改革我国行政复议体制的法律思考

1、改革我国行政复议体制的法律思考摘要：行政复议法实施以来，对规范行政行为，保护 公民、法人和其他组织的合法权益起到了很大作用。但行政 复议体制不合理，责权不对称，行政复议机构及其人员缺乏 独立性，不能保证公正裁决，妨碍行政复议工作正常开展。 对现行行政复议体制一般性修补，实为下策。重构我国行政 复议体制是大势所趋，建议取消上级部门和垂直领导机关作 为行政复议机关，规定县以上人民政府所在地只设一个独立 的行政复议机关，赋予其独立办案的职权，确保复议结果公 正。继续确立合法性、合理性审查原则，并加强对行政复议 机关及其工作人员的监督。目前，由政府法制办公室作为行 政复议机关比较妥当。关键词：行政复议

2、体制；改革；制度建构中图分类号： DF3 文献标识码： A中华人民共和国行政复议法实施以来，行政复议案 件的申请和受理数量明显增加， 案件的种类增多， 涉及面广， 办案难度明显增大。同时，现行行政复议制度的一些不合理 规定等问题也暴露出来。特别是行政复议申请、受理等管辖体制存在的问题比较突出，没有统一的行政复议机构体系， 行政复议机构和人员缺乏独立性，不能公正的进行行政复议 裁决，已经妨碍行政复议工作正常开展。由于行政复议体制 是按现行的行政管理体制设计的，因此对现行的行政复议体 制进行一般性的修补是解决不了根本问题的，有必要进行制 度创新，对重构我国行政复议体制进行探索。一、存在问题（一）多

3、层次、多机关的行政复议体制问题不少，把简单 问题复杂化，妨碍了申请人的申请。目前，从县级政府到省级政府，从县级政府的部门到国 务院部门都可以受理行政复议案件，国务院可以受理申请人 对省级政府复议决定不复的裁决申请。在政府的部门中，作 为行政复议机关的多则数十个行政机关，少则十多个行政机 关，甚至是事业单位，如国家证券监督委员会、国家保险监 督委员会、国家电力监督委员会也可以作为行政复议机关。 正因为如此，行政复议机关的多层次、多机关，也就形成了 行政复议人员的多层次、多机关，不可能专业化、职业化。 由于行政复议人员分散办案， 部分人员身兼数职， 法律不熟， 业务不精，素质不高，办案水平低，使行

4、政复议案件得不到 及时、公正，挫伤了申请人的积极性。（二）规定了比较复杂的申请、受理制度，给申请人带来 许多不便。由于法律、法规、规章规定了不同的行政复议渠道，如 有的规定申请人可以向县政府或者上级部门申请复议；有的 规定申请人只能向上级部门申请复议；有的规定行政复议前 置；有的规定相对人可以起诉，也可以申请复议；有的规定 相对人只能申请行政复议，不能行政诉讼。如此等等复杂。 并且有的规定连专门从事法律工作的人员都搞不清楚，一般 的老百姓当然就无法知道这些规定。虽然行政执法文书告知 了相关的行政复议或者行政诉讼的权力，但是有的行政执法 主体没有完全告知，将可以向本级政府或者上级部门申请行 政复

5、议的，只告知向上级部门申请复议。有的将可以申请复 议，也可以起诉的，只告知向上级部门申请复议。这些做法 很大程度上限制了申请人的申请自由选择权，妨碍了申请人 的申请。（三）上级部门和垂直领导机关的行政复议容易形成部门 保护主义，有包庇嫌疑，公正性、权威性不高。同时由于上 下级部门不在一个地方办公，上级部门不可能掌握下级部门 的真实情况，造成很多监督工作流于形式，即使监督也是心 有余而力不足，鞭长莫及。从国务院法制办公室的统计看， 政府的受案率高于部门。虽说地方政府也会形成地方保护主 义，但地方政府在复议部门作出的行政行为时，至少没有自 己的利益，不会因为保护部门的利益而冒很大风险被起诉。 因此

