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地方治理中的自主与镶嵌作者：王诗宗、何子英来源：本站原创时间：2008-03-03 05:41:37 地方治理中的自主与镶嵌：从温州商会与政府的关系看王诗宗 何子英摘要：民间商会的发展常常被研究者视为中国公民社会实际存在、进而地方治理实际形成的一个标志。但从中国民间商会发展的典范温州商会与政府的关系来看，商会同时具有自主性和镶嵌性，前者表明中国公民社会已处于成长、发育过程，以及地方治理格局在中国已初见端倪；后者则表明中国公民社会以及与之相关的中国地方治理与西方相比有着显著差异。可以看到，自主性的民间组织与具有独立利益空间和目标的地方政府是中国地方治理生成的两个基本条件，而具有镶嵌性的民间组织既受到地方历史传统、地方经济发展特点的激发，更受到地方政府行为的支持和制约。地方政府的相对独立性和能力有限性，使得它在推动经济发展、实现职能转变时需要公民社会组织的参与。因此，民间商会及其他自主性民间组织在中国可能获得发展，这也体现了地方治理在中国的某种可能性。关键词：地方治理；公民社会；温州商会；镶嵌；自主项目来源：教育部社科规划基金 “民间商会与地方政府” （编号：05JA810013）；国家自然科学基金“转型期民营经济发达地区行业协会治理机制研究”（编号：70673089）。一、研究背景与分析框架自20世纪90年代以来，治理与地方治理逐渐成为社会科学领域的热门话题。著名治理理论家皮埃尔说：“治理是20世纪晚期时代精神中关于政府的主流观点。”1这暗示着形成治理的地域范围已经超越了欧美。治理概念不甚清晰，理论体系也比较庞杂，特别是在阐述中国的治理问题时，更是充满了争议，但治理的中国倡导者们都将国家与公民社会的关系作为讨论的重点。治理理论一进入中国，几乎立刻与更早被讨论的中国公民社会问题合流。俞可平及其团队在率先引入治理理论的同时，就认为正在兴起的中国公民社会对中国多方面的治理变迁发挥了显著作用2。而且，在反对运用治理与地方治理概念解释中国问题的声音中，一个重要理由也正是中国公民社会的可信性或成熟程度。中国民间组织的“爆炸式增长”似乎并没有让研究者们全面认同中国公民社会的存在。有鉴于此，判断当代中国的治理走向，需要首先对有关中国公民社会的争议进行考察。20世纪70、80年代复兴的公民社会理论强调介于个人与国家之间有组织的社会生活领域，很多论者将公民社会的政治理解为一种“反叛的政治”，或者一种“反政治的政治”。在中国，基于经济市场化、社会自治化的发展，一些论者认为中国也出现了类似西方工业革命后的现象。而“80年代末期中国政治生活发生的一些大事件促使中国政治学人对中国政治发展重新进行反思，这种反思的一个结果是，国家体制内的改革被认为其边际收益已经接近为零，要进一步发展中国的民主政治，需要在国家体制外的社会领域下功夫，即以社会领域的深入广泛的变革推进国家领域的变革，一个自主性的市民社会是自由、民主、法治的可靠保证”3。在这些论者看来，公民社会形成和发展的意义，主要不在于让政府得到一类合作者，而在于形成一种推动、制约国家的“社会中心”。尽管基于策略考虑，有学者提出中国公民社会与国家之间建立“良性互动”的目标4，但从其近代自由主义出身来看，公民社会理论多隐含着抵御政治专横的设想。与自由主义色彩的公民社会理论有所不同的是，合作主义强调国家的中心地位。“合作主义，作为一个利益代表系统，是一个特指的观念、模式和制度安排类型，它的作用，是将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中。这个利益代表系统由一些组织化的功能单位构成，它们被组合进一个有明确责任（义务）、有数量限定的、非竞争性的、有层级秩序的、功能分化的结构安排之中。它得到国家的认可（如果不是由国家建立的话），被授予给予本领域内的绝对代表地位。