（经济法学专业论文）论国有银行改制中存款人的法律保护.pdf

论国有银行改制中辞救人的法律保护 、，- 8 6 3 5 8 3 内容提要 本文以国有银行实行股份制改造之后，有关存款人的存款安全保护问题为切 入点，深入分析了国有银行改制之后可能对存款安全带来的各种风险，以及我国 现阶段存款保护制度存在的一些问题，并提出自己的改进观点。关于国有四大银 行的改制问题，是我国目前的经济热点，也是有关我国未来银行业发展的大计。 但是在研究这一问题时候，很少有人把眼光涉及到改革可能带来得存款安全问题 和存款人保护问题。 众所周知，四大国有银行是我国银行业的巨无霸，垄断着我国的绝大部分金 融资源。就目前的他们所处的地位和经营状况来看的话，没有人担心他们会倒闭， 也没有人担心存款人的存款会因此化为泡影。这其实与本文分析的得来的结论也 差不多，但我们的任务就是要找出其中的理论支持。实际上四大国有银行各个都 病的不轻，离开了国家财政支持，以及倚靠在国家信用下而获得的我国居民源源 不断存款的话，它们早就撑不住了。中国银行业目前并不太平，地方性的中小存 金融机构问题频频，存款人的信任已经出现危机，为了寻求更安全的存款保障， 普通居民存款越来越有向国有大银行集中趋势，这等于是将解决存款人保护问题 盼压力不断地由地方推向中央政府。所以，我们认为此番中央政府对国有银行改 制的同时，不能忽视对存款入保护问题。虽然国有银行般改之后并不就代表国家 信用的立即退出，但从长远来看的话，必须考虑在未来国有银行股份制改造之后， 对存款人保护问题作出制度安排。 本文主要分为四个部分讨论。第一部分，主要是介绍了存款人对于锻行业的 重要性，引出了为何要保护存款人的这一命题：第二部分，主要是介绍了我国银 行业的所经历的改革历程和存款安全问题的不断升级演化，以及目前四大国有银 行改革措施。第三部分，主要是分析国有银行的股份制改造措施存在的争议和国 有银行自身存在顽弊，并讨论这些问题可能来的存款安全的风险。第四部分，主 要讨论如后在我国构建一个系统金融安全网，以配合我国银行业的市场化改造举 措，并通过这样一种制度安排来更好的保护我国存款入的利益，维护银行稳定， 促经我国的金融业更快更好的发展。 论国有银行改制中存欺人的法律保护 a b s t r a c t t h i st h e s i si s f o c u s i n go nt h ep r o t 鳅i o no fb a n kd e p o s i t o rd u n gt h e 咐f o 兀n i n g p r o 鹞o fc h i n a ss t a t e 删e db a n k s a n a i y z e dt h ep d 怕n 村a ln s k st od e p o s i t ss a f e t y w h i c hc a u s e db yt h eb a n kr e f o r r n s ，啊g u n e do u tt h ec o n t r o v e 隋i a ii s s u e si nc h i n a sd e p o s t t p r o t e c t i o ns y s t e m 。a n dp m p o s e dt h ec o n s n l j 嘶v es u g g e s t i o n s c u r 他n 村y ，t h er e f o 町lo f t o p _ 4g t a t e 帕w n e db a n ki st h eh o tt o p i c - nc h i n e s ee c o n o m y ，a n d 水sc f u c i a it ot h e 仙r t h e r d e v e i o p m e n t0 fc h i n a sb a n ki n d u 8 t 吁b u tf ；e wp e o p l et h 怕wt h 8 j l i g h t so nt h ep f o b i e mo f d e p i ts a f e l l a n dd e p o s i t o rp i e c l i o n sw h i c h u db yt h i 8b a n kf e l b n n t h et o p 4s t a e - o w n e db a n k 8a 孵t h eg j a n sj nc h i n a sb a n ki n d u s t 嘴m o n o p o l 垃e d t h em a 呶e t 旭s o u r s a tp 怕s e n t a sf o rt h e - rm a 嫩e tg t a t u sa n do p e 旧悄o n a ic o n d i t i o n s ， n o b o d yb e e v e 8t h e 靶s t a e db a n k sw i b eb 日n k n j 娜e d ，a n dt h eb a n kd e p o s 骶 d i s a p p e a r e d t h i s p o mo f v i 刳v 8 c o n s i g n t w t h e c o n d u s i o no f t h e 