6、，由政府进行行政复议总体来说， 比较容易体现公正性、 权威性。（四）行政复议机关与行政复议机构设置不合理，影响了 行政复议的效率。目前，县级以上地方人民政府都设置了政 府法制工作机构， 有的具有相对独立性， 如政府法制办公室； 有的是政府办公室的一个内设机构，如政府办公室法制科。 有的虽然是政府法制办公室，但仍然是办公室管理的一个机 构。同时，政府各部门的法制工作机构的设置更是五花八门， 有的设置法制科 （处 ），有的由办公室行使法制工作机构职权。 由此带来的问题是负责法制工作的机构作为行政复议机构 混乱，申请人到了行政复议机关不知道找哪个部门交申请书。 另外，由于行政复议机关与行政复议机构是

7、领导和被领导的 关系，行政复议机构只是办案机构，在行政复议的受理、处 理方面没有自主权，因此连简单的行政复议案件的受理都要 求报行政复议机关领导一一审批，层层圈阅，误工误时，效 率很低。特别是政府的行政复议决定文书的处理程序更为复 杂，由法制办公室主任、政府办公室分管副主任、主任、分 管副县长把关，最后由县长签发。结果增加行政成本，降低 行政效率，部分案件超越期限。由此造成了行政复议机构有职无权，职权职责不清，大家都负责又都不负责。领导的把 关变成了形式上的“行政审批” 。二、原因分析现行的行政复议机构体制的弊端是显而易见的，产生的 原因也是多方面的，但主要原因是认识和体制问题。目前的 体制形

8、成，有三个方面的认识误区：（一）混淆了行政复议与行政管理的关系，按照现行的行 政管理体制设计行政复议机关体制。行政复议与行政管理有 联系，也有区别。从大的方面讲，行政管理的手段、方法很 多，行政复议是行政管理的一种方式。但是，行政复议不是 普通意义上的管理手段、方式，它对外是外部行政行为，与 行政管理的一般手段或者方式差别不大。但对内是特殊的行 政层级监督行为， 性质与行政诉讼相似， 是准司法程序活动， 是对行政纠纷的裁决行为，也是行政救济行为，与行政管理 的一般手段或者方式差别很大。因此，在行政复议机关的体 制设计上，不能按照一般的行政管理机关的体制设计，必须 特殊对待。行政复议机关不是一般

9、意义上的行政管理机关， 对于行政执法主体来说，应当是行政执法监督机关。既然是 监督机关就可以单独设立，也可以上下级互相监督。（二）混淆了行政权与行政监督权的关系。行政权的范围 十分广泛，包括行政许可权、行政处罚权、行政强制权、行 政指导权、行政命令权，另外还包括行政监督权。其实，行 政权与行政监督权是可以分离的。因为行使行政监督权的机 关可以是单独的专门的行政机关，如审计机关、行政监察机 关。为什么就不能在一个地方政府所在地只设置一个单独的 专门的行政复议机关呢 ?为什么一定要把行政复议权赋予许 多主管部门和政府呢 ?如果是为了提高行政效率，分散办理 行政复议案件任务，但现行的行政复议体制恰恰

10、削弱了行政 效率，虽然分散办案有利于分解案件任务，但是在目前行政 复议机关的多层次、多机关体制下，形成的行政复议人员的 多层次，专业化、职业化程度很低，必然增加行政成本，降 低行政效率，在一定程度上丧失申请人对政府的 信任（三）混淆行政复议机关与行政复议机构的界限，使行政 复议机构及其工作人员缺乏独立性，完全听命于其所属的行 政首长，不能公正保证裁决。目前，行政复议机关受理处理 的复议案件，实际上是由该机关负责法制工作的机构办理， 复议机关的领导对复议案件的处理决定实际上只负责签字 认可 （近乎行政许可 ），对案件的具体情况并不十分清楚，但 是一旦领导签字后就要承担法律责任。而行政复议机构及其

