现代教育治理体系的概念、要素及结构探析

1、现代教育治理体系的概念、要素及结构探析建立现代教育治理体系的一个重要前提是要理解什么是教育治理体系。目前学术界对现代教育治理的研究，较多论及教育的某一方面，如从如何治理的角度来谈教育的治理问题，而较少从体系的角度来谈现代教育治理的问题。 虽然有少数文章谈到 了教育治理的体系问题，但也只是从某一方面如从治理的内容角 度来谈教育治理的体系问题。 鉴于此，本文拟从现代教育治理体 系的概念和要素及结构的角度谈谈对现代教育治理体系的理解， 以为现代教育治理提供一个整体的分析框架，供教育决策部门参考并就教于对此问题感兴趣的同仁。一、现代、教育、治理及体系：现代教育治理体系的概念探析要理解什么是现代教育治理

2、体系，我们认为首先要对“现 代”“教育” “治理”和“体系”这四个概念有一个明确的认 识。现代教育治理体系的“现代”在空间和时间上为何指？一般来说，在空间和时间上，“现代”在西方一般指的是思想启蒙 及工业革命后到现在的这个时代， 在中国一般是指从五四运动到 现在这个时代。而我们这里所指的现代教育治理体系中的“现 代”，既不是以西方所出现的“现代”作为标准，也不是以中国一般意义上的“现代”作为标准， 而是以“当下”中国的这个现代作为标准。也就是说，我们所指的现代教育治理体系是以当下 中国的现代作为我们所说的教育治理体系的时间点。之所以对现代治理体系中的“现代”做出这样的界定，是因为西方和中国对“

3、现代”的理解是有差异的， 西方所说的现代比中国所说的现代 在时间上要长。更为重要的是，两者在价值观和内容上也是有差 别的，如西方所讲的现代社会制度和我们中国所说的现代社会制 度在性质上完全是两码事。因此，我们在理解“现代”的含义时， 不能笼统说是以西方所理解的标准， 抑或说是以西方和中国合在 一起所理解的标准。我们这里将中国“当下”作为现代的标准， 与西方所理解的现代及中国所理解的现代在时间上是重合的，因为西方的现代与中国的现代都包含有“当下”这个时间点，这样就避开了西方所理解的现代和中国所理解的现代时间长短不一 这一矛盾。而最为重要的是，我们所说的中国当下的这个现代， 是专指有中国当下情景特

4、点的现代， 这同样也就避开了西方和中 国现代内容中所指不同的矛盾。 由此，现代教育治理体系研究的 任务，就是要研究在中国当下具有中国特色的社会主义这个背景 下，我们要建立一种什么样的教育治理体系才能既适应和推动中 国教育改革与发展的需要，又能适应和推动中国社会政治经济发 展的需要。现代教育治理体系中的“教育”， 既指各级各类教育，也指 各级各类教育中的教育活动、教育体制、教育机制、教育观念。从教育类型来看，有从教育内容上划分的普通教育、 职业技术教育和特殊教育，有从机构性质或举办者的角度划分的公立教育和 民办教育。从教育层次看，有学前教育、初等教育、中等教育和 高等教育。各级各类中的教育活动是

5、指教育活动的主客体、教育活动内容（课程、教材）、教育活动方法、过程、环境等；教育 体制就是教育机构和教育制度的结合体，教育机构是指教育实施 机构和教育管理机构，教育制度是建立并保证教育机构正常运转 的制度。教育制度与教育机构所形成的各级各类教育体制主要是 各级各类学校教育体制和各级各类管理体制；教育机制是教育现象各部分之间相互关系及运行方式。基本的教育机制有层次教育 机制（宏观机制、中观机制和微观机制），形式教育机制（行政 计划式的机制、指导服务式的机制和监督服务式的机制），功能 教育机制（包括激励机制、制约机制和保障机制）。教育观念是 对教育这种活动的理性认识，主要包括教育本质观、教育价值观

