（伦理学专业论文）新时期服务型建设的伦理审视.pdf

摘要 摘要 2 l 世纪公共行政的主流是服务的维度。服务型政府是我国当前的主导 行政范式，它不仅涉及政府的行政价值理念、政府机构职能、社会功能等层 面的问题，还关系到政府实践中的规章制度、工作方式和工作态度等。服务 型政府首先是以服务为核心价值的政府理念，是公民本位和公民意志在社会 管理中居于决定性地位，旨在重塑公共行政价值观，解决当下行政人员价值 观失范的问题。服务型政府的建立不是一朝一夕的事情，而是一个长期复杂 和艰巨的任务，依靠观念的植入和外在制度的保障。对服务型政府进行伦理 审视有利于彻底转变政府的官本位意识、官僚主义作风等传统行政价值观， 并通过伦理审视使上层建筑和法律制度的设置规范化、伦理化，最终从根本 上保证公民权利的实现，解决政府权力异化问题。 关键词：服务型政府；价值；权利；权力 a b s t r a c t t h em a i n s t r e a mo ft h e2 1s t c e n t u r yp u b l i ca d m i n i s t r a t i o ni st h ed i m e n s i o no f s e r v i c e a tp r e s e n t ，s e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n ti s t h ed o m i n a n ta d m i n i s t r a t i v e p a r a d i g mi nc h i n a i ti sr e l a t e dt on o to n l yt h eg o v e r n m e n t sa d m i n i s t r a t i v ev a l u e s ， m n c t i o no fg o v e m m e n to r g a n s ，s o c i a lf u n c t i o n ，b u ta l s ot h eg o v e m m e n t sr u l e sa n d r e g u l a t i o n s ，w o r k i n gp a t t e m sa n dw o r k i n ga t t i t u d e s s e r v i c e 。o r i e n t e d g o v e r n m e n t p r i m a r i l ye m p h a s i z e st h en o t i o no fh a v i n gs e r v i c e sa si t sc o r ev a l u e ；a n dp l a c e st h e c i t i z e n c e n t e r i n g n a t u r ea n dt h ec i v i lw i l li nt h ed e c i s i v ep o s i t i o n i ns o c i a l m a n a g e m e n t ，a i m i n ga t r e m o l d i n gp u b l i ca d m i n i s t r a t i v ev a l u e sa n dr e s o l v i n gt h e c u l l r e n t p r o b l e m s o fa d m i n i s t r a t o r sa n o m i eo fv a l u e s t h e e s t a b l i s h m e n to f s e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n ti sn o tf i n i s h e do v e r n i g h tb u tal o n g t e r mc o m p l e xa n d a r d u o u st a s k r e l y i n go nt h ei m p l a n t a t i o no fc o n c e p t sa n dt h eg u a r a n t e eo fe x t e r n a l i n s t i t u t i o n s s u r v e y i n gt h es e r v i c e - o r i e n t e dg o v e m m e n ti nt h ep e r s p e c u v eo f e t h i c si s p r o p i t i o u st ot h o r o u g h l yt r a n s f o r mg o v e r n m e n t st r a d i t i o n a l a d m i n i s t r a t i v ev a l u e s ， s u c ha st h ei d e a so f ”r a n k i n go fo f f i c i a l s ”a n dt h eb u r e a u c r a t i cw o r ks t y l e t h ek i n d o fe t h i c a ls u r