论我国刑事赔偿制度的立法完善.doc

刑事赔偿又称刑事司法赔偿,是指国家对行使侦查、检察、审判、监狱管理职权的机关及其工作人员在行使职权时侵犯公民、法人和其它组织的合法权益所给予的赔偿。它是对刑事司法权力的违法行使造成的不良社会后果给予的一种救济,表明国家对不公正司法行为从法律上的否定性评价。刑事赔偿在维护社会正义、实现法律价值目标方面发挥着重要的作用。 1995年1月1日实施的中华人民共和国国家赔偿法，确立了我国刑事赔偿制度。随着加入WTO,我国社会、经济生活日趋法律化,现行国家赔偿法,特别是刑事赔偿方面存在的缺陷逐渐显露出来。刑事赔偿的有关规定不适应保护公民合法权益的实际需要；规定过于原则、简单,相关条款理解分歧,导致执法不统一,损害了法律的权威性和严肃性。完善我国刑事赔偿制度，强化人权保护功能，增强可操作性，已成为司法实务的迫切需要。值得高兴的是,这一现象已引起了立法、司法、理论界的高度重视,国家赔偿法修改列入十届全国人大常委会立法规划。 笔者系基层检察院专门从事刑事赔偿工作的检察官，拟对国家赔偿法有关刑事赔偿方面存在的主要问题进行分析并提出立法完善意见。 一、存在的问题 1、归责原则 国家赔偿的归责原则，是指国家承担赔偿责任的根据。国家赔偿的归责原则，主要有过错责任原则、无过错责任原则和违法责任原则三种。过错责任原则指的是致害行为人存在故意或过失,或致害行为本身存在某种缺陷,即成为承担赔偿责任的根据；无过错责任原则指的是以损害结果的发生作为国家承担赔偿责任唯一根据,只要损害结果发生,致害人就应承担赔偿责任,而无须考虑致害人是否具有过错。违法责任原则指的是国家国家机关及其工作人员在公务活动中违反法律的规定,造成他人权益的损害时,国家承担赔偿责任。 我国国家赔偿法第二条规定：国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其它组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得赔偿的权利。据此，刑事赔偿的归责原则是违法归责原则。但是,国家赔偿法第十五条又规定，行使侦查、检察、审判、监狱管理职权的机关及其工作人员在行使职权对有下列侵犯人身权利情形之一的，受害人有权取得赔偿权利：对没有犯罪事实或者没有事实证明有犯罪重大嫌疑的人错误拘留的。对没有犯罪事实的人错误逮捕的。依据审判监督程序再审改判无罪，而原判刑罚已执行的。由上述规定不难看出，不论司法机关及其工作人员是否违法行使职权，只要因错拘、错捕而侵犯公民的人身权利，受害人就有依法取得赔偿的权利，这就是“无罪赔偿”原则.它实质上采用了无过错责任原则,也就是通常所称的结果责任原则。 一部法律同时引入两个相互冲突的归责原则,导致刑事赔偿理论与实务混乱。最高人民法院和最高人民检察院作为具有司法解释权的法定机关,两机关依据不同的归责原则对有关条款作出的解释,互相矛盾,导致地方司法机关无所适从,各行其事。如对国家赔偿法关于错误拘留、逮捕的解释,两机关的结论完全相佐。法院认为，只要不再追究被告人的刑事责任，就属于错拘、错捕，应当赔偿；检察机关则认为，只有违反刑事法律规定的，才属于错拘、错捕，才能赔偿。两机关对此问题的不同解释，增加了各地在具体处理案件时的难度，引发较多争议。 国家赔偿法立法时采用违法归责原则,是考虑违法责任标准易于掌握，国家机关及其工作人员的行为是否合法，依据法律规定即可予以认定。但是,随着刑法和刑事诉讼法的修改以及疑罪从“有”到从“无”的司法理念的转变,国家赔偿法采用违法责任原则，存在着不合理性。某些司法行为虽不违法，但明显不当，如警察在追捕犯人时开枪伤及无辜群众,根据违法责任原则，赔偿的前提是该警察的行为违法，警察行为违法与否很难判断,但“明显不当”完全可以认定。违法责任原则排除了对该行为的赔偿。同时,国家赔偿法第十五条规定的“错拘、错捕、错判”的“错”字，本身就包含着违法和“明显不当”的意思。