作为交换，它们的需求表达、领袖选择、组织支持等方面受到国家的一定控制”。5中国的合作主义论者认为，与西方国家相比，中国公民社会及多元竞争所需要的条件尚不充分，而目前国家的主导作用仍然很强，各种民间组织的自我表述、团体认同和自主性发展缓慢，由此，公民社会在中国的发育不仅是困难的，而且可能是充满冲突的，甚至可能导致社会分裂。对此，合作主义者提出通过国家来保护社会团体的代表性地位和它们与国家之间的制度化联系渠道，实现社会和国家双方都能够通过合作而获益。在中国公民社会发展问题上，自由主义和合作主义有着各自明显的倾向性；相对于真实世界的复杂性，这两种分析取向都可能陷入困境。上述两种取向的不同可以更清晰地表述为自主性（autonomy）与镶嵌性（embeddedness）的差异。新经济发展社会学家武考克（M. Woolcook）指出，自主在微观上指的是社群外的网络，宏观上指制度的能力和可靠性；镶嵌在微观上指的是社群内部关系，而在宏观上是国家社会关系，这样的关系也被称作协作关系（synergy）6。在区分自主性与镶嵌性后，武考克将两者综合成为一个新的分析框架。这为中国公民社会研究提供了一个新的研究视角。在宏观层面上，自主性观点强调社会与国家、市场鼎足而立的作用，主要特点就是社会中存在着大量独立于国家之外的社团组织，包含以下特征：公民参与政治生活、政治平等、相互信任与容忍，以及各种组织间的合作等。镶嵌性尽管是一个普遍性概念，但相对于发展型国家（developmental state）的现象更具有独特解释力，对于理解国家的作用和发展型国家的国家社会关系“是一个有价值的概念”7。镶嵌的观点认为，一方面，社会组织的发展与运作是紧密镶嵌于国家制度环境内，另一方面，国家对社会仍具有全面性的穿透作用。在当代中国，国家通过宪法、普通法律、行政法规、党的政策和其他非正式规则建构了约束和规范社会团体发展的制度环境8，将社团框定在国家可控范围中。从另一角度看，社会团体所依赖的资源也多为国家所直接或间接控制，社团有必要嵌入国家的制度当中9。自主性和镶嵌性概念表征了自由主义和合作主义之间的矛盾，但两者综合形成的分析框架，可以帮助我们考察中国公民社会组织的真实特性。本文拟运用自主性与镶嵌性的分析框架，选取温州商会及其与地方政府的关系为考察对象，试图揭示出中国公民社会组织的本质特征。之所以选取温州社会为研究对象，是因为温州商会在中国行业组织中发展较快、绩效较好，被称为“真正的民间商会”10；对温州商会的研究，目前已经成为中国公民社会案例研究的重要组成部分。与此相联系的是，温州的地方政府在民间商会发展中发挥了重要作用，这也或可称之为温州商会发展的一条重要经验。二、温州商会形成和发展中的自主性特征揭示温州商会的自主性特征，须通过考察温州商会11形成、发展及其绩效来进行。自2002年以来，我们通过访谈、座谈和发放问卷的形式对温州商会进行了较为系统的研究。其中，访谈和座谈主要包括：通过对温州市总商会、温州市经贸委、温州市人民政府协作办公室、民政局等部门以及县区有关部门的访谈了解有关行业组织的情况；通过对多家温州商会负责人的访谈和对企业主、商会和主管单位的座谈，了解有关它们的活动、功能、资源、困境等各种信息，从中获得了大量第一手材料。同时，我们曾分别于2003、2005、2007年进行过三次较大规模问卷调研。而对民间商会、温州商会的已有研究也为我们提供了重要的思想资源12。本文的数据主要来源于2007年问卷调研。2007年的问卷有两种，它们是对调研问卷的升级和补充。第一种问卷题为温州商会（行业协会）调研问卷，是一种综合性的问卷，涉及到协会组织概况、组织人员、组织制度、行业发展、职能履行、财务、政协关系、企协关系等八个方面，试图通过问卷对温州商会各方面的数据有个大致的了解，此项调查于2007年1-2月进行。