同地区和不同社会条件下的绩效评估，即使 是对同一类公共服务供给者的绩效进行评估， 也会有不同的评估项目。 （四）选定评估方式 1公共部门的自我评估方式 2专门评估机构的评估方式 （五）公布绩效评估结果和改进公共管理 二、绩效管理方法

23、 （The Balanced ScoreCard，BSC） （Key Performance Indicators, KPI ） （ Management by Objectives, MBO） 关注经营功能关注经营功能 在纵向不断提升在纵向不断提升 评价内容范围评价内容范围 在横向不断拓展在横向不断拓展 w 1990年，哈佛大学会计学教授罗伯特卡普兰 和波士顿公司的管理咨询师戴维诺顿两人共 同对12家公司进行了一项研究，以寻求新的绩 效评价方法。 w 这项研究的起因是人们越来越相信绩效评价的 财务指标对于现代企业组织而言是无效的。卡 普兰和诺顿经过多次研究讨论，开发了计分卡 这种囊括整个组织

24、各方面活动（包括顾客、内 部业务流程、员工活动和股东利益）的绩效评 价系统，即平衡计分卡。随后，平衡计分卡进 入了广泛应用的阶段。 33 平衡计分卡的创始人 哈佛大学商学院教授 罗伯特卡普兰 （ The Balanced ScoreCard，BSC） 复兴国际方案公司总裁 戴维诺顿 34 对平衡计分卡的评价 u哈佛商业评论在庆祝创刊75华诞（1997）之际， 隆重评选推出了“过去75年来最具影响力的十大管理 理念”，平衡计分卡名列第二。 u调查表明：在世界500强中有80%的企业在应用BSC。 u财富杂志公布的世界前1000位公司中，有70%的 公司采用了平衡计分卡系统。 u全球许多公共部门也

25、已开始导入平衡计分卡系统。 u中共中央组织部平衡计分卡项目（2006） （ The Balanced ScoreCard，BSC） w 它由四个部分组成：财务方面、客户方面、内部营运方 面及学习和成长方面。 w （1）财务层面：由营业收入成长与组合、成本下降生 产力提高、资产利用投资策略等指标构成。 w （2）顾客层面：由市场占有率、顾客延续率、顾客争 取率、顾客满意度及顾客获利率等五大核心指标构成。 w （3）企业内部流程层面：可以分解为创新、营运、售 后服务等三大流程。企业通过界定一个完整的内部流程 以发展新的解决方案，满足顾客与股东的需求。 w （4）学习与成长层面：包括企业通过增强员工

26、潜力、 信息处理能力、明确权责和目标来提升员工满意度、员 工留职率及员工生产力。 w 由于平衡记分卡所具有的强有力的理论基础和便于操作 的特点，自20世纪90年代初一经提出，便迅速被美国等 发达国家的企业所采用。虽然平衡记分卡最初的焦点和 运用是改善私营企业的管理，但是平衡记分卡在改善公 共部门的绩效上也能取得很好的效果。 财务维度财务维度 要在财务方面取得成功， 我们应向股东展示什么? 顾客维度顾客维度 为实现愿望，我们应该 向顾客展示什么？ 内部业务流程维度内部业务流程维度 为满足顾客与股东的需求， 我们应该在哪些业务中处 于领先? 学习与成长维度学习与成长维度 我们要取得怎样的进步 来适

27、应变革和发展? 愿景愿景 战战 略略 图图 平衡计分卡的框架平衡计分卡的框架 资料来源：【美】罗伯特S卡普兰，大卫P诺顿， 平衡计分卡化战略为行动，广东省出版集团，2004 年版。 37 平衡计分卡的主要特点 战略管理工具战略管理工具 新的管理体系：联系战略与运营新的管理体系：联系战略与运营 绩效管理及绩效考核工具绩效管理及绩效考核工具 衡量战略执行情况衡量战略执行情况 管理沟通的工具管理沟通的工具 全员沟通全员沟通 重视平衡的重要性重视平衡的重要性 重视组合重视组合 重视因果关系的重要性重视因果关系的重要性 本质特征，没有因果就不是本质特征，没有因果就不是BSCBSC 公共部门的平衡计分卡公

28、共部门的平衡计分卡 愿愿 景景 与与 战战 略略 公众服务公众服务 （顾客维度）（顾客维度） 内部管理内部管理 （业务流程维度）（业务流程维度） 业绩结果业绩结果 （财务维度）（财务维度） 创新与学习创新与学习 （学习成长维度）（学习成长维度） 公共部门平衡计分卡实施步骤公共部门平衡计分卡实施步骤 计划阶段计划阶段 w为运用平衡计分卡寻找理由 w确定资源的需求与可用性 w决定从何处着手构建第一个平衡计分卡。 w赢得高层领导的支持和保证 w组建平衡计分卡团队 w为团队成员和其他关键利益相关者提供培训 w为平衡计分卡的实施制定一个沟通计划 w准备阶段准备阶段 w制定或确定你的使命、价值观、远景与战

29、略 w绩效管理框架中明确平衡计分卡的角色 w选择平衡计分卡的维度 w讨论相关的背景材料 w开展高层会谈 w创建战略地图 w实施阶段实施阶段 w收集反馈信息 w设计绩效评价指标 w制定未来实施计划 例：XX市环保局的使命、核心价值观、愿景、战略 使命：保护环境，确保生态系统的良性循环；使命：保护环境，确保生态系统的良性循环； 核心价值观：廉洁核心价值观：廉洁 勤政勤政 公正公正 务实；务实； 愿景：到愿景：到20202020年，实现创建国家环境保护年，实现创建国家环境保护 模范城市目标；模范城市目标； 战略：严守环境准入标准，加大污染整治力度，战略：严守环境准入标准，加大污染整治力度， 为为XX

30、XX可持续发展提供良好的环境保障。可持续发展提供良好的环境保障。 41 平衡计分卡（管理） 环保工作群众满意度￥ 排污费征收率￥ 环境基础数据库健全度￥ 干部教育培训达标率￥ 新建项目审批率￥ 污染物排放达标率￥ 行政诉讼案件败诉次数￥ 重点工作目标完成情况￥ 维护公民合法权益 依法征收排污费 建设电子政务系统 加强干部队伍建设 严把建设项目审批关 加大环境监察力度 坚持依法行政 落实年度重点工作 42 绩效考核量表（考核） 环保工作群众满意度评估办X 排污费征收率A局Y 环境基础数据库健全度统计局J 干部教育培训达标率组织部A 新建项目审批率A局G 污染物排放达标率A局T 行政诉讼案件败诉次数法制办K 重点工作目标完成情况督查室H 层面层面目标目标指标指标目标值目标值行动方案行动方案 利益 相关者 C1: 减少环境违法行 为 环境违法案件发生数7件B-C1-01 C2: 维护公民合法权 益 环保工作群众满意度90%A(B)-C2-01 C3: 提高公民环保意 识 环保意识评估等级二级A-C3-01 财务 F1: 依法征收排污费 排污费征收额90万元/年B-F1-01 排污费征收率95%B-F1-02 F2: 提高经费使用效率业务经费占总经费的百分比90%A(B)-F2-01 F3: 争取资金上级投入资金额40万元A(B)-F3-01 XX市环保局平衡计