11、办案人员实际上是操持办案“实权”的，但又没有决定权， 不承担法律责任。这种制度造成行政复议机关名不副实，有 责任无职权；而行政复议机构有实权无责任。三、改革行政复议体制的建议目前，世界各国规定的行政复议体制有三种：一种是原 机关作为行政复议机关。美国的联邦行政程序法第 557 条、日本行政不复审查法第 3 条规定了原机关作为行政 复议机关的情形。 中华人民共和国行政复议法第 14 条规 定了对省级政府、国务院部门作出的具体行政行为不复，原 机关作为行政复议机关。第二种是以上级机关作为行政复议 机关，英国、法国、日本、奥地利、西班牙、中国等有这方 面的规定。第三种是单独设立行政复议机关，如英国的

12、行政 裁判所、美国的中间复议局。就行政复议体制产生的作用、 效果比较而言，第一种体制效果最差，因为“自己作自己的 法官”，违背了自然公正原则，要求本行政机关自己纠正错 误很难，申请人对其不信任。第二种体制效果次之，但因为 上下级部门关系复杂，利益共同，申请人认为“上下一气， 穿一条裤子”，有包庇嫌疑，不容易取得信任。第三种体制 最好，因为行政复议人员的专业性、技术性较强，并且机构 常设、有较强独立性，比较容易体现公正性、权威性，易取得当事人信赖。我国行政复议法律制度可以追溯到建国初期财政部的 行政复核制度。自国务院行政复议条例到中华人民共 和国行政复议法实施以来，我国已经有行政复议法律制度 至

13、少有十多年的历史。但行政复议效果不理想是有目共睹的， 虽然中华人民共和国行政复议法的有关规定比行政复 议条例进步了许多，但在行政复议的体制设计上仍然是没 有改变，是“穿新鞋走老路” 。为了彻底改变现行体制，必 须痛下决心，用全新的思维设计体制，适应时代需要，实现 真正的体制创新。为此，提出改革行政复议体制的建议：（一）取消上级部门和垂直领导机关作为行政复议机关， 规定县以上人民政府所在地只能设置一个单独的行政复议 机关。即规定在县以上地方人民政府的行政区域内，申请人 对所有行政执法部门、行政组织的行政行为不服的，都可以 直接向当地政府申请行政复议或者行政诉讼。减少行政复议 前置的案件。保留不服

14、下级政府的行政决定由上级政府复议， 不服省级政府、国务院部门的行政决定向作出具体行政行为 的原机关申请复议的规定。这样可以解决多层次、多机关的 行政复议体制问题，大大方便申请人，并且程序简单，清楚 明了。上述做法对申请人和行政机关、 行政组织都有利： 1方 便了申请人的申请，扩大申请人的自由选择权，提高了申请 的自由度； 程序简单易行， 节约申请人的费用和时间； 2节 约了行政成本，提高了行政效率； 3有利于培养专门的职 业化的行政复议人员，提高行政复议队伍的政治、法律、业 务素质； 4更重要的是减少部门利益化，削弱地方保护主 义，体现行政复议的公正性、权威性，获得申请人对政府的 信任。有人提

15、出，这样规定会破坏“条条”管理的行政体系， 侵犯部门的专属权；同时有的案件，如国家安全机关办理的 涉及国家秘密的案件由地方政府复议会扩大知密范围。不可 否认，由地方政府办理行政复议案件，肯定会涉及“条条” 管理的行政管理体系和部门专属权，但并不会破坏“条条” 管理的行政体系。因为行政权与行政监督权可以分离，地方 政府有权监督在其行政区域内的“条条”管理的部门，也符 合中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方政府组织 法规定，并通过行政复议工作使地方政府真正履行了对不 属于自己管理的国家机关的执法监督职责，使执法监督落到 实处。并不是说，地方政府监督了“条条”管理的行政机关 就剥夺了上级主管部门

