从管制到救助(社会保障学).doc

救助制度分析2003年6月20日，国务院总理温家宝签署381号令，公布城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法（以下简称救助管理办法），并于8月1日施行，同时1982年国务院发布的城市流浪乞讨人员收容遣送办法（以下简称收容遣送办法）废止。国务院在极短的时间内通过并公布这项法规，表明了政府工作的高效率，也反映出政府对弱势群体生活的关怀。由于我国正处于快速社会转型期，流动人口规模巨大，流浪乞讨现象严重，所以，面对流浪乞讨人员的救助管理制度具有重要的社会意义。这一法规出台具有特殊的社会背景，它反映了我国社会政策领域的一些重要问题，本文拟对这一制度进行分析，并对我国社会政策发展的方向进行初步探索。一、救助管理办法出台的社会背景从国务院公布的救助管理办法的文本内容来看，它是对收容遣送办法的某种程度的替代和改进，而这种替代和改进与后者已不适应我国社会发展的需要及在收容遣送中出现的问题有关。收容遣送办法的变异和异化是救助管理办法出台的社会背景。1.收容遣送办法的变异收容遣送是中华人民共和国成立之初就实施的整治社会秩序的工作。1982年，随着农村经济体制改革的展开，农村人口向城市的流动问题开始突出出来。1982年国务院发布的收容遣送办法规定收容遣送的对象是：家居农村流入城市乞讨，城市居民中流浪街头乞讨的，其他露宿街头生活无着的。民政部门认为，这些人员主要由四部分人组成：因灾害或生活困难流浪乞讨者，他们是社会救济对象；以乞讨为生财手段的好逸恶劳者，属于特殊教育对象；既流浪乞讨又无理上访或偷摸拐骗从事违法活动者，属于社会治安管理对象；少数犯罪逃逸或流窜者，属于刑事惩治对象。这样，收容遣送成为一项涉及社会救济、社会教育、社会管理和社会治安的多元性社会事务行政管理工作。进入20世纪90年代，特别是90年代中期以来，农村经济增长速度的放慢使越来越多农村劳动力进入城市务工、经商，寻求挣钱和生存之路，其规模每年达8000万之众。与此同时，城市国有企业改革的加速使下岗、失业日益严重，也在一定程度上造成人员在城市之间的流动。大规模的、无序的流动人口必然给城市的公共秩序带来冲击，于是，中央政府在强调社会稳定的总目标下，越来越把流动人口、特别是农村流动人口当作管理的重点。1991年5月，国务院印发“国阅48号”关于收容遣送工作改革问题的意见，将“三无”人员（即无合法证件、无固定住所、无稳定收入的人员）纳入收容遣送之列。后来，收容遣送人员又扩大到“三证”（身份证、暂住证、务工证）不全的流浪人员。1995年中共中央办公厅、国务院办公厅的有关文件再次强调加强流动人口的管理，收容遣送越来越紧密地与治安管理联系在一起，并成为它的重要组成部分。这样，收容遣送办法在实际操作中就发生了变异：一方面，收容遣送的对象从生活无着的流浪乞讨人员和其他流浪乞讨者，变为流动人口、特别是农村进城但证件不全、住所不定者；另一方面，在性质上，收容遣送基本上没有社会救济的成分，而变成单纯的治安管理，即对被认定为危害城市社会秩序者的强制性收容和管治。2.收容遣送办法的异化进入90年代以来，中央越来越把维持社会稳定视为政府行政管理的最重要、甚至是压倒一切的任务，这也使得收容遣送在城市治安管理方面获得更加重要的地位。然而，治安管理任务重要性的加强又是以政府治安管理能力的不足为背景的。这表现为：第一，治安管理人员的数量不足和能力不足。城市中缺乏足够合格的治安管理人员，许多治安管理人员简单地理解收容遣送，把它看成是强行管制，即行使权力。 第二，收容遣送工作经费不足。按照民政部门的说法，尽管多年来全国用于收容遣送的经费有所增长，但是由于物价上涨等原因，收容遣送工作经费明显不足。为此，民政部门采取了争取领导支持，发展站办经济和对被收容人员来站认领等办法。这样，在执行政策能力不足的情况下，在收容遣送过程中就会出现执法者的越轨行为。 在收容遣送办法已经发生变异的情况下，自上而下的刚性的收容遣送任务（这常常与某种政治活动相联系）和不严格的收容遣送规则可能会促使某些人员为了完成任务而滥用权力甚至以权谋私。见诸报端的有：某些城市擅自扩大收容范围，那些刚刚进入城市尚未找到工作或未落下脚的农民被收容起来。在某些情况下（比如在城市中有大的政治活动时），甚至一些正常的进城务工者也遭受驱赶。