既然立法机关作出了这样的规定，将“明显不当”行为排除在外不作赔偿，显然是不公平的，剥夺了公民最基本的人身赔偿权利。因而,违法责任原则不利于对公民的权益保护。 2.刑事确认 国家赔偿法第二十条规定了违法确认是申请国家赔偿的前置程序,即由赔偿义务机关予以确认后,才能进入赔偿程序。如果行为的违法性不被确认，则申请人根本无权就赔偿问题发表意见,更不能获得赔偿。总的来说，一旦行为被确认违法，进入实体赔偿程序后，监督体系则相对完备,赔偿请求人基本上都会获得赔偿。现行国家赔偿法事实上赋予了赔偿义务机关及其上级机关对违法行为的终局确认权。确认是刑事赔偿程序关键性的环节,起着举足轻重的作用。国家赔偿法对于确认程序仅规定了一个条款，对确认主体、程序、期限以及对确认结果不服的救济途径均无明确规定，这不仅给赔偿请求人申请确认造成困难，也给司法实务带来很大不便。我国刑事赔偿的确认程序存在严重弊端，主要表现在： 首先，刑事赔偿由赔偿义务机关确认，“自己案件自己审理”程序怪圈违反了自然正义原则，其结果导致当事人不能、不愿、不敢申请国家赔偿。出于维护机关形象、部门荣誉、个人利益的考虑，赔偿义务机关对赔偿请求人的确认申请的态度是能拖则拖,或者不予受理,或者逾期不予确认,使得确认违法极其艰难。 其次，刑事赔偿确认的救济途径单一。确认的救济途径只有申诉方式，并且只能在赔偿义务机关作出刑事确认书的前提下，赔偿请求人才有权申诉。司法实践中,赔偿义务机关对许多赔偿案件置之不理,对确认根本不作决定，当事人申诉的权利无法实现。 再次,刑事赔偿那些案件需要确认，法律规定不明确，法院与检察院认识分歧较大。如因证据不足作出的撤销案件决定书、不起诉决定书、无罪判决书,检察院认为还需要进行确认，法院则认为上述文书本身就视同确认文书,依法承担赔偿义务。致使实践中经常出现一些本不该出现的矛盾和工作困难。 我国赔偿确认程序存在的弊端使得大量的刑事赔偿案件无法进入程序,不能得到有效赔偿。据统计，国家赔偿法实施十年,承担刑事赔偿主要任务的检、法两大系统支付的赔偿金少得可怜。截至2004年5月，全国各级人民法院共受理、审理国家赔偿案件15867件，只有5442件案件作出赔偿决定。截至2004年11月，全国各级检察机关共立案办理赔偿案件7823件，只有3167件决定赔偿，支付赔偿金5819.53万元。 3.刑事赔偿范围 刑事赔偿范围，指的是国家应当承担刑事赔偿责任的有关事项的范围。它体现国家赔偿对公民合法权益保护范围的大小。国家赔偿法曾被人戏称为国家不赔法,反映了我国公民对其存在缺陷的不满。从我国刑事赔偿的实践来看，公民受到侵害却不能获得国家赔偿现象的大量存在并成为比较突出的问题,究其原因,主要是由于刑事赔偿范围过窄。总体而言，我国现行的刑事赔偿范围存在以下几方面问题： 首先，我国刑事赔偿范围的立法模式存在缺陷。国家赔偿法在规定我国的刑事赔偿范围时,采用列举模式 ，难免“挂一漏万”。国家赔偿法仅规定了侵犯人身自由权、生命健康权和财产权的刑事赔偿，使得其他权利的赔偿被“漏”在刑事赔偿的范围外；国家赔偿法的列举式规定限制了刑事赔偿范围，是导致我国司法赔偿的发展举步维艰的重要原因。 其次，我国刑事赔偿范围调整的刑事侵权行为较少。现行赔偿范围主要有：一是因错拘、错捕、错判而侵犯公民人身自由权，二是因暴力行为、违法使用武器等侵犯公民生命健康权,三是因违法对财产采取强制措施而侵犯公民财产权。除三种情形之外的其他刑事侵权行为，均不属于刑事赔偿的范围,不能全面、有效地保障公民权利。再次,单一的赔偿归责原则束缚了我国的刑事赔偿范围。赔偿归责原则虽不属于刑事赔偿范围，但却与刑事赔偿范围息息相关。不同的归责原则造就不同的获赔条件，产生不同的刑事赔偿范围 。根据国家赔偿法的规定，我国现行司法赔偿的归责原则是违法原则 。过错赔偿责任、无过错赔偿责任被排除在赔偿范围之外，限制了我国的赔偿范围。 最后，我国现行刑事赔偿范围的深度有限。从国家赔偿法相关条文不难看出,我国刑事赔偿采取的是抚慰性原则 ，只赔偿直接损失，没有间接损失赔偿和精神损害赔偿，更无“惩罚”性赔偿。