椭e s l 8 b u t a c i u a y c h i n a ss t a t e 洲e db a n k sa 阳o nt h e 垤叼eo fd a n g e lt h e y 、o u i db eb a n k p 自e dv i i t h o u t t h e 啊n a nc ia is u p p o f to f m lg o 怡m m e n ta n dt h ec o n 缸n u o u 8 i yi n c 怕a s e db a n kd e p o s 托 o fc h i n e $ ep e o p l e n a w tc h i n a sb a n ki n d u s 时i si n s 恼翻e t h el o is m a l i s i e 伺n a n c i a i j n s t t u t i o n sa 陀u n d e rc s l s t h ec on f i d e n o fb a n kd e p o s i t o 鸺l sw a v i n 9 t h ed e p o s t o 隋 a 阳s k i n gf o rm o 陀p r o t e i c t i o n sa n d8 e c u 删a n dt h eb a n kd e p o s i ta 阳c o n n t 馆啦叼i n t h eg t a t e 洲e db a n k s t h i s 诗p u 埘n gm o 怕a n dm o 怕p 阳鹞u 怕t o n t 阳lg a 帕m m e n tt o s o l v et h eb a n kd e p o s i ts a 话t yp 呻b i 鲫s s o ，d u n n gt h ep 懈鹊o f8 t a t e 心n e db a n k 俜f ；。丽，t h ep 帕t e d o n o fb a n k d e p 0 8 托。懵s h o u f dn o t b ei g n o 怕d a 咐l o u g ht h e g o v e m m e n t a is u p p o r tt o 咖缸a 帅e db a n b 州n o t 呐h d 删vi m m e d i a t d ya 舾rt h i sn e f o m ， a l s ow e $ h o u 娃b u i f das y s 暗n 豫托m e c h a n i s mf ；口rd e p o s 抟8 打e b ，p t e ，a 精o ni nt h el o n gr u n t h i st h i s1 8d i d 酣i n l of ；o u rp a 惜t h e 行嗽p a r tm a i n i yi n t r 州u dt h ei m p o n a n c eo f b a 非d e p o s i j nb a n k i n 9 j n d 她舯d t o j d u 8 w h y w e 嗯e d t o p r o l ：e c t t h e j n t e 怕啦o f b a n k d e p o s i t o 停t h es e c o n dp a r ti 咖d u dt h eh i 咖r y o fc h j n a sb a n kr e f b r n l ，t h e d e t e n o 馆瓤八gp m b i e mo fd e p 睫s 甘幢饥a n dt h en s u 传ba n dm 酣1 0 d si nt h ec u 丌弓n t b a n kr e f o m s t h et h 州r ta n a l y z e dt h e “t 惭，e r 8 i a l 祷呻si nt h ec u 鹏n tb a n k 响m s a n dd i s 舶s dt h ep c 惦删a i s k s t h e 蕾o u r t hp a nm a | n i yd i s 叫s s e dh a wl ob u 沁f i n a n c i a i s a f | 灯n e t ( f n s ) i nc h i n 8t o 晰n gm o 怕p 帕乜e c l i o n st 0c h j n a 8b a n kd e p _ 1 0 晤a n dm a k e a 仙1 d a m e “删b a 姗t h ef u n h e rd 州d o p m e n to fc h i na sb a n ki n d u s t r yi nt h ef i n u 悖 论国有银行改制中存款人的法律保护 引言 1 研究背景 在加入世界贸易组织后，中国要履行开放金融市场的承诺。离2 0 0 6 年底的 保护期限越来越近，国有银行的改革步伐也越来越紧迫。改革丌放了2 0 多年， 中国银行业的丌放程度与发展程度一直未能取得与其他经济部门一样成就。国有 银行1 的官办性质决定了银行业的改革与发展举步为艰。中国的国有银行，为国 有企业改革脱困做出了巨大的牺牲。很多不良资产的产生与积压，不光是银行自 身的问题。国有银行的自身经营独立权差，造成了银行成为政府的附庸，只有靠 不断的财政和央行注资和国民的高储蓄率来维持运转。