根据现有的数据统计，温州市经贸委系统行业协会50家，其中蔬菜协会与肉类商业协会合一，石材行业协会与建材协会合一，可统计为48家，我们对其中的32家进行了问卷调查，被调查比例为66.67%；总商会下辖的行业商会实为29家，我们对其中的27家进行了问卷调查，被调查比例达到93.1%，两者综合起来，被调查比例为76.62%。第二种问卷题为温州市行业协会（商会）绩效调研问卷（会员企业版），内容涉及被调查企业基本概括、对行业协会（商会）的总体评价和协会（商会）职能绩效评估等三大方面，试图掌握会员企业对温州商会各项职能履行情况的看法等信息。此项调查于2007年3月进行，我们采取面对面访谈、当场填写问卷方式，通过访问者与被访者的直接交谈，有的是由被访者直接填写，有的则由访问者采用一问一答方式根据被访者的回答如实填写，从而保证了问卷填写的真实性、有效性。本次调研共发出302份问卷，收回问卷302份，回收率达到100%；其中有效问卷295份，有效率达到97.68%。温州商会形成于20世纪80年代后期。尽管温州富有工商结社传统，清末民初就出现过近代商会，但在新中国成立后，商会逐渐消失，温州商会也不例外。1988年，温州市工商联开始重新组建行业组织，先后倡导组建了三资、百货、食品三个同业公会，会员为115家全民和集体企业。到1989年底，工商联共发展了78个组织，其成员以公有制企业为主，成立这些组织的目的是要将政府部门管不了、管不好的东西管起来。但由于意识形态等方面的争议，90年代初，民营企业公会、市典当协会（筹）、集体企业管理协会等组织都不了了之。1992年邓小平视察南方讲话发表后，工商联系统成立了家具、服装、眼镜、五金、合成革等19家同业商会和行业商会13。这些商会至今是温州商会中最重要的组成部分。与先前成立的商会相比，1992年后成立的商会不仅在所有制结构上更加突出了民营经济特色，而且，总商会在其中的作用由“组建”转变成了“帮助组建”大多数商会都是发起者主动找到总商会寻求帮助，而不是由总商会发起。这一时期温州商会的发展，既得益于思想领域禁锢的消解，也得益于温州民营经济的发展壮大；同一时期，那些主要以公有制企业为主要会员的早期商会却明显衰落了。由此可见，在温州商会的形成、发展过程中，尽管有官方的默许、鼓励甚至直接操办，自生自发特征却是显著的，这是商会自主性的良好基础。从总体上看，温州商会有着较好的绩效，确实有别于那种类于“二政府”的行业组织。调研数据显示，温州绝大多数商会对自身自治程度有较高的自我评价14；而通过商会成立原因、办公场所、领导人来源、商会收入来源等方面的考察，温州商会在运作上的自主性也得到了证实。从商会成立原因（多选题）看，“市场和行业发展的需要”被认为是最主要原因，选择率达“100%”，还有13.8%的商会认为是“政府职能下放”的需要，另有22%的商会认为成立的原因是“大企业的需要”。从办公场所看，2003年温州商会租赁、主管部门提供、会长单位提供、协会自有办公室的比例分别为53.2%、22.6%、3.2%、6.4%；2007年上述比例分别为72.9%、6.8%、13.6%、1.7%。可以看到，由主管部门提供办公场所的比例明显下降，而租赁的比例显著上升了。从商会领导人来源看，现任会长中来源于本行业企业的占绝大多数，有89.9%，来源于行政部门现职人员仅有1家，表明了商会领导具有较强的行业性。现任秘书长最多来自于行政部门离退休人员，占44.8%，其次是来源于本行业企业，有25.9%，而来源于行政部门现职人员、事业单位的只有3.4%，6.9%。现任会长主要是通过行业会员推荐、行业选举产生，占76.3%，行业内竞争选举产生为22，主管部门任命为1.7%；而秘书长主要是根据组织章程通过民主选举产生的，占53.4%。可见，商会的主要领导者和负责人的产生一般都依照组织本身的人事制度安排执行，受到政府干预的程度较少。