v e yc a ns t a n d a r d i z ea n de t h i c i z et h es e t t i n go f t h es u p e r s t r u c t u r ea n dt h e l e g a ls y s t e m ，u l t i m a t e l ye n s u r et h er e a l i z a t i o n o fc i t i z e n s r i g h t sa n ds o l v et h e p r o b l e m o fp o w e rd i s s i m i l a t i o n k e y w o r d s ：s e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t ；v a l u e ；r i g h t s ；p o 、v e r i i i 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得直昌太堂或其他教育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名( 手写) ：沓耳、 签字日期： ) - o o7 年r 月r 夕日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解直昌太堂有关保留、使用学位论文的规定，有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借 阅。本人授权直昌太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授 权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库， 并通过网络向社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名c 手瓢奄吁、 签字日期：妒。矿年f 月t7 日 导师签名( 手写) ：砂够廖 签字日期：如g 年f 月1 7 日 第1 章引言 1 1 研究的缘由及意义 第1 章引言 随着一国经济的发展和社会的进步，加快公共行政管理体制改革是每一个 历史阶段都亟待解决的问题。行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容， 是深化改革的重要环节，是上层建筑适应经济基础客观规律的必然要求，贯穿 我国改革开放和社会主义现代化建设的全过程。新世纪以来我国经济飞速发展 和政治民主化程度的不断提高，原有的行政管理体制正面临着巨大的挑战。在 国际形势同益复杂化的今天，一套有效的政府管理体制对于巩固一国的地位和 提升综合国力有着举足轻重的作用。如今我们社会主义制度取得了巨大的成功， 我国在当前世界经济发展中也是一枝独秀，政治地位不断提高，受到了世界的 关注。但正是这样我们不能忽视掩藏在我们行政管理体制中存在的问题和矛盾， 随着社会的发展，生产力和生产关系的不断调整，我们因为管理体制环节的薄 弱而出现了许多社会问题，比如区域范围内的发展不平衡、经济发展中的环境 恶化和资源短缺等一系列社会方方面面问题。我们所取得的成功得益于我们党 进一步的解放思想、实事求是，在于党的好政策，在于我们与经济发展相适应 的政治管理体制的不断改革创新。要想进一步保持和扩大我们取得来之不易的 成绩，使全体公民充分享有发展带来的硕果，我国还要继续深化行政管理体制 改革，使政治经济和谐发展。因此，在我国当前经济迅速发展的今天，对配套 的公共行政管理体制重新进行理论审视，有利于我们解决在快速发展过程中出 现的社会问题和矛盾，有利于继续巩固我们的发展成果，有利于坚定人民对社 会主义事业成功的信心。 纵观建国以来，特别是党的十一届三中全会以来，我国公共行政体制改革 与发展的历程，它本质上就是一个不断解决矛盾与问题的过程。由于我国改革 的深入、开放的扩展并伴随着社会历史的深刻转型，我国公共行政的理论与现 实、经验与思维之间的矛盾与问题突出。公共行政改革与发展的客观境况需要 我们冷静地、理性地思考与审视这些矛盾与问题，以引导我国公共行政实践能 健康良性发展。公共行政改革与发展的内在根据是我们理性审视的依据：政府 与社会之间的矛盾，即公共行政改革与发展所面临的矛盾与问题。公共行政的 第1 章引言 改革与发展，本质上是建立在政府与社会关系的一致性基础上，调整政府组织 的价值目标与行为模式已达到政府与社会的并行不悖。我国行政管理体制改革 的理论探讨离不开对西方行政体制改革的理论经验的研究，还要立足我国实际 情况，解放思想，实事求是，大胆创新。 1 2 研究的现状 近代以来，西方政府和公共行政改革在三条道路发展上都陷入了困境。一 条是关于公共行政运行机制建设的思路，它是以威尔逊、韦伯等人为代表的主 流行政学所走的纯公共行政的科学化、技术化的道路。由于缺乏公共行政的价 值考量而变得工具化和实用化，最终走向片面的形式化道路。它最终的出路必 将引入道德价值因素。另一条是纯政治学的思路，它极力维护政府的政治合法 性，这条道路经历了政治职能的衰落和经济职能崛起，再到谋求政治职能和经 济职能平衡的过程。最终将公共行政引向权谋化方向。