所以，国有银行就是在这 样一种的内外交迫情形下，开始了一场大刀阔斧改革。这场改革带来的种种问题， 当然引起了学界的关注，包括众多的法律学者。 关于银行改制之中法律问题，学界已经有了大量的研究与著作。但普遍集中 在银行改制的公司治理这一领域。诚然，治理结构变化是此番银行改革的核心部 分，但众多学者的研究普遍将目光投向银行自身，而忽略了此番改革的其他相关 者，不得不说一种遗憾。本文就是想通过研究银行改制后的存款人保护问题，将 研究范围投向与银行改制息息相关的普通存款人。本文所指的“存款人”并不是指 民商法上单个民事主体，而是经济法上有关国家宏观经济制度的一个群体概念。 关于对存款人的保护，有着很多方面的内容，本文所要探讨的内容，主要集中在 保障存款人的存款安全问题。这与我国银行法学界所讨论的狭义上的存款人保护 问题的范围是一致的，因为保护存款人，最根本的问题就是要保护他们的存款安 全。国有银行变成股份制公司后，国有银行的信用基础是否已经发生突变? 是否 中国经济学界的关于“国有”与“民营”的划分，是按照国有股份在公司或企业中是否处于控股地位的 来划分的。当前中国银行业中绝大多数银行资本结构中，不管是中央政府或地方政府出资- 国有股份都是 处于绝对控股地位的。所以，从这个意义上讲，中国的银行几乎都是国有银行。但足中国银行业中，却是 按照资主体的不同。将本国的银行分为国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行这三夫粪。其中 的固有商业银行专指中国工商银行、中国银行、中国建设银行、中国农业银行这四家国有独资银行。本文 的例究范围也指局限在这个定义上的“国有银行”。 论国有银行改制中存教人的法律保护 真的从国家信用变成了以银行自身资产为担保的普通商业信用? 境外资本引进 是否会带来先进的存款保护制度，从而对存款人的存款安全带来更好的保 护? 带着诸多疑问，展开该论题的研究，希望能结合中国的现行政策与法律， 揭露出银行改革给普通存款人的存款安全带来的风险与影响，同时介绍国外银行 关于存款保护制度与措施，从而给论文的读者带来一定的参考价值。 2 研究方法与内容 当前关于存款人保护问题，学界已经有所论及。但主要集中讨论在中国如何 进行存款保险制度建设问题。本文以统计分析法、比较分析法以及定性分析法， 案例分析法等研究方法，试图超越这个局限，对国内外关于存款安全保护和银行 危机处理方面的各种制度与措施的研究成果做一个更全面的介绍与总结。并结合 现阶段的国情，提出自己观点。 2 论国有银行改制审存款人的法律保护 一、存款人在银行业中的重要地位 当今世界，除了政府以外，可能就只有银行是人人都离不丌的机构了。经济 越发达，货币化的程度越高，对银行业的依赖性就越高。尤其是银行中间业务开 展得越来越广泛，为客户提供各种广泛的金融服务，银行的各项业务已经融入人 们的同常生活。而从相反角度来看，银行业的发展也必须依靠普通存款人，两者 其实相互依存。 ( 一) 在银行业务上的体现 银行的运营有着自己独一无二的特征，传统的银行业务就是在财务上依靠极 高的杠杆率，通过普遍吸收存款人的存款后，将存款转贷后营利。巴塞尔协议要 求的银行最低资本率为8 ，简单讲就是银行的资产负债率，可以高达9 2 。 吸收各类存款是商业银行最基本的负责业务，约占商业银行总负债的7 0 一8 0 ， 银行存款的数量直接影响着银行的经营规模和经营水平的高低2 。银行业就是这 样一个借钱生钱的行业。 银行的经营是存在于这样一个假设之上。即各个存款人不会同时提款，从而 银行的存款余额会保持一个稳定的额度，银行就可以将这笔钱拿出转贷获利。所 以银行业的稳定经营与存款人对银行的信任息息相关，银行危机在很多时候其实 就是存款人信任危机。这一点可以从阿根廷1 9 9 4 1 9 9 5 年爆发的银行危机得到 证明。危机发生前夕，阿根廷的宏观经济基础还是比较健康的，政治与经济结构 稳定，外汇储备水平相对较高。银行的经营和监管状况也很不错。中央银行所要 求的资本充足率为1 1 5 ，高于8 的国际标准3 。但就是这样，银行危机还是发 生了。“阿根廷的金融自由化政策使得银行存款人都变得成熟而老练，过去3 0 年 的历史使人人都成为了金融m b a 4 ”。阿根廷国内一些债券交易商倒闭而引起的小 2 李攻主编：银行法概论，对外经济贸易大学出版社2 0 0 4 年g 月版， 第2 7 0 页 3 方洁主编：发展中国家银行危机研究，中国经济出版社2 0 0 2 年1 0 月版， 第1 9 0 页 4 参见 r g e n f 门a 台b a 脯c r s 培? 尺e 怕wa n dl e s s o n sd a n n yml e i p z i g e r w o 删日a 崃l n s m u l e1 9 9 8 论国有银行改斜率存款人韵法律铱护 范围金融恐慌，动摇了公众的信心。人们意识到货币自由兑换的风险增加，争相 开始在银行提取美元，短短两周之内提款额商达2 0 亿美元，危机顶峰时，阿根廷 的批发银行5 失去7 0 的存款，省银行失去4 0 ，商业银行失去3 0 ，从而最终 引发了。场全国性的盒融危机6 。存款人对国有银行的信任也是中国成功躲避了 1 9 9 7 东南亚金融危机重要原因。