不利于保护当事人的合法权益,国家赔偿不能体现以人为本的立法精神。国际司法赔偿领域普遍采用补偿性原则或者惩罚性原则 ，而我们仍坚持抚慰性原则，既无法抚慰受害人，也不能有效的遏制违法，促进国家司法机关依法行使职权。 4.刑事赔偿免责条款 司法机关及其工作人员违法行使职权侵害公民合法权益往往涉及一些外在因素，出现国家赔偿责任免除问题。国家赔偿法第十七条规定的刑事赔偿免责条款的含糊规定，既给案件处理带来困难,又给赔偿义务机关规避法律、逃避刑事赔偿提供了借口,再一次使“赔偿法”变成“不赔法”。 国家赔偿法免除刑事赔偿责任的事项过于宽泛且不合理。我国赔偿法对刑事赔偿范围的肯定列举本身有限，宽泛的否定列举进一步地限制了我国的刑事赔偿范围。国家赔偿法第十七条规定的事项不作具体分析而一律免除赔偿责任有失公允。同时,免责事项中往往暗含着国家司法机关及其工作人员的违法、过错、侵权事实，用受害人的部分过错来掩盖国家司法机关及其工作人员的过错和责任，无疑是不合理的。 在刑事赔偿中，在错案得到确认后，若赔偿请求人在刑事诉讼过程中，曾作过有罪供述的，赔偿义务机关往往依据赔偿请求人在诉讼过程中作出的有罪供述，认定其“自己故意作虚伪供述”，并据此适用免责条款，对当事人作出不予赔偿的决定。大部份案件当事人，作出的虚假供述，是基于刑讯逼供、诱供所致的。有些人为了不吃眼前亏，出狱心切，认为“交代”了就可以自由，违心“认罪”。其实，这些“交代”、“认罪”，并当事人意愿。2004年轰动全国的我省钟祥投毒案当事人潘楷等四名老师申请国家赔偿，遭到了当地检察院的拒绝 ,拒绝的理由是潘楷等人“故意作虚伪供述、伪造有罪证据”。此案经媒体曝光并在上级检察院的直接干预下,潘楷等人才最终获得赔偿。笔者认为：简单地将当事人曾作过有罪供述等同于当事人“自己故意作虚伪供述”，在认识上是片面的，也违背了修改后的刑事诉讼法关于无罪推定的原则及刑事举证责任的有关规定。 赔偿法第十七条第三项的规定,即刑诉法第十五条第一项“情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的”作为刑事赔偿免责条款的规定,既不科学,也不严谨。严格地说,刑诉法第十五条除第一项之外的其它各项,属于构成犯罪但不追究刑事责任的情形,而第一项的规定属于不构成犯罪情形。把两种情形规定在一起,极易造成误解,引起执法的混乱。 二、国家赔偿法的立法建议 国家赔偿法关于刑事赔偿存在诸多问题，根本原因在于立法上的缺陷。因此，修改、完善该法势在必行。笔者的立法修改建议是： 修改刑事赔偿归责原则 增加过错归责原则和无过错归责原则（结果归责原则）的适用。单一的违法归责原则不适应国家赔偿的各种情形，建议增加过错归责原则，将违法或过错作为国家赔偿的一般归责原则,违法侵权的要赔,过错侵权的也要赔。在刑事赔偿错拘、错捕方面，规定结果归责原则，只要不再追究刑事责任的，对拘留、逮捕和采取其他刑事强制措施的人，予以赔偿。 公民人身自由受到限制，这种限制只要是被依法撤销案件、不起诉、判决无罪等终止刑事诉讼，法律上判定为无罪、国家不再追究公民责任，此前发生的限制、剥夺公民人身自由的行为，一律予以赔偿，当事人不必证明司法机关的行为是否存在过错，只要证明损害结果存在。结果责任原则强调受害人的权利救济，而不管执法机关在具体执法过程中是否有违法。在一个法治国家中无罪判决只要是依法产生的，就不应该追究任何人的不当或过错责任。从程序上看，国家没有通过司法程序确认是有罪的人，其在法律上就是无罪的，这与事实上有罪无罪是两个不同的法律问题。存疑不起诉、撤销案件等产生的法律后果都是证明行为人在法律上是无罪的,与无罪判决一样，国家都应承担赔偿责任。当然，按照刑法罪刑相适应原则,对超期羁押、羁押时间超过法定刑期的；重罪重刑改为轻罪轻刑，而原判刑罚已执行完毕的,国家也应该承担相应的赔偿责任。 扩大国家赔偿范围 国家赔偿大体分为惩罚性、补偿性和抚慰性三种性质。我国刑事赔偿采用的是抚慰性赔偿，赔偿标准太低，受害人的损失得不到弥补。