再有，2 0 世纪6 0 年代以 来随着公共行政学派的出现以及“经济人”假设的理论盛行，公共行政领域开 始引入市场竞争机制并力求在制度层面上加以确认。由于公共领域的特殊性决 定了这条道路也是行不通的。所以，西方政府和公共行政改革的这三条道路都 是不可取的。新世纪政府和公共行政发展的惟一正确道路应该是走道德化之路。 所以我们对于政府的认识应当彻底改变，人们不应当仅仅把政府看作是政治的， 也不应当过分地重视政府的经济职能，而“应当把政府看作是政治的、经济的 和道德的三位一体，它的政治职能是一种历史遗传的结果，它的经济职能是在 2 0 世纪成长起来的，在新世纪它的道德职能才是发展的方向。 2 0 世纪公共哲学认为，政府行政的最大目的在于提供公共服务。公共的就 是道德的，公共领域必须考虑道德向度。政府是“公共服务的机关”，公共最重 要的性质也在于提供服务。党的十七大报告明确提出：“要加快行政管理体制改 革，建立服务型政府。 建立服务型政府是在我国提出依法治国、以德治国大背 景下的进行行政体制改革和政府转变管理职能的一项重大举措，其核心就是重 塑公共行政价值观。本文主要用价值分析方法对服务型政府进行伦理审视并围 绕范式理论的三个层面来分析服务型政府的建构问题，旨在重塑公共行政道德 张康之论公共行政的道德化 j 唯实2 0 0 1 ( 2 ) ：3 3 2 第1 章引言 价值，重视服务型政府建设道德化，同时重新分配和确立与公民、社会的伦理 关系，构建善的行政伦理秩序来促进和谐社会发展，最终确立与新时代相适应 的行政伦理精神和道德存在。服务型政府应是我国新时期转变政府职能、促进 行政改革与发展所追求的主导价值范式，这一范式既符合世界公共行政发展的 逻辑，也是我国社会发展现实的客观要求。 第3 章社会治理体系的价值理性追究 第2 章塑造服务理念的历史与现实逻辑 2 1 从世界范围社会治理模式看服务价值理念的必然性 从世界范围看，社会治理模式经历了三个阶段： 2 1 1 统治型社会治理模式 主要体现在农业社会。统治者主要依靠自己的神圣不可侵犯的权力来进行暴 力统治，被统治阶级安于接受统治阶级的统治就是最大的善。对于统治者来说 等级秩序就是价值。其伦理性主要表现在统治阶层对社会荣誉资源、物质、暴 力等的无条件垄断，统治者以百姓的保护者和国家的权威来进行统治，他们崇 尚劳心者治人、劳力者治于人。被统治阶级彻底沦为统治阶级的附庸。但是，统 治者也会有“民者，国之基也的意识，也会体恤百姓的情感、观念，从而得 出“君者，舟也；民者，水也。水可载舟亦可覆舟”的伦理意识。这种行政范 式的伦理性集中在人伦关系上，就是亚里士多德所述的主奴和谐型，本质是等 级制的伦理关系。这种国家体制根本无法体现公共性，无法实现公共利益，而 是一种统治阶层的私人领域，是一种代表性公共领域。 2 1 2 管理型社会治理模式 产生于工业革命时期，它是一种适应近代大工业发展的产物，它是对统治 行政模式的一种发展进步，在一定程度上适应了社会的发展，体现了国家功能 的转换。管理型统治模式的理论支点是韦伯的“官僚制模型”。这种模式的特点 是：层次结构分明，规章制度严格，分工严密，权责明确。这种模式以追求管 理效率最大化为价值目标。人们之间最高的善就是规则，最基本的价值就是通 过严密的程序达到公平和效率的目的，这样的结果就是行政事务去伦理化。管 参见詹世友公义与公器正义视域中的公共伦理学 m 北京：人民i l 版社，2 0 0 6 ：1 8 9 4 第3 章社会治理体系的价值理性追究 理行政阶段取消了传统行政中的伦理色彩取而代之以官僚体制的合理化管理体 系。这种模式的采用是与当时的工业社会治理体系相适应的，是传统的政治统 治第一次采取了非人性的观点，当时这样的政府在增强国家力量、保持社会稳 定、促进经济繁荣方面发挥了应有的作用，形式上使公共权力带有公共性质， 使传统的政治伦理结构发生变化。2 0 世纪7 0 年代以后，官僚制体系对效率的过 分关注和对人性化的漠视开始显露出弊端并遭遇了空前的挑战，体现在：官僚 制体系本身追求无限扩张的本性以及公众对政府服务效率低下和服务垄断等批 评；公共选择理论与新公共管理理论对传统官僚制模式的挑战；全球化趋势对 政府效能的挑战等等都要求政府提供更好社会公共服务和公共产品以及社会的 技术变革，尤其是信息技术和计算机等办公自动化设备的普及使得现存的官僚 制体系不能适应社会发展，迫切需要进行改革。 2 1 3 服务型社会治理模式 产生在后工业的科学技术时代，也称为新公共管理时代。2 0 世纪7 0 年代开始， 英美等西方国家在经济上陷入了低增长、高膨胀、高失业率和高财政赤字同时 并存的“滞涨”困境。同时，政府的管理成本过高，机构设置膨胀，效率低下， 公众对政府失去信心。在这样的背景下一种新的公共行政改革运动新公共管 理应运而生，新公共管理理论是对传统公共行政的挑战，是一种全新的公共行 政理念和模式，注重把“市场一竞争机制引入到公共行政中来，提倡以顾客为 导向，各国也都试图用市场一企业的模式来改革政府，并采取了一些措施，如公 共服务付费制、鼓励非政府组织的出现、政府分权、大力发展中介组织等。它 是以现代经济学和企业管理理论作为自己的理论基础，主张在政府部门中引入 竞争机制，重视公共产品和公共服务的产出。