因为从这场会融危机的发展过程来看，公众信 心的丧失而引发东南亚各国人民对本国货币的抛售和挤兑美元，是危机不断升级 的直接原因。 结合中国现实情况来看，截至2 0 0 5 年10 月，中国四大国有银行的总资产是 19 1 5 3 2 亿人民币，其中存款负债总额达到1 8 3 6 9 5 亿人民币7 ，资产负债率高达9 6 。根据2 0 0 4 年的统计，四大国有商业银行吸收了6 5 的居民储蓄，承担着全 社会8 0 的支付结算服务，其提供的贷款占全部金融机构贷款的5 6 。1 9 9 8 年， 财政用发行3 0 年长期国债的方式向四大银行注资2 7 0 0 亿元，使国有四大银行的 资本充足率有了很大提高。到了1 9 9 9 年，国家又成立了四家会融资产管理公司， 剥离了四家银行的1 | 4 万亿元的不良资产。这些就是中央政府所谓的给四大国有 银行的“最后的免费午餐”。而此后，由于银行改革的治标不治本，运营机制转变 并未成功，历史遗留问题的逐步显现，国有四大银行不良资产又持续增加，资本 充足率持续萎缩，到2 0 0 0 年9 月时，中国工商银行资本充足率仅为4 5 7 ，农行 1 4 4 。建设银行为3 7 9 只有中国银行为8 o 满足巴塞尔资本协议的最低标 准。所以我们说，四大国有银行一直靠着居民的高储蓄率来维持运转，靠着我国 居民源源不断地存款充实着资金的流动，因而并发生过流动性风险。同时，中国 本土银行的中间业务创新能力也还有待开发，传统揽存放贷的资产业务收入仍然 还是国有银行的主要利润来源，存款人的存款是国有银行营刹基础。 总之，银行业是一个特殊的行业。银行机构，也越来越成为经济学理论旱“准 公共品”。与一般的企业不同，银行是国民储蓄转化为投资的重要通道，是整个 社会的支付、清算、融资、信息的中心。因为它有社会大众的广泛参与性，它为 处下分散状态的社会资本提供了中介，将这些闲散的资源集结起来产生了规模效 5 批发银 于，或称准银行( q u a s i b a n k ) ，就是高息揽存之后将存款再转贷给商业银行的金融机构。 6 张青松等编译：银行危机的防范：近期全球银行倒 】风潮的教训( 世界银行经济反展研究院论文集) 中国财政经济出版社1 9 9 9 年9 月版，第4 3 页 7 参见中国银行业监督委员会官方网站最后访问日2 0 0 6 年1 月5 日 h n p w w wc b r c g o v c n ，m o d c n 0 0 厅s p ，c n 0 0 4 0 0 2j s p 硼n f 0 1 0 = 1 3 2 9 & t y p e 2 1 论国有银行改制中存款人的法律保护 应，并以自己的专业化服务降低了资金借贷流通的交易成本。银行业的生存和发 展完全是建立在社会公众对它的信任之上，它汇聚着无数普通存款人的力量。而 要维持这种信赖，必须又要依赖于银行的稳健经营和对存款人利益的认真保护。 在当今咨询发达的社会，信息传递速度今非昔比，任何损害存款人的行为都会减 损公众对银行的信任，从而使一家银行陷入危机，甚至引发系统性的金融风险。 普通存款人的在我国银行业经营中的所处地位极其重要在我国金融体制改革的 关键时期中，更应该加强对他们的保护。 ( 二) 在银行法上的体现 在中国商业银行法的第一条8 和中国银行业监督管理法的第一条9 里，就体现 着对存款人的保护态度。这两部法律是规范我国银行业经营管理的基本法律，其 他有关于银行稳健经营与银行监管的规章制度都是以此为依据。对存款人保护是 两部法律的立法目的之一，这是存款人重要地位在我国法律中的根本体现。 商业银行法是我国关于银行的组织机构、经营规则、监督制度等各方面 内容的一部单行法律。它将对存款人利益保护与商业银行自身经营权利保护并列 存了一样的高度。其中的第三章，设立了“对存款人的保护”这样专门一章的内容 对存款人的各项权利与义务做了规定。法律之所以作出这样的安排，就如前文所 述，是因为银行对存款人有着强烈的依赖。只有切实的保护了存款人，银行业自 身也才能健康发展。 银行业监督管理法对我国银行业监管主体、监管内容、监管程序等各项 内容作出了具体规定。其中，从保护存款人的这个角度来看的话，监督的根本目 的就是为了减少存款人与银行之前信息不对称的市场失灵情况，是政府在金融市 场里充当“守夜人”角色的一项重要措施。银行业经营本身具有脆弱性，其资产与 负债到期日的不匹配、资产的风险性等特点决定了银行一有风吹草动就易遭存款 人挤兑。而存款人挤兑的带来危险性不仅仅在于受挤兑银行有可能因此而倒闭， 8 中华人民共和国商业银行法第一条：为了保护商业银行、存款人和其他客户的合法权益，规范商业 银行的行为，提高信贷资产质量，加强监督管理，保障商业银行的稳健运行，维护金融秩序，促进社会 主义市场经济的发展，制定本法。 9 中华人民共和国银行业监督管理法第一条：为r 加强对银行业的监督管理t 规范临督管理行为，防 范和化解银行业风险保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展，制定本法。 论国有银行改韧中存款人的法律保护 更重要的是银行挤兑风险的传递效应( c o n t a g i o ne 仟e c t s ) 1 0 ，使银行的危机扩 散。