在商会收入来源方面，根据2007年对商会的主要收入来源的调查（多选），比较重要的收入来源依次是：会费收入、特定成员的个人赞助、企业提供的赞助和项目经费、政府财政拨款和补贴、政府提供的项目经费、营业性收入（选择比例分别为98.3、53.4、34.5、22.4、13.8、10.3%）。在受调查的59家商会中，有54家商会的会费占总收入的比例超过80%，其中28家商会的收入全部是会费。来源于政府的财政拨款和补贴比例较低，而且只有少数商会能够得到政府的拨款和补贴，使商会组织总体上降低对政府的依赖，保持相对的独立性，并且能靠自身资源独力开展活动。我们在访谈中发现，大多数商会会长和秘书长要求政府更多放权或者给予更多的资源，但自身财力较为雄厚、对政府财政依赖较小的商会，其活动受政府因素的影响也相对较小。我们的调研还显示，98.2%的温州商会有成文的组织章程、会则等规定（2003年为96.8%）；94.9的温州商会的战略决策和活动计划是由理事会或全体会议等正式决策机构决定的（2003年为91.9%）。可以看出，温州商会的内部制度正在趋于完善。温州商会的绩效变化也可以佐证商会自主性的提高。调研数据显示，关于商会的服务对象排序，80.7%的企业认为本行业协会是在为会员企业服务，其次是社会公众，再是政府。关于对所在商会的满意程度评价，“较满意”以上的选择达67.9%，其中认为“非常满意”的有27.9%，而认为“一般”的占27.9%。关于商会职能履行的评价，在对职能实施效果的评价上，45.7%的会员认为实施效果越来越好，40.2%的会员认为没有变化，仅有7.2%的认为是越来越差；而在对本行业协会实际能够履行的职能项目的评价来看，选择“越来越多”的最多，占41.9%，认为“没有变化”的为35.4%，而选择“越来越少”的仅有8.6%。在对所在行业协会商会的发展前景预测时，一半的会员认为未来的发展前景会“越来越好”，仅有5.5%的会员选择了“越来越差”。具有自主性的温州民间商会为地方治理格局的变化提供了条件，而它在地方治理中的实际作用也受到众多研究者的肯定。有学者认为，行业协会（民间商会）作为一种组织化的“私序”出现，与政府建立的“公序”形成相对的力量，是“公序”的补充、对“公序”产生影响甚至在一定条件下转化为“公序”；15这种说法肯认了行业协会（民间商会）对于形成治理结构的意义。也有学者断言，温州民间商会以其独特的组织优势公开地介入社会公共事物的治理之中，成为不同于国家力量的一种自下而上的组织力量，对社会的运作甚至是政府的决策和目标都产生了重要的影响16。所有这些判断，都基于对温州商会自主性的认同。如果仅从自主性特征看，采用公民社会的最低标准“存在不受国家权力支配的自由社团”17，我们就可以肯定中国公民社会（在温州）已经实际存在，并为（温州）地方治理的发展提供了必要条件。但必须指出，如果忽视了温州商会同时具有镶嵌性特征，就可能对民间商会的自主性做出过高的估计，甚至认为与政府相对的“社会中心“已经形成。这样就会导致对民间商会意义的误读，进而将中国的地方治理理解为西方式的“自组织网络”和成熟的多中心治理格局。三、温州商会与政府关系中的镶嵌性特征改革开放后温州商会的发展 “节奏”与政府政策密切有关。如20世纪90年代初期，关于“姓资姓社”问题的争论和中央对工商联工作职能的定位延缓了温州市工商联和同业公会的发展18。1992年邓小平发表南方谈话后，温州商会中非公企业成分迅速扩大，数量急剧增加。而通过一系列重要事件或事实，我们可以更加具体地看到温州商会的镶嵌性特征。我们选取的这些事件或事实包括商会主管单位的确立和变化、商会对业务主管单位的选择倾向、商会的党建工作和一业一会政策的执行等。国家经贸委的行业协会试点工作对温州商会的发展产生了显著作用。1997年，国家经贸委将温州列为行业协会四个试点城市之一（其他三个城市为上海、广州、厦门），同时规定“行业协会的主管部门基本上应是政府经济部门，也可视不同情况，探索选择地区政府等有关部门作为其主管部门。主管部门实施对试点行业协会的组织、指导、管理、监督以及文件的传递、有关事项的审批等职能。”