某些“执法者”为了完成上级分配的收容任务，野蛮地对待进城农民，比如撕毁他们的合法证件。有的收容所将收容变成“创收”手段，向被收容者收取数额不菲的“遣送费”、赎身费，一个小城市5年内竟从1万多被收容的农民身上获取320万元的现金。至于被收容者在收容所遭到毒打也并非绝无仅有，“孙志刚案件”只是被揭露出来的、比较典型的一例。 3.收容遣送办法异化的制度原因及其后果（1）收容遣送办法由顺利执行到发生变异，再到异化，在收容遣送过程中发生不容忽视的违规及恶性事件，虽然有治安管理人员个人方面的原因，但是应该主要反思的是制度方面的原因。主要有如下一些方面：第一，用治安管理替代了对流浪乞讨人员的救济和教育。虽然收容遣送从一开始就有治安管理的目标追求，但毕竟对流浪乞讨人员的社会救济被放在首位。后来，这一目标几乎完全让位于治安管理，并且越走越远。第二，刚性的任务和低约束的手段。随着我国经济和社会形势的变化，政府越来越把社会稳定、安定团结置于重要地位，甚至地方政府的常年的首要任务就是抓社会稳定。由于这一任务带有强烈的政治性，具有刚性特点，而在方法或手段上却缺乏应有约束，所以出现了随意扩大收容范围和采用不合法手段的现象。第三，上级只注意任务完成情况，而对过程缺乏必要的监督。自80年代中后期以来，我国的行政管理系统普遍实行“目标责任制”，实际上是自上而下的强制完成任务制。上级只关心最终目标的实现，而不管完成任务的过程。收容遣送有任务指标，这极可能造成乱收滥抓。第四，经费约束使收容遣送由救济变为创收。工作经费的约束使收容站的运行发生困难，收容遣送对象的变化使收容站由救济转向创收。民政部门普遍反映收容工作经费紧张，为此，一些收容站兴办合法的经济实体，也有的在收容对象上打主意，如收取“赎身费”，权力成为一些人非法谋取不义之财的机会。第五，收容遣送工作缺乏监督。由于收容遣送被纳入治安管理，在不少城市又由公安部门执行，这使得收容遣送成为一个封闭的过程。即使收容所的工作，也因其特殊性质而处于封闭状态，被收容人员没有反映自己意见的机会，对收容遣送工作也没有有效的社会监督，这极可能产生执法者违法的现象。（2）收容遣送办法被异化和滥用产生了诸多不良后果。第一，它损害了弱势群体的合法利益。在加强流动人口管理和城市社会秩序治理的目标下，流入城市后生活无着落的流浪乞讨人员获得的合法救助减少，一些进城务工、但暂无机会者的合法权益受到伤害。 第二，恶化了城乡关系。由于后来的收容遣送主要是针对流动人口的，而流动人口中又以进城务工的农民为众，因此，收容遣送在某种程度上是用戒备的观点来对待进城农民的。这实际上是在恶化进城农民对城市的看法。第三，丑化了政府的形象。随着收容遣送办法被滥用，政府已不再扮演对生活无着落的流浪乞讨人员的救济者的角色，而是管治流动人口，有的地方甚至靠此创收、以权谋私，这就大大地伤害了政府的形象。 第四，积聚社会不满，积蓄社会冲突。异化了的收容遣送是以强制、权力、惩罚为特征的，在此过程中某些工作人员的粗暴、对人的伤害会带来被收容者的不满，并可能形成潜在的社会冲突。在这种情况下，收容遣送办法被替代，救助管理办法的出台就是合理的和必然的。二、从管制到救助：制度的进步1.救助管理办法的实质是一项社会福利制度新公布的救助管理办法并不是对原来的收容遣送办法的全部替代，而是对它的部分政策，即其社会救济部分的改进和发展，至于对流动人口、“三无”人员的管理和规制则不属于救助管理办法的管辖范围。从收容遣送办法到救助管理办法是一种制度上的进步，这反映在如下一些方面： 第一，平视受助对象而不是污化受助对象。如上所述，不管是制度规定还是在工作人员中，流浪乞讨人员一般被视为懒惰、好逸恶劳的另类，因此，从意识上对他们没有好感。救助管理办法则用比较平等的眼光去看待他们，认为他们在城市生活中遇到了暂时困难，而不是他们的本性有问题。 第二，救助而不是管制。在对对象看法发生变化的基础上，工作方法也发生了变化，即帮助生活无着落者度过困难，帮助他们恢复正常生活，而不是把他们视为社会秩序的破坏者而进行管制。对流浪乞讨人员的救助管理基本上脱离了公安系统，而由民政部门负责，基本上排除了管制的成分，这是本质性的变化。 第三，给受助者以选择的权利。救助管理办法给予流浪乞讨者向救助站求助的自由，规定他们的合法权益不能侵犯，从而把受助者的选择置于重要地位。这体现