因此，银行自从诞生以来，就受到了比其他经济组织要多得多的监管，即使 存1 9 世纪木，古典经济学所倡导的经济自由主义时期，也不例外l ，因为银行 业是一个国家金融体制的核心，其稳定与安全关系到一个国家整个金融体制的稳 健与安全。任何国家的政府从国家利益的角度出发，当然会责无旁贷地要充当起 银行监管的责任，保护存款人利益，保证银行的安全稳定运营。 银行风险的传递效应主要体现在两个方面，一是由于银行间繁杂的借贷关系，任何一方的支付困难都口 能导致银行d ：流动性问题上的传递效应：二是由于信任的缺失会引发存款人挤兑行为的传递。 用仲飞主编：银行监管案例精编，j 二海财经人学出版社2 0 0 4 年9 月版， 第1 甄 论国有银行改制中存款人的法律保护 二、国有银行改革对建立存款保护制度的推进 本文所论述的银行改革中的问题，重点是放在新一轮的国有独资银行股份化 改造过程上。本次改革是一次所谓的彻底性改革，是我国银行业的背水一战。把 握存款安全问题的重要性和建立存款人保护制度的紧迫性，需要对改革的历史脉 络进行梳理。 ( 一) 国有银行的改革历程及存款安全问题的演化 作为我国经济体制整体改革的重要组成部分，固有商业银行经历了长期、渐 进的改革过程。早在1 9 7 9 年1 0 月，邓小平同志就指出：“银行要成为发展经济 革新技术的杠杆，要把银行真丁f 办成银行。”在这一思想的指导下，国有商业银 行拉开了改革的序幕。回顾国有商业银行改革的历史，可分为以下几个阶段： 第一阶段，四大国有银行的建立( 1 9 7 9 1 9 9 3 年) 。1 9 7 9 年，国家恢复建 立了中国农业银行。随后，中国银行从中国人民银行分离出来，中国建设银行从 财政部分离出来。1 9 8 4 年，国务院决定成立中国工商银行，同时中国人民银行 门行使中央银行职能。这一阶段改革的最大成就是实现了国家商业银行与中央 银行的分立，打破了中国人民银行这一家国有银行一统天下的局面，开创了国有 银行的商业化改革局面。但另一方面，国有银行仍然实行行政性的管理体制，在 国家信用的担保下开展商业化经营，管理机制不健全，国有银行及其存款人的风 险意识和存款安全意识都还很淡漠。而同期，大多数聘方发达国家在经历了“石 油危机”带来的金融危机后，已经建立起比较完善的存款保护制度和银行危机预 警及处理机制。 第二阶段，国有独资银行商业化改造( 1 9 9 5 2 0 0 2 年) 。1 9 9 5 年，我国谁 式颁布中华人民共和国商业银行法，从法律上明确了工、农、中、建四家银 行是实行自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束的国有独资商业银行。并成 立国家丌发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行三家政策性银行，专门接 2 李扬主编： 中国金融发展报告，社会科学文献出版社2 0 0 4 年1 0 月版， 第1 6 页 论国有银行改制中存款人的法律保护 受四家银行的政策性业务，实现政策性金融与商业性金融相分离，同时对四大国 有商! i k 银行的改革配合了补充资本金和剥离不良资产国家财政支持1 3 。 述改革 虽然在。定程度上推进了国有商业银行的市场化进程，但总体上看，银行经营管 理还带有浓厚的行政色彩，特别是银行的财务状况仍然不佳，历史包袱沉重、资 本金严重缺乏，自我发展能力严重不足。这一时期国有商业银行的经营管理现状， 已远远不能适应市场经济发展的要求，特别是不良贷款的迅速攀升，地方性中小 金融机构问题频频，这些情况严重威胁了我国银行储户的存款安全。 第三阶段，四大国有银行的股份制改革( 2 0 0 2 年至今) 。2 0 0 2 年，中共中 央召开全国金融工作会议，明确国有商业银行的改革方向是按照现代金融企业制 度的要求进行股份制改造。中共的十六届三中全会通过的中共中央关于完善社 会主义市场经济体制若干问题的决定正式提出，选择有条件的国有商业银行实 行股份制改造，实行改革试点，重点推进1 4 。此次股份制改革，将从根本上改善 国有商业银行的经营状况，实现固有商业银行从传统体制向现代企业制度的历史 性转变。同时，随着我国金融市场的不断开放和发展，全国性股份制商业银行和 地方性中小银行的不断发展壮大，以及加入世贸组织后国外金融机构大量涌入， 如何建立一个普遍性的、安全有效的存款保护机制和银行危机处理机制已经是迫 在眉睫。 ( 二) 新一轮国有银行改革的实施情况及其评价 此轮国有商业银行股份制改革的总目标是：四大国有银行经过股份制改革， 要在公司治理水平以及经营绩效、资产质量、审慎经营等指标方面达到并保持国 际排名前1 0 0 家大银行中等以上的水平，成为具有国际竞争力的现代化股份制 商业银行1 5 。具体的措施有三个方面。一是对四大国有银行进行财务重组，即在 国家政策的扶持下消化银行的历史包袱，提高资本充足率水平，彻底改善银行的 财务状况。财务重组是国有商业银行股份制改革的前提和基础。二是加强国有银 1 3 1 9 9 8 年财政部定向发行2 7 0 0 亿特别国债，所筹瓷金专门用于补充四家国有商业银行资奉金。1 9 9 9 年四家国有商业银行将14 万亿资产剥离绘新成立的牛融、东方、信达、长城四家资产管理公司。 ，。