相应地，温州市成立了“行业协会试点工作领导小组”，将食品工业、包装技术、鞋革工业等六家具有代表性的温州商会划归温州市经贸委主管；温州市经贸委逐渐替代了温州市总商会成为最重要的商会业务主管单位。按照社会团体管理条例（1998年修订版）以及民政部关于重新确认社会团体业务主管单位的通知（民发200041号）规定，行业协会业务主管部门并不包括工商联。对国家经贸委和民政部举措的可能解读是，政府试图加强对行业组织的直接控制。我们于2003年和2007年的两次大规模问卷调查都表明，对温州商会影响最大的单位是业务主管单位19。因此，业务主管单位变化的影响是巨大的。值得注意的是，在此问题上，温州地方政府与上级政府部门保持了一定的张力。鉴于温州商会发展的历史传统和鼓励民营经济发展的现实需要，温州市政府规定经贸委等业务主管单位可以“委托”工商联进行商会业务的监督管理20。不过，经贸委和工商联的业务主管单位之争在很长一个时期内进行着。根据2007年主要由商会秘书长填写的问卷统计表明，商会更倾向于选择政府职能部门作为业务主管单位。在54家受访商会中，倾向于选择政府职能部门作为业务主管单位的40家，占74.1%。其中21家行业商会有12家选择政府职能部门，33家行业协会只有5家选择工商联。有意思的是，多位商会会长却表现出与秘书长相反的选择取向，他们认为由总商会作为业务主管，可以更容易获得政治参与的渠道。工商联属于统战部门，作为统战对象的行业商会负责人容易成为人大代表或被推荐为政协委员；经贸委属于政府职能部门，可以给行业协会经费支持和办事便利。秘书长和会长的不同选择取向看似矛盾，实质上却又是一致的：既然不能改变体制，就要主动嵌入体制，获得资源。与公有制企业党建工作一样，温州商会的党建工作也是在高层直接推动、指导下进行的。1998年，中央组织部和民政部联合发文（组通字19986号），规定社会团体常设办事机构专职办事人员中有正式党员3人以上者，应建立党的基层组织。通知要求业务主管单位或挂靠单位对应当建立党的基层组织而没有建立的，要帮助其尽快建立。社会团体已经建立党组织的，其常设机构专职办事人员中党员的组织关系应转入社会团体党组织。根据我们2003年的调查，75.8的商会认为有必要建立党的基层组织。截止2003年9月，有67.7%的温州商会已经建立了党组织，当时温州市工商联主管的22家商会中已经有21家建立了党支部或临时党支部。一些原本没有必要成立党支部的商会也“创造条件”成立了党的基层组织。例如，按照中组部、民政部的上述文件，温州市纺织品商会工作人员中仅有一名党员，原本不一定要建立党支部，但该商会却通过迁入党员组织关系满足了组建条件，纺织品商会显然有党建方面的自身动力21。该商会的党支部建立以后，“经常组织党员和非党员会长、副会长共同进行思想理论学习，在思想上、政治上与党中央保持一致。”支部委员“参加每个月的会长办公（扩大）会议，共同商讨商会的重大决策”这恰好对应了政府“加强社会团体中党的工作，促进社会团体健康发展”的目的。商会主动引入执政党的基层组织、统治系统有计划地在民间组织中全面推进党建工作是一个有启发意义的事件，从中可以发现明显的镶嵌特征。在“一业一会”政策的执行中，温州商会体现出自主性与镶嵌性并存的特征。行业组织管理中的“一业一会”22政策脱胎于社会团体管理登记条例中的相关条款，属于中央政府的硬性规定，此规定显然旨在避免出现多元竞争的局面，同时也使行业组织必须进行“嵌入”。在名义上，温州市完全执行了国家的政策规定；而在具体个案处置上，地方政府却表现了相当的灵活性。由于政策限制，温州市美容化妆品业商会不能进行社团登记获得法人地位，但有关部门默认了它，以工商联直属行业会员组织“温州市工商联美容化妆品业商会”的形式存在，该商会的实际运作方式和作用与其他商会没有明显区别。由于该商会在技术培训等方面工作较为出色，它得到了行业内外的赞誉。