但是这种模式忽视了社会管理中 的政治性问题，如过分重视市场、效率等却忽视了社会公平、公民权利、正义 等价值观念，而且这种管理模式对r 益高涨的民主化浪潮是背道而驰的，新公 共管理没有对官僚制实现革命性的改革而只是对官僚制的大规模修补。2 1 世纪 初，美国等西方国家首先开始反思新公共管理下政府的职能，国内外许多学者 第3 章社会治理体系的价值理性追究 开始对新公共管理下过度重视市场机制和效率提出了质疑，重视在公共领域引 入道德范畴，对“经济人假设”的反道德面目进行驳斥，提出应该由政府及其 行政行为来为社会共同体的公平正义提供保障而不是由市场经济的运行方式来 取代公共领域。新世纪出现的这种重视公民权利、人文主义和民主价值的新政 府理念称之为“新公共服务”。强调政府的服务职能既是这一时期西方行政学理 论诉求的核心，也是西方各国行政改革的实力趋势与基本追求。新公共管理运 动在一定程度上实现了政府由对权力的关注向对公民权利关注的转移，并突出 服务的精神，体现了服务行政时代的趋势和价值。这一阶段的公共行政改革是 由“官僚政治需要向“顾客社会需要”的深层价值转换，强调以顾客社会作 为价值导向，用企业家的精神来转变政府人员的观念。政府这种将顾客社会需 要作为公共政策和公共行政的出发点和利益分配终结点的价值导向转变是其自 我价值的回归与求证，这种政府价值的深刻转换中，使把政府职能定位在服务 行政上成为一种必然。井敏教授认为：从新公共管理时代就已经开始了向服务 型政府的过渡。 纵观人类社会发展历史，有了国家就有了政府这个为国家和社会进行管理 的工具。政府的管理模式历经了由封建社会的统治型向工业社会的管理型再向 新世纪科技社会的服务型职能演变的趋势，社会价值观也由封建社会的“主奴” 关系到效率的价值目标再到以服务为核心价值的服务型政府模式，每一步转变 都体现着社会的进步和文明程度的提高。因此可见，不同社会治理模式之间的 差异在一定程度上取决于其价值，一个社会治理体系要发展方向的问题就是确 立社会价值的问题。无论从政府类型演变的规律还是从新时代社会发展的特点 来看，以服务为社会核心价值诉求是未来政府管理模式的发展方向。中国政府 将行政改革的目标定位于服务型政府的建设已经得到普遍的认同，是我们在充 满艰难曲折的改革道路上摸索多年后的科学选择，是体现社会主义制度优越性， 并向逐步过渡到共产主义社会的必然选择。诚如张康之教授所言：“就像统治型 的社会治理体系贯穿着权力意志、管理型社会治理模式贯穿着法律精神和科学 6 第3 章社会治理体系的价值理性追究 精神一样，公共管理的服务精神作为一种客观精神、历史精神是历史地 生成的，是人类社会发展中的历史必然。既然农业社会要求统治型的社会治理 模式与之相伴随，工业社会必然要求管理型社会治理模式与之相伴随，那么当 人类进入后工业社会时，公共管理所代表的服务型社会治理模式的出现，也就 只能被合理地理解为历史必然。 2 2 服务型政府是新世纪适应我国国情的现实反应 中国大规模的行政体制改革仅2 0 世纪8 0 年代后就进行了五次，取得的成 绩是有目共睹的，如政府机构的精简、政府职能转变、人员职责清晰和服务意 识的增强等，但是总体说来效果不理想，一直走不出精简一膨胀一再精简一再 膨胀的怪圈，政府职能也是随着怪圈而扩大和缩小。行政改革走到今天，通过 单纯的机构和人员精简等措施来进一步深化行政改革的空间已经很小，我们必 须转变思路，这条思路就是政府作为公共管理主体地位的变化。中国的历次改 革都没能从根本上触动政府在公共管理中的唯一主体地位。这样的主体地位使 政府机构、职能和人员的改革都是在政府主体意志下进行的，在遇到社会问题 时政府还是会按照自己的意志、利益来安排公共管理格局，形成机构的或大或 小的怪圈。新公共管理理论提倡公共管理主体服务多样化，非政府组织、社区、 工会、企业、公民个人等都可以成为主体，而且在许多领域都证明了一些公共 管理活动交给他们去做反而比政府亲自来做效率更高、质量更好。但是如果不 改变政府在管理中的主体地位，即使实现了主体多元化，政府主体也会运用自 己的权力理性地改变机构设置来维护自己的利益，这种理性意志的决定地位也 会使得机构“精简一膨胀”的怪圈反复出现，所以，只有改变政府与公民的关 系，即改变政府的主体地位和政府意志的决定性作用转而建立以公民为本位、 公民意志在公共管理中居于决定性地位，即公共行政价值观的重塑，从而在体 制建构和制度安排上逐步将政府管理职能转变到服务职能上来，成为真正的“大 。张康之政治文明与社会治理体系的核心价值 j ，社会科学研究，2 0 0 4 ( 2 ) ：2 0 2 4 7 第3 章社会治理体系的价值理性追究 社会、小政府”。只有这样，才能在日益高涨的全球民主化浪潮中建立善的社会 秩序，更好地体现社会主义制度的优越性。新世纪我们党提出了“三个代表” 重要思想然而如何建设一个真正体现人民当家作主的政府管理模式是我们政府 尚在探讨的问题，学术界普遍认为，建立一套真正的公民为本位的政府服务管 理模式即服务型政府就是我们作出的现实回应。 中国社会治理模式的构建离不开对西方社会管理模式体系理论架构的研 究。“服务型政府”是中国学者在2 1 世纪提出的一个全新概念，也是中国学者 在面对新的国内外环境下不断对政府管理模式的探索和创新。我国当前行政范 式正处于管理行政向公共服务行政转变的阶段，公共服务阶段与其他范式不同 的是就是提供公共服务方面的方式不同，所秉承的价值观念不同。