16、的监督权，虽然上级主管部门不能行 使行政复议权，但可以集中精力行使其他的监督权，更利于 监督工作的开展。另外，地方政府也不会侵犯了部门的专属 权，因为行政专属权都是政府的行政权。若政府部门的专属权行使不合法，政府应当监督，当然监督的方式可以多种多 样。如：政府在行政复议中可撤销，责令部门重新作出具体 行政行为。（二）政府法制办公室作为行政复议机关比较妥当。一是 符合精简机构，转变政府职能原则，同时满足加强政府法制 工作的要求。另外政府法制办公室与行政执法主体没有利害 关系，也没有自己的利益， 容易体现公正、 公平、公开原则； 二是有利于提高政府法制监督的地位和权威。可以由法律、 行政法规授权政

17、府法制办公室代表政府行使监督权，彻底解 决目前行政复议机关与机构的职权与职责分离的弊端。三是 有利于行政复议队伍建设，培养高素质的职业化、专业化的 行政复议人员；四是可以聘请各领域的专家，成立行政复议 的专家咨询委员会，保证案件处理的公正性。五是有利于提 高办案效率，实现公平与效率的统一。（三）赋予行政复议机关独立办案的职权，确保行政复议 的公正性。行政复议的性质决定了行政复议机关是行政纠纷 的裁决机关，裁决必须公正。公正地处理行政复议案件是行 政复议机关的生命和本质要求。那么，如何保证政府法制办 公室公正办案呢 ?首先，法律必须赋予政府法制办公室享有 独立的行政复议权力。独立办案，是行政复议

18、机关的职权。 即行政复议机关要能够独立处理行政复议案件，不受政府系 统以外的力量干扰，同时不受政府系统内部相关部门的干扰， 也不受政府领导的干扰。只有这样，才能公正、公平、公开 处理行政复议案件。 其次，要确保行政复议人员相对独立性， 使行政复议人员要能够独立办案，不受内部和外边干扰，行 政复议机关的领导要支持行政复议人员独立办案。要建立行 政复议人员统一选拔制度，强化素质提高，同时规定非经法 定程序和非法定理由， 对行政复议人员不得免职、 调离岗位 再次，要建立行政复议的质证制度、听证制度、辩论制度、 回避制度、材料公开制度等。独立办案说来简单，做起来很难。至于行政复议机关及 其工作人员滥用

19、职权，属于政府对行政复议机关和人员的监 督问题。不能把其独立办案，排除干扰与政府领导，加强监 督对立起来。（四）继续确立合法性、合理性审查原则。这似乎是不可 争辩的问题，但笔者再次提出是有特殊意义的。有的学者提 出，政府法制办公室的行政复议人员不可能做到是政府各部 门的业务行家，不可能了解或者掌握各部门业务的特殊性， 因此办理涉及部门的行政复议案件时不如现在上级部门的 行政复议人员，可能因为不熟悉 部门业务，在处理行政 复议案件时不恰当。这是一种误解，虽然行政复议涉及部门的业务，但是部门的行政行为必须以法律、法规、规章为依 据，因此行政复议机关的行政复议人员在审查行政争议案件 时，如同行政法官

20、一样不需要是这个部门行家里手，不需懂 得具体业务，只要对这个部门的性质、职责和法律规定、作 出行政行为的程序等有所了解就可以了。证明行政行为的合 法性、合理性的责任不在于行政复议人员， 而在于行政部门。 因此，只要合法性、合理性审查原则，使行政复议机关的办 案标准得到落实，行政复议人员只要能够正确判断行政行为 是否具有合法性、合理性，那么涉及行政部门的行政复议案 件没有办理不了的。(五) 加强对行政复议机关及其工作人员的监督。权力一 旦失去监督，必然产生腐败。行政复议案件处理权是一种行 政权，也是一种行政监督权， 涉及到对行政行为 “生杀予夺” ， 涉及到行政行相对人的合法权益是否得到保护，也涉及到行 政机关职权行使和行政管理秩序正常维护。因此，对行政复 议案件的处理必须慎重。 否则，要么损害相对人的合法权益， 要么破坏了正常的行政管理秩序，挫伤作出行政行为的行政 机关、行政组织的积极性。因此，对行政复议机关及其工作 人员的监督不可小视。这里涉及到三层面的监督：(1)行政复议机关对行政复议人员的监督； (2)政府对行政复议机关