6、、 教育实践观和教育质量观。我们之所以这样理解现代教育治理体系中的“教育”，是因为运用历史唯物主义物质的实践活动第一性的原则研究各级各 类教育现象时，人们首先发现的是这些教育现象的活动范畴，包括活动的主客体、活动的内容、活动的方法、活动的过程等要素， 以及反映这些要素之间关系及其运行方式的活动的机制范畴；而使活动有序而咼效，就要建立相应的机构与制度， 于是就形成了 与教育活动有关同时又上位于教育活动的教育体制范畴。在教育体制形成过程中，机构与制度之间、各种机构之间以及各种制度之间就会形成一定的联系及产生一定的运行方式，于是就产生了教育体制的运行机制。当教育体制形成后，教育体制与教育活动 之间也

7、要形成一定的关系并产生一定运行方式，于是就产生了教育体制与教育活动之间的一种机制。 我们知道，教育活动的开展， 教育体制的建构，教育机制的运行，都要产生并受制于一定的观 念。于是就产生了教育观念这个范畴。当教育观念形成后，各种 教育观念之间及教育观念与教育体制、教育机制和教育由于活动之间都要发生一定的联系并形成一定的联系方式， 于是就产生了教育观念的运行机制及整个教育现象运行机制这 两个范畴。可见，教育现象四大基本范畴中，教育活动是第一层 次，教育体制是第二层次，而教育机制与教育观念是第三层次。 我们之所以把教育活动作为第一层次的范畴，是因为教育活动与其它三个范畴相比，是一个相对独立的范畴；将

8、教育体制作为第 二层次的范畴，是因为教育体制这个范畴是建立的教育活动这个 范畴之上的；将教育机制与教育观念作为第三层次的范畴，是因为这两个范畴是融于教育活动、 教育体制、教育机制与教育观念 这四个范畴之中而存在的范畴。 如在教育活动中有教育活动的机 制与教育活动的观念，在教育体制中有教育体制的机制和教育体 制的观念，在教育机制中有教育机制的运行机制和教育机制的观 念，在教育观念中有教育观念的机制和教育观念的观念，以及反映整个教育活动、体制、机制、观念的教育机制与教育观念。由 此可见，教育现象四个范畴的形成和认识的应然逻辑，首先是教 育活动，然后是教育体制， 最后才是教育机制或教育观念。 然而，

9、 现实中的教育现象的形成与认识并非全然遵循这一应然逻辑， 往 往偏离应然的逻辑路径， 呈现出非线性的复杂特征。 比如先是形 成和认识教育体制、教育机制，然后在教育体制、教育机制下展 开具体的教育活动，随后再认识和形成关于教育的观点等。 我们这里所说的“治理”， 是公共管理学的一个范畴。 治理理论 的主要创始人之一詹姆斯？N?罗斯瑙认为，治理是通行于规则空 隙之间的那些制度和安排， 或许更重要的是当两个或更多规则出 现重叠、 冲突时， 或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥 作用的原则、规范、规则和决策程序。格里 ?斯托克指出：“治 理的本质在于，它所偏重的统治机制不依靠政府的权威和制裁。 治

10、理的概念是，它所要创造的结构和秩序不能从外部强加进来， 它发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的互 动”， 1995 年全球治理委员会将治理的定义表述为，治理是或 公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和， 它是 使相互冲突或者不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的 过程。它包括有权迫使人们服从正式的机构和规章制度， 以及种 种非正式安排。 而凡此种种均由人民和机构或者同意， 或者认为 符合他们利益而授予其权力。 它有四个特征： 治理不是一套规则 条例，也不是一种活动，而是一个过程；治理的建立不经支配为 基础；治理同时涉及公私部门；治理并不意味着一种正式制度， 机电有赖

11、于持续的相互作用。 根据上述对治理的理解， 我们可以将治理的定义表述为，治理是指通过一定的规则和程序对相互冲 突和相互竞争的利益的各方进行调解的一种过程。这种调解不是外部强加，而参与调解的各方之间的互动而完成的。治理与管制不同。一方面，管制的权威主要来自政府，而治理是权威并不为 政府所垄断，治理的过程是国家与公民的合作， 政府与非政府组 织的合作，公共机构与私人机构的合作，强制与自愿的合作。政 府在治理过程中只起到制度的供给、政策激励和外部的约束作 用。另一方面，管制是自上而下的单向度的过程，而治理则是一 个上下互动的过程，在这一过程中，与治理活动有关的各方，主 要是通过合作、协商处理公共事务