服务型政府 也就是为人民服务的政府，用政治学的语言表述是为社会服务，用专业的行政 学语言表述就是为公众服务。它是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整 个社会民主秩序的框架中，把政府定位于服务者的角色，并通过法定程序，按 照公民意志组建起来的以“为人民服务”为宗旨，以公正执法为标志，并承担 着相应责任的政府，是“三个代表”重要思想在政府管理领域的具体体现，也 就是为人民服务的政府。服务型政府是政府建设问题上的一种新理念。不管是 在理论界还是政府部门都有这一提法。服务型政府作为政府建设的一种理想和 目标，其宗旨是全心全意为人民服务这一行政价值观。我们党在十七大上明确 提出了“加强行政体制改革，建立服务型政府”，对服务型政府的伦理审视有利 于在社会上树立正确的行政价值观，解决当代中国社会公共价值失范、政府对 社会的异化等问题，重新确立政府、公民和社会的公共伦理关系，有助于公共 行政道德化，有助于得到一切社会成员的认同、赞赏和支持。 8 第3 章社会治理体系的价值理性追究 第3 章社会治理体系中的价值理性追究 受早期社会契约论和近代市场经济的影响，近代以来，通过严格的契约， 即合同、法律等手段来处理生产关系的问题是思想界的主流。从1 9 世纪后期开 始，在寻求法律制度之外解决方案的同时对价值问题的研究引起了思想理论界 的关注，成为2 0 世纪思想界的主流。学术界认为，威尔逊和古德诺等人提出的 政治与行政二分原则理论构成了2 0 世纪公共行政理论的主流，被认为是现代公 共行政的逻辑起点。这一理论的提出受到了新公共行政学派和新公共管理学派 等学者的批评，争议的焦点在于公共行政中的价值问题。自从政治和行政二分 后，效率和公平的争论就一直没有停息过，这样的争议是开了公共行政中关于 价值问题研究的先河，对价值的探讨引起了更多的关注。“任何项社会制度都 是某种价值理念的体现，反过来讲，任何一种价值理念其客观存在必然体现在 相应的制度上。制度与理念如同一枚钱币的正反两面，差别在于制度是表层的 行为法则，理念是深层次的行为信念。”可见，在研究社会制度模型时我们必 须注意深层次的价值问题的分析。 3 1 社会治理模式的价值决定 价值是客体的存在、属性或功能对主体需要的满足关系，这种意义关系是 惟有对人才存在的。人是社会的动物，人的本质是各种社会关系的的总和，人 的一切活动都蕴涵有价值的因素。“价值是一个只与人类及其活动有涉的关系范 畴，价值问题是一个专属人类生活中的问题。”无论是个体行为还是集体行为 都含有价值的问题。越是集体的行为反而越能突出价值的重要性，价值常常为 个体提供共同的目标而成为集体行为，集体行为的价值又组成了社会的决定性 意识，成为主导社会的价值观。“从哲学意义上可以说，价值是人和事物的一种 。邓周f ，钱志发2 1 世纪中国高等教育制度的价值取向与操作设计 j 清华大学教育研究，2 0 0 1 ( 2 ) ： 8 7 - 9 4 。汪信砚马克思主义哲学与价值哲学 j 社会科学辑刊，2 0 0 4 ( 2 ) ：4 9 9 第3 章社会治理体系的价值理性追究 存在状态，是社会治理体系的实质。 作为公共行政活动其行为也必定体现出 价值的范畴。价值是以体系的形式出现的，在每一种基本价值的基础上都相伴 而生一系列具体的价值，形成系统。所以，我们通过对不同阶段的价值体系研 究可以发现不同社会治理模式之间的差异在某种程度上由其价值层次决定。 统治型社会治理模式是建立在等级差别的基础上，强调严格的“主奴关系， 以暴力强权的方式实现统治，以社会秩序为核心价值。管理型社会是作为统治 型社会的替代品走上历史舞台的，它经历了工业革命的洗礼，其公共行政具有 工具理性的特点，以效率和公平为核心价值追求；服务型社会治理体系出现后 管理型社会中的效率和公平的核心价值让位于服务，服务的价值就是服务型社 会治理体系中的核心价值。然而，对于每一种社会治理模式作深层次挖掘后， 我们可以发现，每一种社会治理模式中的价值要素都是对前一社会中价值要素 的继承和发展，只不过是基本价值在社会治理体系中的构成不同而出现不同的 社会治理模式而已。秩序是统治型社会治理模式的基本价值，在管理型社会治 理模式中也存在秩序的价值，但它是通过秩序而达到公平、效率的价值，这个 时期秩序退居到次一级的价值层次。服务型社会治理模式的出现是服务作为基 本价值而公平和效率的价值退居到次一级的价值层次。统治型社会治理体系和 管理型社会治理体系也都曾体现出服务的价值，比如为了国家利益的兴修水利、 赈灾救济等行为，但这两个时期的服务价值不是最基本的价值，而只是作为一 种次一级的工具性选择。 因此，价值结构是一个系统并会呈现多样化和复杂化的趋势。价值体系中有 多个层次，其中核心价值因素决定了社会的治理模式，而其他次一级的价值因 素都会影响价值体系的构建，是实现核心价值的辅助工具。统治型、管理型和 服务型社会治理体系中都有自己的基本价值和次一级价值。后一种社会治理模 式的基本价值都是在对前一种价值体系的继承和扬弃，并逐渐呈现出多元化。 比如管理型社会治理体系中包含统治型治理体系的秩序的价值因素还在此基础 张康之公共管理伦理学 m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 3 ：3 0 4 i o 第3 章社会治理体系的价值理性追究 上过渡到效率和公平的核心价值因素。