2 0 0 3 年底中央政府决定，选择中国银行、中国建设银行进行股份制改革试点，井动用4 5 0 亿荚元国 际储备注资。 1 5 参见中国银行业监督委员会官方网站最后访问日2 0 0 6 年1 月7 日 h n p ：w w wc b r c g o c n ，m o d c n 0 0 q s p c n 0 0 4 0 0 2 j s p 卅n f 0 i d 2 1 4 5 9 t y p e 2 1 8 论国有银行改制中存款人的法律保护 行的公司治理改革，即根据现代企业制度的要求和国际先进银行的实践经验对银 行经营管理体制和内部运行机制进行改造。公司治理改革是国有商业银行股份制 改革的核，d 和关键。三是谋求国有银行的资本市场上市，即通过使银行在境内外 资本市场上市使其成为公众化的银行。资本市场上市是国有商业银行股份制改革 的深化和升华。 2 0 0 4 年1 月7 日，国务院动用了4 5 0 亿美元国家外汇储备注资建设银行和 中国银行后，同时成立了中央汇合投资有限责任公司而负责管理这部分资产。 2 0 0 4 年8 月中国银行股份有限公司成立，同年9 月，中国建行改组为中国建设 银行股份有限公司，中央汇金公司成为这两家银行的最大控股股东。2 0 0 5 年4 月，中央汇金公司又向中国工商银行注资1 5 0 亿美元，后来又通过发行债券的 方式融资3 0 亿人民币注入工行，并与财政部各占5 0 的工行股份。2 0 0 5 年1 0 月，中国工商银行股份有限公司也挂牌成立。按照“一行一策”的改革策略，上述 三家银行都出台了具体的改制方案。而中国农行银行情况要稍微复杂一些，因为 农行的历史包袱最承重，经营质量也最差，特别是还要结合农村金融体制改革的 总体方案来综合考虑，所以农行具体方案的产生还需要一段时间”。 目前，四大国有商业银行都在积极引入海外战略投资者。2 0 0 5 年1 0 月，中 国建设银行率先在香港公开发行股票，其他三大国有商业银行也计划在未来两三 年内实现公开上市。公丌上市只是国有独资商业银行改革步骤中的一个阶段，如 果按照进程划分，也仅仅是处于整个改革过程中的前半阶段。事实上，国家有能 力为国有商业银行注资，上市的主要目的就不是仅仅为了筹资，其目标是为了建 立一整套新的市场激励和约束机制，强调投资者利益，建立规范的公司治理，彻 底打破国有商业银行的准官僚体制，通过合理的、符合商业银行运营要求的绩效 激励机制、充分的风险控制和资本约束，促使国有商业银行变成真正的市场主体。 然而，这一条路是否是一条正确的道路，是否真正能使国有银行走出困境，不仅 在中国金融界颇有争议，其结果也仍然是充满变数。 中国的一直以来走的渐进式改革模式，到了今天已经走到了最艰苦时期。以 往容易解决的问题都已经先解决了，留下来的都是最困难的问题。国有银行的改 革并不仅仅是银行机构自身改革。就如前文所论述过的，银行业对一个国家经济 6 参见“刘明康纵论p u 大行股改”，2 1 世纪经济报报道，2 0 0 5 年1 2 月2 4 日版 论国有银行改制中存款人的法律保护 的重要性，以及与普通国民的密切性，总是引得政府公权力“正当”介入。所以， 这次四大国有银行的股份制改造，能否取得实效的，其实关键在于看改革的结果 能够真正的做到“银政分离”。股份化的改造有可能只是表象，国有银行的改革成 功与台有可能跟中国同时进行的政治体制改革进程息息相关。 本次国有银行股份制度改造与之前历次改革一样，在对存款人的存款安全保 护上没有做出制度安排。而且本次改革的公开上市、引进境外战略投资者等一系 列措施更是给存款安全带来了更多的风险。我们知道中国的银行业改革是个长 期的过程，存款保护制度的建立也是一个系统工程，这不仅涉及到国有四大银行， 还包括其他各种所有制的银行。但是关于存款人保护和存款安全的问题必须得到 重视，中国银行业的改革和发展需要一个稳定的金融环境，更需要广大公众的信 任与支持。 鳖一 蝴晰舭 二二坚l 一 竺竺旦竺! ! 竺”! = 仔融 阳i 舌障惭于尸 三、国有银行股份制改革给存款安全带来的风险 本文第二部分已经系统的回顾了我围固有银行的改革历程，并着重介绍了新 一轮改革的目标与各项措施。本文第i 部分就是要挖掘本次改革有可能带来的各 种有关存款安全的风险。 ( 一) 国有银行的巨额不良资产及其风险 不良资产，简单说来其实就是银行把存款人的存款放贷出去后，无法及时、 全额收回的这部分银行资产。它吞噬着银行的资本金，吞噬着存款人的存款。此 番银行改革，最重要的问题就是如何化解国有银行不良资产这个巨大的历史包 袱。这个问题若不能得到良好的解决，从而将巨额的不良资产带入了新成立的股 份制银行的话，将是影响四大幽有银行能否稳健运营的关键，也是影响存款安全 的致命威胁。 1 国有银行不良资产的发展过程及形成原因 巾国国有银行的不良贷款问题的发展，大致可以分为四个阶段：第阶段， 1 9 8 4 年至1 9 9 0 年。这期间，我国由计划经济向商品经济过渡，国有企业所需 流动资金改由银行贷款，财政不再拨付。即使是国有企业的固定投资，很大一部 分也靠银行解决。在这种情况下，银行的贷款不断增加，不良贷款也随之出现。 这个阶段，银行的不良贷款率大多维持在1 0 以上，8 0 年代末期的时达到1 5 以上，总额接近2 0 0 0 亿元”。第二阶段，1 9 9 0 年至1 9 9 8 年。