12、。由上我们对治理的理解我们 可以说，教育治理是通过一定规则和程序对教育中相互冲突相互 竞争的利益各方进行调解的一种过程。 这种调解不以参与调解的 任何一方为权威，而是参与调解的各方平等、合作、互动地处理 教育的公共事务。二、谁治理、治理什么、如何治理：现代教育治理体系的要 素及结构探析我们认为，现代教育治理这一现象是由谁治理、治理什么、 如何治理这三个基本要素所组成的逻辑结构。谁治理这一要素是指参与治理的各方。一般来说，参与现代教育治理有政府、学校 与社会三方即三个子要素。 政府是教育的举办者，学校是教育的 实施者，而社会是教育的支持者和制约者， 这三方理应成为现代 教育治理的参与者。这里要说

13、明的是，我们这里所说的社会，还包括市场的成分。因为实际上，市场在调节政府、学校和社会关 系，以及调节各种教育的关系上正在发挥其作用，而且将要发挥越来越重要的作用。上面我们已经指出，政府不是治理的唯一主 体，社会（市场），当然也包括学校在治理中也发挥着重要的作 用。这种重要的作用，不仅指社会和学校相对独立地发挥作用， 而且还指学校和社会能通过各种渠道对政府施加的影响。治理什么是治理的内容。治理的内容包括四个子要素， 第一 个子要素是要协调好学校、 政府与社会之间三方之间的关系。 总 的要求就是要政府对学校实行管、办、评分离，使学校能面向社 会依法独立自主办学。为此，在政府这方面要协调好各级政府之

14、 间，及政府内部各行政部门之间的关系，如中央政府与地方政府管理教育的职责权限的划分，地方各级政府管理教育的职责权限 的划分等，政府内教育行政部门与财政部门和人事部门等部门的 关系均属此列。在学校这方面要协调好各级各类学校之间的关 系，以及学校内部各种关系，如在各级各类学校之间的关系上， 在各类学校中，对学校外部来说，要协调好普通教育学校与职业 技术教育学校之间，以及公办学校与民办学校之间的关系，在各级学校中，要协调好学前、初等、中等和高等学校之间的关系。 在学校内部的各种关系中， 这些关系的协调，主要是要摆正这些 学校教育之间的关系。除此之外，在学校内部，还要协调好教学、 科研等业务部门与人事

15、总务、财务等行政部门和党委、团委、工 会等党群部门之间的关系，以及各业务部门，各行政部门，各党群部门之间的关系，协调好学校内部教学、科研、德育、管理等 工作之间的关系，协调好学校内部教师、学生、管理者等各种人 员之间的关系。在社会这方面，要协调好各有关社会民众，社会 团体和社会媒体之间的关系。 过去人们虽然也知道社会团体、 社 会民众和社会传媒对学校和政府存在这样或那样的影响，但人们比较看重的或讨论得比较多的是市场对学校和政府的影响，而较少从综合的角度来看待社会团体、 社会民众和社会媒体及市场对 学校和政府所产生的影响。 事实上，市场对学校和政府的影响总 是和社会团体、社会民众和社会媒体对学校

16、和政府的影响交织在 一起的。从综合的角度来看这些社会因素的影响，有利于从整体上处理好这些社会因素之间的关系。第二子要素是协调好普通教育、 职业技术教育、特殊教育及 公立教育和民办教育各类教育之间的关系，协调好学前教育、初等教育、中等教育和高等教育各级教育之间的关系。这些关系的协调，主要是指国家在发展这些教育时，如何摆正这些教育之间的关系。摆正各级各类教育之间的关系与上面提到的摆正各级各 类学校之间的关系有一定的联系。 因为谈到各级各类教育，一般 都要谈到这些教育中的学校。 然而，各级各类教育与各级各类学 校又是有区别的。因为当我们谈到各级各类教育时，除了学校以外，还有与学校有关的教育管理部门即管理各级各类学校的教育 行政部门。因此，当我们说要协调好各级各类教育的关系时，是 把学校与管理学校的教育行政部门作为一个整体来看待的。第三个子要素是协调好教育活动、教育体制、教育机制和教育观念之间的关系。教育活动、教育体制、教育机制与教育观念 四个范畴之间存在着应然和实然两种逻辑关系。由此，我们所说的要协商好教育活动、教育体制、教育机制和教育观念这四个范 畴