无论前一社会类型体现出的价值因素多 么被边缘化、工具化，但都是后一种社会治理模式的支持力量。没有社会秩序 就谈不上有社会效率和正义。社会治理模式的根本不同就体现在这些工具价值 要素在治理体系中构成方式不同。服务价值要素决定了服务型社会治理体系， 效率为核心的价值要素决定了管理型社会治理体系，而强调社会秩序至上的秩 序价值要素就决定了强权下的统治型社会治理体系。 价值是一个完整的体系，包括价值理念、价值标准和价值评价等。价值一旦 内化到人的心里成为一种价值观念便成为人们行为的指南，并形成一定的稳定 性。价值观是价值评价的结果。价值评价是基于主、客体价值关系基础上形成 的价值标准来对对象世界的评价、判断和反映。价值标准也就是评价的标准， 是评价、衡量和判断的尺度，它是由价值主体的目标、倾向等主观愿望以及价 值客体的属性决定的。价值标准是规则层面的内容，表现为具体的原则和规定， 它通过告诉人们什么是好的、什么是不好的、什么是应该什么是不应该，来影 响人们作出判断和选择并对行为作出激励和约束作用。 “一个社会、一个时代、一种社会治理模式中的基本价值是属于系统的或体 系的，个人通过认识社会系统或社会治理体系的价值，可以在精神存在中生成 价值观念：同样，个人通过理性直观，可以为道德存在提供社会性、群体型的 理性型式。 统治型社会治理方式追求秩序的价值，决定了人在道德的存在的 “仁义”、“忠孝”的道德规范；管理型社会管理模式对效率和公平的价值追求 决定了以权力和义务为特征的道德规范；服务型社会治理模式的服务价值在道 德存在中表现出全心全意为人民服务的精神和公民本位的道德规范。 3 2 服务型政府范式的价值反应 3 2 1 服务型政府的价值内涵 目前我国学术界对服务型政府的研究主要是以范式理论作为基础从三种不 。张康之公共管理伦理学m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 3 ：3 0 9 i l 第3 章社会治理体系的价值理性追究 同的层面和角度对“服务 的理解：一是价值理念的层面和角度，将“服务 定位于公民本位和公民意志在社会管理中处于决定地位的观念树立，也就是范 式理论的观念范式；二是具体职能的层面和角度，将“服务理解为政府从经 济建设职能向服务职能的转变，也就是规则范式的角度；三是工作方式的层面 和角度，将“服务 定位于改善服务态度、扩大服务的范围和健全服务制度等 工作方式，也就是操作范式的范畴。观念范式是整个范式理论的核心，规则范 式和操作范式都是实现观念范式的工具。观念范式是意识形态层面的问题，是 内因，起决定性作用，仅仅从转变政府职能、改变工作方式的角度来理解服务 型政府的内涵，显然难以全面和深刻反映服务型政府的本质，我们对服务型政 府的理解，首先应该定位在价值理念的层面和角度来探讨，这也是本文的主要 研究对象。 服务型政府属于服务行政的范畴，是我国当前构建的公共行政范式。由前面 关于价值组成的分析可知，服务型社会价值体系也是由一系列的价值层次组成， 并传承有前一社会形态中的优秀价值因素，具体体现在：服务是服务型社会的 核心价值，次一级的价值包含秩序、公平、效率、法治、责任等优秀价值因素。 “在社会治理体系中，核心价值是贯穿在体系构成的一切方面的，从制度、体 制到行为模式等，都必然是基本治理价值的具体存在形态和实现途径。 服务 型政府属于服务型社会治理模式下的科学公共行政范式，是把服务作为社会价 值体系的核心和强调全心全意为民服务的价值观，并在此基础上逐步构建公共 管理价值体系和进行制度设计和安排，是目前世界范围内比较高级的一种行政 范式，体现出极大的优越性。服务型政府是一个以服务为核心价值，以社会秩 序、权利和责任、效率和公平为基本价值，以公民本位为价值评价，以符合人 民的利益为价值标准的公共管理价值体系。 按照马克思的观点，价值和价值观是不同的两个概念。价值是客观的东西， 价值观则是主观、观念的东西，主观的价值观应该反映客观的价值。价值关系 张康之公共管理伦理学 m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 3 ：3 0 5 1 2 第3 章社会治理体系的价值理性追究 包括价值主体和价值客体，服务型政府中形成的价值关系主体是全体中国人民， 价值客体是经人民选举产生，对人民负责的政府组织或政府人；价值观就是价 值主体主观意识形态，主观上的价值观念如果能够客观反映价值关系，那么就 是有效的、善的价值观。我国的国名是中华人民共和国，就体现了人民的价值 主体性，服务型政府中的价值关系体现在通过服务来达到社会对公众的有用性， 是由全体中国人民选举出来的政府或政府人代表人民意志来进行社会管理达到 公共利益最大化，其价值观就是代表公民意志来行使国家权力从而全心全意为 人民谋利益的意识形态。价值观是范式系统中观念范式的范畴，一旦形成具有 稳定性，不易改变，有利于政府形成稳定的行政理念、达成统一的社会发展目 标和在具体实践中统一办事标准。服务型政府是强调服务为核心的价值，服务 型政府也可理解为一种政府的价值理念，“是一种较高层次的行政价值观，是直 接和全心全意为人民服务的行政价值观实现对接的，我们通常所提到的责 任政府、透明政府、法治政府等都是政府实现其价值的范式而已 。 