这一期间，是 国有银行不良贷款增长较快的时期。国家经挤发展过热，信贷资金发放失控，在 社会转型和经济改革的过程中，国有商业银行先天的体制性缺陷造成银行货款制 度巾的诸多弊病，四大国有商业银行总共累计有1 7 万亿的不良贷款。第三阶段， 1 9 9 9 年至2 0 0 3 年。这划间，国家财政向四火国有银行注资2 7 0 0 亿元，并成立 网大金融资产管理公司，剥离了14 万亿的不良资产。但是由于国有银行体制性 的障碍并未消除，以及原米遗留的“行政贷款”的不断转化成新的不良资产，所以 的障碍并未消除，以及原来遗留的“行政贷款”的不断转化成新的不良资产，所以 7 窦洪樵主编银行公司泊理分析中信m 版社2 0 0 5 年3 月版，第1 4 8 页 1 i 论国有银行改制中存款人韵法律保护 此后四大国有银行的不良资产总额又增加到1 2 6 万亿元，平均不良资产率为 2 0 4 。第四阶段，2 0 0 3 年至今，这一阶段就是本文所要重点讨论。以政府对 四大国有银行新一轮注资为开始，以股份化改造为目的。但其中各家银行以 市 的目的，为达到美化财务报表的效果所推行的各项化解不良资产的措施，确实为 未来的股份制银行埋下了不小隐患。 中国2 0 多年来的经济发展历程，一直就是在政府主导之下的，这种情形在 改革开放的早期更是明显，政府的触角几乎涉及到国民经济的方方面面。当然， 我们并不是要否认这种经济发展模式，因为在西方资本主义国家已经缓慢走过了 几百年的发展历程后，经济落后国家，的确需要一个强有力的政府，来集中整个 社会资源，快速的形成规模效应，才有可能在世界经济竞争中获得发展。而且这 一原则也被实践也证明，东亚的日本和“四小龙”这四个新兴的工业化国家，在上 个t i = ：纪的六、七十年代抓住了走向工业化的最后机会，甩开了许多与他们同一条 起跑线上的亚非拉国家。在这些新兴工业化国家的发展过程中，无不存在有一个 高效、集权的政府。当然，这与东亚社会固有的威权主义( a u t h o r i t a r i a n i s m ) 1 8 政治传统有关。 我们主要从“三对关系”来阐述国有银行巨额不良资产的形成原因。 一是政府与国有企业的关系。将这个关系排在第一位，是因为国企是国有银 行不良贷款的最大制造者。改革开放的早期，国家对企业改革主要措施是放权让 利，但是这种改革带来的结果却是政府与企业共同拥有企业经营权的权利架构。 比如以投资决策权这一权利为例子，在1 9 9 5 年国企改制前期的一项调查中，被 调查的企业只有1 0 认为自己拥有完全独立的投资决策权1 9 。国有企业的投资活 动由政府决策，这样造成的后果必然是国有企业对投资项目的风险不承担责任， 接而对投资资金的来源以及如何偿还更不可能有太多关心。产生这状况的根源 在于产权关系的模糊，国有企业始终没有获得独立的财产权。 二是政府与国有银行的关系。如上文所述，国有企业的投资决策来自政府， 而各级政府筹措的投资资金相当大一部分来自国有银行。从中央政府的角度来 看，国有银行的信贷活动必须遵守中央政府制定的宏观经济计划，其贷款对象的 1 8 威权主义足西方政治学者眼里的东亚政治体制的总特征，它强调等级与服从体现rj ：级对下级、政府 对国民的绝对权威。 ，9 江海主编：投资主体多元化与方式多样化，中国经济出版社1 9 9 5 年1 0 月版第7 3 负 1 2 论国有银行改制中存款人的法律保护 选择也必须符合国家的产业政策，国有银行只能按照政府的偏好来配置资金。而 从地方政府的角度来看，他们是地方利益的代表，各级政府出于稳定和发展地方 经济的需要，会采取各种手段干预国有银行的贷款业务。在这种中央与地方的利 益冲突模式下，国有银行成为受害者。地方政府对国有银行因行政干预而产生的 0 i 良贷款问题漠不关心，会认为那是中央的事情，而更关心本地企业的生存发展。 在这种指导思想下，他们不仅会想方设法帮助企业从银行获得贷款，甚至会以各 种方式帮助企业逃废银行债务，最终使国有商业银行背上承重的不良贷款包袱。 三是国有银行与国有企业的关系。上文的分析我们可以看出，我国的“全能 政府”是国有银行与国有企业借贷关系的纽带，因而我们可以说国有银行与国有 企业之间的借贷关系是扭曲的，不是市场化的行为。国有银行与国有企业双方都 小真实的法人主体，因此都不能在自负盈亏的压力下，形成自我约束的经营体制。 市场机制的原则，要求个人参加经济活动应当具有产权独立、契约自由和责任自 担这三个要件，只有这样才会做出理性的经济行为。国有企业和国有银行的产权 具有同质性，均属于公产权，出资者都是国家。在这种产权结构下，双方的借贷 关系偏离了严格意义的债权债务关系，结果表现为大量有借无还的烂账、呆帐。 2 国有银行股改过程中埋下的不良资产风险 此番国有银行改制的目标就是完成股份化改造，并且上市，引入公共投资者 和吸引战略投资者的加入，从而完善国有银行的公司治理机制。但为了完成这一 目标，第一步就是完善财务结构。其中如何处理国有银行不良资产是核心问题。 政府的财政注资是关键，而且也确实为充实银行资本起到关键作用。但面对巨额 的不良资产，银行自身消化才是根本。而且国家注资的目的很明确，它不能用来 直接冲消银行的不良资产，所以国有银行在注资之后的财务报表上的确变漂亮 了，但国有银行不良资产总量却并未发生变化2 0 。