对侵犯公民生命健康权的赔偿,应根据国家财力状况,逐步提高赔偿标准；对于侵犯公民人身自由权的，应大幅提高计算标准,每日的赔偿金改按国家上年度职工日平均工资的双倍计算,同时增设精神损害赔偿和惩罚性赔偿 ；对于侵犯公民财产权的,增加可得利益赔偿。 增设精神损害赔偿 侵犯公民人身自由，受害人精神损害严重,少数案件导致受害者家破人亡、妻离子散。受害人完全有理由要求国家对其精神损害给予赔偿。应依据最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释规定的标准,刑事赔偿请求人有权向人民法院起诉,要求赔偿义务机关支付精神损害赔偿金。将精神损害赔偿列入国家赔偿范围，使赔偿制度形成一个完整的体系。 增设惩罚性赔偿 针对司法机关因故意或重大过失造成损害的，应实行一定程度的惩罚性赔偿,其必要性在于：第一，起安抚作用,使受害人精神创伤在经济上得到弥补，安抚受害人的心灵创伤，有利于社会的稳定。第二，发挥惩戒作用,使司法人员在办案中更加谨慎，有助于遏制违法，警戒司法权的不当行使。第三，产生激励作用,激励受害人运用法律武器维护自己的合法权益，从而提高全民的法律意识。 增加可得利益赔偿 我国赔偿法对财产违法查封、扣押、冻结、追缴，以及依照审判监督程序再审改判无罪，原判罚金、没收财产已经执行的，只返还财产,即只考虑本金，不计息,对其他造成可得利益损失的，也不予赔偿。不赔偿可得利益损失,违背公平原则。笔者认为,在国家赔偿法中应增设对可得利益的赔偿的规定。 明确直接损失范围 刑事案件当事人的下列损失,应规定为直接损失,纳入国家赔偿的范围：无罪的犯罪嫌疑人、被告人聘请律师的合理代理费、鉴定费；无罪的犯罪嫌疑人、被告人羁押期间国家机关违法收取的高额伙食费、住宿费；违法扣押、追缴当事人的存款或现金造成同期银行存款利息的减少,或者贷款利息的增加。 合理设置刑事赔偿程序 刑事赔偿中的确认制度与国家赔偿法的良好实施、受害人权利的保障息息相关,设置好刑事确认程序是刑事赔偿工作的关健所在。笔者认为：要科学、合理的设置刑事确认程序,确保国家赔偿法的正确实施。具体建议如下： 出台国家赔偿程序法。对确认机关、确认程序、确认期限以及申诉程序详加规定，完善相关的监督制约机制。 打破无论什么情况都必须经赔偿义务机关先行确认之后才能进入赔偿程序的局面。撤销案件决定书、不起诉决定书、无罪判决书,视为己确认的法律文书,不需另行确认,直接进入实质性的赔偿程序。建立完善的申诉、诉讼等救济途径，保障当事人的权利。 取消赔偿义务机关确认自已违法的规定。违法事项的确认权，由赔偿义务机关的上一级机关来行使,赔偿义务机关不再行使刑事确认权。 实行“一确终局”原则。确认申请人申请确认，确认机关不予确认的，或者在法定期间未予确认的,赔偿请求人有权直接向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理并作出是否赔偿的决定。 限制刑事赔偿免责条款滥用 刑事赔偿责任的免除,必须具有法定理由,即侵权结果是因当事人的故意行为造成的,或者行为人实施了被刑法所禁止、具有惩罚性（由于法律的特别规定不予惩罚）的危害社会行为。为防止免责条款的滥用,笔者建议采用列举模式对免责条款作如下规定： 有下列情形之一时，国家应当免除赔偿责任： 第一，因公民自己故意作虚伪供述，或者伪造其他有罪证据被羁押或者被判处刑罚的。故意作虚伪供述,是指为欺骗司法机关，误导侦查，有意作与案件事实不符的陈述,或者为替别人承担刑事责任而作的虚假陈述。 第二，未达到刑事责任年龄或不具有刑事责任能力的人实施了刑法所禁止的危害社会的行为而被羁押的； 第三，犯罪已过追诉时效的，经特赦令免除刑罚的，依照刑法告诉才处理，没有告诉或者撤回告诉的，犯罪嫌疑人、被告人死亡的，其他法律规定免予追究刑事责任的人曾被羁押的； 第四，侦查、检察、审判、监狱管理机关的工作人员实施的与行使职权无关的个人行为； 第五，因公民自伤、自残等故意行为致