3 2 2 服务型政府是解决行政价值失范的唯一出路 在行政理论逻辑上，政府应该是行政价值的客体而公民自然是行政价值的 主体。在实践中同样也是政府占客体地位而人民占据主体决定性地位。但是， 这一情况在实际的行政价值关系与实践关系中却比较复杂。政府是道德与集体 的共同体出现了双重的地位，一方面在价值关系上政府是客体地位，公民是价 值主体；另一方面在政府与社会的行政实践关系中，政府充当的是一种主体地 位，是一种主权者的身份。这是因为政府本质上是代理人的角色，但在实践中 却往往因为自身握有的权力而掌握了比公民较多的社会资源、信息等，他们要 颁布法律、运用权力管理社会秩序，从行政管理的角度来看政府与社会的关系 就是命令与服从的关系，两者的法律地位是不对等的。因此，政府一开始是作 为社会的需要产生而具有工具性价值，但是政府由于独特的地位和所掌握的权 力，还常常以主权者身份自居，在行政实践关系中表现出强势地位，往往充当 刘祖云当代中国公共行政的伦理审视 m 北京：人民 1 ：版社，2 0 0 6 ：7 1 3 第3 章社会治理体系的价值理性追究 实际意义上的实践主体。这就出现了政府对社会异化、行政价值主客体异位的 问题，这也是近现代政治理论与实践探讨的核心问题。无论在西方的政治体制 国家还是其他政治体制的国家，政府人在社会管理中都呈现出趋利性的价值观 念、经济人行为普遍出现，这时候政府在行政实践中以管理效率为最大的价值 目标，政府的意志和行为完全是按照多大程度满足自己的利益和愿望来决定的， 即这一价值取向和价值标准是完全由政府这一本该的价值客体来决定的，人民 的主体地位丧失，公众利益最大化为部分人的利益最大化所取代，这就出现了 公共行政价值失范，即价值主客体地位异位。公民的价值主体地位异位导致公 民权力异化，权力异化现象又严重侵蚀了为人民服务的理念，最终导致人民的 权利被滥用、人民的主体性丧失。 到目前为止，世界各国行政体制改革都没能很好地解决政府权力异化问题。 笔者认为解决之路不仅仅是体制方向的改进、完善而最为根本的是从行政价值 关系着手，狠抓政府人的价值观建设，制定行政价值标准，必须坚持以道德自 律为主和外在制度他律相结合的原则来构建服务型政府建设。我们提出的服务 型政府建设就是在明确价值关系的基础上，重塑公共行政价值观，并将全心全 意为人民服务的价值观内化到政府人的实践中，并形成稳定的价值取向和价值 标准，并以此基础上设立一整套相应的法律制度，旨在解决行政实践中政府对 社会的异化、行政价值失范等，最终解决政府和社会的悖论问题。服务型政府 建设是在新的经济形态与公民社会中，我国政府价值的自我求证的必然选择， 是对“服务行政范式的价值选择与职能定位的重新审视。服务型政府中政府 ( 政府人) 就是要履行服务的责任，摆脱官僚主义意识，树立公民本位的价值 观，培养公仆意识；以人民利益的实现为最高价值标准，以人民的口碑和反应 好坏作为最高的道德评价，真正做到“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”， 最终必将从根本上解决权力异化问题，这也是是世界行政改革的必然趋势。 3 2 3 服务型政府体现“权利优先于善一的价值原则 “权利优先于善”是罗尔斯在正义论和政治自由主义中都强调的 1 4 第3 章社会治理体系的价值理性追究 一个基本的伦理原则，这是一个十分重要的公共伦理学原则。我们可以这样理 解：“在社会、国家为民众争取美好生活的时候，基本权利是一个不能以任何其 他善的目标来挤兑的前提性价值。其他一切善的价值都要在尊重、保卫基本平 等权利的基础上去努力争取。”平等权利意识是一种哲学思维的结果，平等权 利学说本质不是要在社会上消灭一切不平等，比如天赋和结果的不平等，事实 上这难以实现。平等权利学说就是要反对把一切都置于善的支配下，反对为了 善而牺牲人的权利；换句话说，平等权利是受国家保护，无论什么手段都不能 超越对人的平等权利的尊重。哲学家威尔金里卡提出过“平等主义高原”，即： 对于一个政党来说，无论人们之间存在着其他什么差异，作为公民，他们之间 是平等的。国家必须平等地对待他们，即平等地考虑每一个人的利益，而不认 为一些人的事情比另一些人的事情更重要。就是说对于统治者来说，不能因为 一些人的事情是善的就牺牲掉另一些人的利益。平等权利是指生命权、财产权 和自由权等基本权利，就是说个人生命不受非法剥夺、个人财产神圣不可侵犯、 个人的基本自由不受干涉。“在现代社会，基本的平等权利应该而且必须优先于善， 个人对自己的善的追求必须在尊重平等权利的基础上才能获得正当性，而不能让 这些权利为了某些特定的善而被忽视甚至被牺牲。 个体选择必须在遵循这种 基本平等权利的前提下来追求自己的愿望；也就是说，平等权利保证个人的追 求成为正当，因此权利优先于善的观念是必须确立的。善是多元性的、个别性 的，其结果性、功利性、个别性有可能会侵犯权利。平等权利具有公共性，它 不是个人的善而是一种社会基本价值，它不是某个民主和社会所特有的，而是 可以为所有民族、所有社会普遍拥有的。 罗尔斯在政治自由主义中明确告诫我们：我们在讨论权利优先于善优 先性时，要把它限制在政治公共领域中。