不良资产不会在一夜之间消失， 但国有银行为满足上市指标要求，而自己在美化财务报表上所采取各项措施，就 像是埋下了不良资产这个定时炸弹，可能被引爆。这主要体现在以下两个方面： 2 0 此番国柯银行股份制改革j 实行“一行一策”，在中国银行、中国建设银行的股改方案中并没有不良贷 款剥离的政策。而2 0 0 5 年6 月2 7 口在中国人民银行、财政部、银监会的组织下，通过公开竟标，工 商银行与华融、信达、东方、长城四家资产管理公司在京分别签定了3 5 个资产包、总额4 5 9 0 亿元可疑 类贷款的转让协议，平均转让价格为资产面值的2 63 8 。至此，在中国银行业监督管理委员会的官方网 站l 公布的数据中，截至2 0 0 5 年第三季度，四大国有商业银行的不良贷款总额为1 0 1 7 5 亿人民币、严 均一i 良贷款率为1 01 1 。 论国有银行改制中存教人的法律保护 首先我们从银行新增贷款的角度分析。四大国有银行在1 9 9 8 年注资后这段 时间，其信贷规模突然有了很大的增长。主要因为有两方面原因。一是为改善财 务结构和满足监管要求。中央政府为了不让新的注资迅速被吞噬，在各种监管指 标上做了硬性规定，其中最重要的就是1 i 良资产率，国有银行总行也对各级分行 f 达了各种死命令。面对这样的情况，银行只有扩大信贷规模，稀释不良贷款的 比例。二是近年来中国居民存款增长迅速。面对这么大存款数额，银行自然不会 将钱放着白给利息。而且，国有银行自身也有营利的压力，现阶段中间业务开展 却还不是很广泛。国有银行的很大一部分收入还是来自贷款利息。所以为了获取 更多利润，国有银行自然也会将这些巨额存款转贷出去。总之，结合上两个原因， 我们可以得出结论，那就是由于国有银行自身体制运营的弊病并未消除，则在此 番股份化改造之前的新增贷款，很难保障它们的质量。所以这些新增贷款加上原 有的不良资产，将会是影响存款安全的重要因素。 其次我们讨论国有银行对旧有贷款的处理问题。可以说国有银行类似行政机 构的架构，员工和管理人员缺乏自发的激励，国有银行历次改革中总是上有政策 下有对策，也就造就了治标不治本的结果。为满足金融监管的要求，在对就有贷 款的处理上，各级银行也想尽方法。传统的“一逾二呆”三级贷款分类法并不复合 现代银行业务的管理原则。实行新的五级贷款分类法以后，国有银行在对贷款质 量的动态监督上也还不尽人意。划分不良贷款的标准，仍然是以是否按时还款为 主要标准。在还款人已经明显无清偿能力，但银行贷款并为到期时，这类贷款都 不能归为不良贷款，所以国有银行旧有贷款中未划分未不良贷款的那部分，质量 也存在很大问题。更为严重的是，各级银行为在上市前满足财务指标，有刻意隐 瞒原来有贷款真实质量各种行为。比如“以贷还贷”的方法，它明显违反了商业 银行法2 1 和中国人民银行发布的贷款通则2 2 ，造成银行资金的假流动，延 缓“问题贷款”变成不良贷款的期限，将这些潜在的不良贷款带入了未来成立的股 份制银行，损害了投资人的利益，危害了存款人的存款安全。 2 1 中华人民共和国商业银行法第七条：商业银行开展信贷业务，应当严格审查借款人的资信，实行担 保，保障按期收l 亟| 贷款。商业银行依法向借款人收回到期贷款的本金和利息，受法律保护。 2 2 中同人民银行贷款通则第十七条第二款：借款人申请贷款应当具备产品有市场、生产经营有效益、 彳；挤占挪用信贷资金、恪守信用等基本条件并睦心当符合以下要求： 一、有按期还本付息的能力， 原鹿付贷款利息和到期贷款己清偿；没有清偿的，已经做了贷款人认町的偿还计划一 论国有银行改制中存款人的法律保护 3 国有银行不良资产对存款安全的威胁 正如上文所述的那样，国有银行的巨额不良资产的最大制造者是国有企业， 中国政府在经济体制改革的过程中，当然也是从国有先企业入手。各级政府早在 上世纪9 0 年代中期的时候，就开始了对国有企业进行改制。措施是该卖的卖， 卖不掉的关闭，不能卖的争取能做到“政企分开，权责分明”。这次国企改革让原 来停留在国有银行账面上的不良资产彻底烂死，很多国有企业破产倒闭时候，其 破产财产在支付了清算费用和职工安置费后根本所剩无几。在对企业兼并重组的 过程中，企业也是在地方政府和地方法院的支持下，转移有效资产，在掏空原来 的企业后，却把巨额的债务包袱留在空壳企业里。 结合前文分析的不良贷款产生的原因，我们知道，国有企业是国家办的，国 有银行也是国家办的，手心手背都是肉，当国有银行因配合国企改制而手早捏了 一大堆烂账，从而自己也自身难保时，国家当然也不能坐视不管。这样的逻辑当 然还是计划经济的思维，国有银行不良资产的解决也确实走了这条道路。因为当 我国市场经济已经初有成果，国家想将银行推向市场竞争，却又不为国有银行解 决历史问题的话，那中央政府的想法只能是一厢情愿。但当这种治标不治本的方 法，没有根除国有商业银行病态运行机制，却是让国有银行在获得一丝喘息机会 之后，又再一次面临危机。同时也埋下了深深的道德危机，更加助长了国有银行 和国有企业对政府的依赖，因为他们知道中央政府总是会出来收拾局面的。早在 1 9 9 8 年中央政府为四大国有银行注资2 7 0 0 亿并剥离1 4 万亿不良资产时，就曾 警告过这是最后的免费晚餐。到2 0 0 4 年进行股份制改革时，又给中行