地方政府登记主管部门还通过对行业概念的灵活理解，使得某些行业内实际上存在不止一个商会，如鞋业内部便存在市鞋材（鞋底）工业协会、市鞋机协会、市鞋料商会等多个行业组织。但地方政府的变通也是有限度的，在明显违背上级政府规定，或者上级政府控制加强的情况下，有时地方政府明知某个行业的商会运作不良，也难以同一在同行业内成立另一个商会。温州市托运业商会已经十年没召开会员大会和组织活动，2006年有三十多家企业要求成立温州市物流商会，但为登记机关所拒绝。从上可见，开展行业协会试点工作和进行社团党建工作，体现了政府有意识地加强对民间商会的控制，而商会在党建中的主动性以及它们对业务主管单位的选择取向则体现出商会嵌入体制的愿望和主动性。地方政府在行业协会试点工作中关于业务主管单位以及“一业一会”政策的变通表明，地方政府有意识地与上级政府之间保持了一种张力。不论是国家采取主动还是社会采取主动，社团最终还是镶嵌于国家所建构的制度环境中23，温州商会与政府的关系于是体现了镶嵌的特征；但是，这里的国家不能被简单地理解为一个实体概念。四、地方治理的中国适用性及其限度温州商会同时具有自主性和镶嵌性特征，使得我们很难按照某个固定标准判断中国公民社会是否实际存在，以及地方治理是否适用于中国。在关于地方治理在中国的适用性研究中，成熟的公民社会常常被当作地方治理的前置条件。但必须注意，第一，单一的自主性或镶嵌性观点本质上都基于国家与社会的截然区分，这种区分可能过分简化了两者的实际关系。事实上，在20世纪90年代，一些学者已从理论和经验角度指出了上述两分法的不足，形成了“国家在社会中”（state in society）24或“镶嵌的自主性（embedded autonomy）25”等新概念。第二，治理并不是既定的制度安排，而是“国家与社会，还有市场以新方式互动，以应对日益增长的社会及其政策议题或问题的复杂性、多样性和动态性”26。换言之，相对于统治，治理是一个过程，这一过程意味着国家（政府）社会关系的调整，以应对原先社会政治格局中的不可治理性；在调整中，政府之外的力量被更多地强调，国家中心的地位在一定程度上被国家、社会和市场的新的组合所替代。多种治理存在共同的趋势，却不会有统一模式。无疑，我们需要一种方法论自觉。如马秋莎（Qiusha Ma）所指出：“我们需要放弃测度中国NGO在多大程度上还没有实践自主性，转而采取一种更加积极的态度看问题，要关注它们（NGO）在成为一种国家体系之外的推动力方面取得了多大的进展。”27 如此而观，温州商会的发展正体现着中国公民社会的形成、发展过程；温州商会因其自主性而已经成为“国家体系之外的推动力”，因其镶嵌性而得以在中国独特政治环境中形成与政府之间的权力依赖；而这使温州确实出现了一种既不同于以往、也有别于西方的地方治理格局28，但它同样符合国家社会关系调整、社会力量重要性上升的趋势，同样是克服不可治理性的工具。那么，由温州商会的发展，地方治理的出现，我们能够确认地方治理在中国具有普遍的适用性吗？通过上述考察可以看到，商会的自主性与具有独立利益空间和目标的地方政府，是形成温州商会在地方治理中主体地位的两个基本要素。一方面，温州商会的自主性得到了历史传统、地方经济特点（含产权特征、产业的地域集中程度、产品性质等）的支撑29。同时，温州商会的自主性是一种镶嵌的自主：改革开放后，通过经济发展获得和增强政治合法性是政府的核心目标，在民营经济快速发展的背景下，温州商会的发展契合了当地政府的目标，因而可以相对顺利地嵌入体制。另一方面，地方政府相对独立的利益格局使得它有必要保持与上级政府之间的张力，这有助于扩大温州商会的自主性空间。地方政府的相对独立性和能力有限性，使得它在推动经济发展、实现职能转变时需要公民社会组织的参与，对其自主性的绝对限制意味着对地方政府利益的损害。即使在表征商会镶嵌性的事例中，地方传统（惯例）和民营经济的现实需要，也成为地方政府决策