在农业社会，统治阶级为了维护自己 的政治统治，强调严密的等级秩序，这种等级秩序就是封建社会最大的善，这 詹世友公义与公器正义视域中的公共伦理学：m 北京：人民版社，2 0 0 6 ：4 2 毫参见 英 哑当斯成人特政治哲学导论 m 萧邵译南京：江苏人民版社，2 0 0 6 ：1 4 1 。詹世友“权利优先十善”的价值学理据i j 天津社会科学，2 0 0 4 ( 5 ) ：3 3 - 3 7 第3 章社会治理体系的价值理性追究 些善完全是按照统治者的意志来确定的。统治者利用手中的权力通过暴力、道 德教化等手段淡漠人民的权利意识，从而证明其统治的合法性。在这种等级制 度下，个人的权利、个人自由和财产等都会受到不同程度的侵害，所谓三纲五 常都是这种政治意识的产物。权利意识的缺位造成了“普天之下，莫非王土， 率土之滨，莫非王臣 和“劳心者治人、劳力者治于人 等观念，而成为当时 社会的一种公善，具有公共价值。柏拉图在理想国对话中也提过这样的主 张：“为了公共利益，、城邦可以剥夺一切个人私权利；要求女人公有，婚姻由国 家安排；儿章公养，由管理这些事情的官员专门抚养，而把生下来有先天缺陷 的孩子秘密处理掉。 这些都是从合理性的价值来设计国家和公民的等级制度， 而根本不存在个人的平等权利意识，只有这种社会各阶级严守自己的本分，才 能达到各尽其职、各安其分的国家最高善一公正。可见，在古代农业社会个人 没有平等权利，即使有也是与国家公善相对立的。 文艺复兴以后，天赋人权的观念开始逐渐灌输到人民的意识中，平等、自 由、博爱成为了一个战斗理念，政治上要求民主、自由、权利的宪政式政体， 社会契约论等理论的提出是人们对权利意识的觉醒；近代工业社会后，效率作 为一种利益成为最大的善，公众的基本权利因为效率、金钱、功利这些善的目 的而被忽视，社会各个领域都出现了经济人现象。这一时期的政府对权力的关 注依然占主导，权力行使目的是效率的实现，平等权利还扮演着次一级价值的 地位，依然不是社会最大的善。 新公共管理运动时代开始，社会进入服务型社会的治理模式。服务型社会 价值关系发生重大调整，在一定程度上实现了政府由对权力的关注向对公民权 利关注的转移，并突出服务的精神，体现了服务行政时代的趋势和价值，强调 人民权益的实现在国家机制运行中始终是目的，而其他一切效率等都只具有工 具价值，是手段。服务型政府中，无论从政府意识形态还是社会运行机制都体 现了对公众权益的充分保障和尊重，将人民在社会管理中置于主体地位、使人 西参见 希腊 柏拉图理想国 m 郭斌和，张竹明译北京：商务印书馆1 9 8 9 ：1 7 0 - 1 9 6 1 6 第3 章社会治理体系的价值理性追究 民的意志在社会管理中置于决定作用；政府一切工作的出发点都是要看是否符 合人民的根本利益；政府每一项工作的都要由人民的参与和监督，保障社会公 正、公正等。服务型政府范式正是通过政府这一人性化工具运用服务的手段旨 在实现人民权利。人民权利的实现和保障无疑是社会最大的善，体现出权利的 优先性原则。在各社会治理体系中，只有服务型社会真正体现了权力有限与善 的原则，是新世纪世界范围内公共行政发展的主导行政范式。 在现代社会中要论证权利对善的优先性已经从论证等级制度的不合理转向 基本权利不能因为效率、金钱、功利等新时期“善”的目的而被忽视。服务型 政府是公民本位和公民意志在社会管理中居于决定性地位的一种行政范式，是 民主、法治、高效的政府，它真正把人民基本权利的尊重和保障作为最大的正 义，切行政实践都是围绕人民权利的实现。表现在：第一，人民各项权利的 实现优先于社会效率。服务型政府是以服务为核心价值，全心全意为人民谋利 益是核心价值观，效率成为社会公共产品和公共利益实现的工具并退居到社会 次级价值层次上来。比如在社会分配制度上，政府改变了过去以效率为主兼顾 公平的分配制度转而实行初次分配以公平为主，二次分配再次体现公平兼顾效 率，可见新时期政府更加注重社会公平，更加注重保障人民机会平等和基本的 生命财产权利。第二，在公共领域中，人民主权论的理论体系是我国其他一切 行政学说基础。服务型政府的理论构成包括社会契约论、人民主权论和马克思 的代表制思想等，这些学说是我国建设社会主义大厦的理论基石，其他任何科 学理论体系都是在其基础上的继承和发展。理论体系是否具有生命力、是否能 得到社会的认可都要看是否建立在人民权利理论体系的基础上。第三，在行政 主体实践考核中，公共利益的实现优先于政府人业绩的其他考核标准。服务型 政府改变了过去只片面强调g d p 多少作为衡量政府有为和无为的标准，强调行 政人员在位期间以人民权利多大程度得到保障、社会公共利益是否惠及所有社 会成员作为考核标准。一个地方的g d p 水平再高，如果人民都怨声载道，对社 会不满，缺乏信心，这样的行政官员是不合格的，要承担相应责任。第四，在 第3 章社会治理体系的价值理性追究 政府工作方法中，政府优先按照人民生存需要来提供产品和制定服务范围，并 将提供的服务和产品是否到位由人民来评判，本着“向人民学习、为人民服务、 请人民评判、让人民满意”的原则，和峰持人民“高兴不高兴、满意不满意、 赞成不赞成、答应不答应”为各项工作的根本出发点和衡量依据。第五，人民 公平的生存权利优先于社会快速发展。服务型政府中政府在一定条件下扮演着 “杀富济贫”的角色，对强势的人予以严格约束，对弱势的人则赋予基本权利 加以保护，从而使这个制度下的所有人