（行政管理专业论文）中国财政支出结构研究.pdf

论文摘要 本文致力于研究财政支出结构相关问题及其优化问题，坚持理论分析与实证 研究相结合，坚持定性与定量相结合，在理论联系实际的原则下，力求反映财政 支出问题的本质。 本文以理论分析一实证分析一对比分析优化分析为主要脉络来展开论述。 绪论部分，交待了本文的研究目的及意义，即财政支出结构的优化需要适应新形 势下政府职能地转变，弥补政府职能的缺位，防止政府职能的越位。在制定财政 支出结构政策时必须充分考虑各种相关因素，而对于财政支出结构的认识和管理 尤为重要，应强化其理论和方法的研究。据此引出本文写作的理论意义和现实意 义。本章还全面总结了国内外财政支出结构的研究成果，并简要说明了本文的研 究方法和基本框架。 第一章主要是对财政支出结构一般理论的分析。在理论层面分析时，首先介 绍了财政支出结构的理论基础、内涵、分类等静态理论；接着介绍了与财政支出 结构变动紧密相关的政府职能、经济发展阶段、财政支出规模、政策、制度等动 。态变动维度；在本章的最后篇幅描述了财政支出结构静态与动态循环变动的情 形。 第二章介绍了我国建国以来财政支出结构的历史变迁，指出财政支出结构的 发展过程和基本特点。在这一章中，既有对建国5 0 多年来财政支出结构总体情 况的描述，也有对财政支出各主要组成部分情况发展的分析。从宏观及微观两个 角度分析完这一发展后，剖析了财政支出变迁的内在驱动力，并解释了这一驱动 力的发展趋势。 第三章主要探讨了我国财政支出的现状问题。在分析时，注重从政府职能、 财政支出性质、政府层级等角度来全面看待我国财政支出结构状况，以此基础上 形成对我国财政支出状况的正确认识，找出其存在的问题，分析其对社会经济的 不利影响，深挖造成这一状况的多方面深层次原因。 第四章主要介绍了国外的情况并与我国的情况进行了对比。在介绍国外的情 况时，先介绍了发达国家财政支出结构的一般模式，之所以介绍一般模式，是希 望找到发达国家在财政支出结构改革方面的通性。之后着重介绍了美国的情况， 并拿我国的情况与之进行了量化的对比，通过对比，获得了一些启示，为我国财 政支出结构的优化提供可借鉴之处。 第五章梳理了前几章的内容，结合我国的具体情况，提出了优化我国财政支 出结构的建议。这一章主要谈到了优化的基本问题、优化的措施保障、优化的制 度保障、优化重点与难点等问题，并谈到了在财政支出结构优化中会遇到的突出 问题利益冲突问题，解释了这一问题的产生根源，探讨了解决的方式。 关键词：财政支出，结构，优化 a b s t r a c t t h em a i nb o d yo ft h ea r t i c l ei sc o n c e n t r a t e de f f o r t so ns t u d y i n gt h e f i n a n c i a le x p e n d i t u r er e l e v a n c ep r o b l e m i t i n s i s tt h a tt h e o r e t i c a l a n a l y s i sa n dd e m o n s t r a t i o ns t u d y i n gt o g e t h e r ，p e r s i s ti nd e t e r m i n i n gt h e n a t u r ea n dd e t e r m i n et h ea m o u n t st o g e t h e r u n d e rt h ep r i n c i p l ei n t e g r a t i n g t h e o r yw i t hp r a c t i c e ，m a k ee v e r ye f f o r tt or e f l e c tf i n a n c i a le x p e n d i t u r e p r o b l e mn a t u r e c o m i n gd e v e l o p m e n tt od i s c u s st h em a i nb o d yo ft h ea r t i c l et a k i n gt h a t t h e o r e t i c a la n a l y s i s - - d e m o n s t r a t i o na n a l y s e s _ c o m p a r a t i v ea n a l y s i s o p t i m i z i n ga n a l y s i sa sm a i nv e i n t h ei n t r o d u c t i o np a r td e l i v e r st h e p u r p o s ea n ds i g n i f i c a n c eo ft h et i t l e ，a st h ea r c h i t e c t u r a lo p t i m i z a t i o n o ff i n a n c i a le x p e n d i t u r er e q u i r e st h a tt h ed i s t a n c eo ft i m eo fg o v e r n m e n t f u n c t i o na d a p t i n gt on e wc i r c u m s t a n c e sc h a n g e s ，m a k eu pg o v e r n m e n t f u n c t i o nv a c a n c yp l a c e ，g u a r da g a i n s tt h eg o v e r n m e n tf u n c t i o no f f s i d e w h e nw o r ko u tf i n a n c es t r u c t u r eo fe x p e n d it u r ep o lic y ，w em u s tc o n s id e r t h ev a r i o u sr e l e v a n c ef a c t o rs u f f i c i e n t l y e x p e n dt h ea r c h i t e c t u r a l c o g n i t i o nt of i n a n c ea n dm a n a g e st h er e s e a r c hb e i n ge s p e c i a l l yi m p o r t a n t ， s h o u l ds t r e n g t h e n a c c o r d i n g l y ，d r a wf o r t ht h em a i nt h e o r ys i g n i f i c a n c e a n dp r a c t i c a lo ri m m e d i a t es i g n i f i c a n c e s e c o n dc h a p t e ri n t r o d u c e s t h a to u rc o u n t r yb u i l du pac o u n t r y a r c h i t e c t u r a lh is t o r yo ff i n a n c i a le x p e n d i t u r ec h a n g e s ，p o i n t so u tt h e a r c h i t e c t u r a ld e v e l o p i n gp r o c e s sa n df u n d a m e n t a lf i n a n c i a le x p e n d i t u r e c h a r a c t e r i s t i c s i nt h i sc h a p t e r ，b o t hh a v ed e s c r i p t i o nt ot h e5 0y e a r s f i n a n c i a le x p e n d i t u r e sc o n d i t i o na n d t h ea n a l y s i st h a te v e r ym a i n i n g r e d i e n tc o n d i t i o nd e v e l o p s t ot h ef i n a n c i a le x p e n d i t u r e a f t e r c o m p l e t i n gt h i sf r o mm a c r o s c o p i ca n dm i c r o c o s m i ct w oa n g l e sa n a l y s i s ， a n a l y s isi n h e r e n tf i n a n c i a le x p e n d i t u r ec h a n g ed r i v i n gf o r c e ，a n d m a k e a ne x p l a n a t i o no nd r i v i n gf o r c ed e v e l o p i n gt r e n d t h i r dc h a p t e rd i s c u s s e so u rc o u n t r yc u r r e n tf i n a n c i a le x p e n d i t u r e m a i n l yp r o b l e m w h e na n a l y s i n g ，t r e a to u rc o u n t r ya l lr o u n dc o m i n gt h e a n g l ef r o mg o v e r n m e n tf u n c t i o n ，f i n a n c i a le x p e n d i t u r ec h a r a c t e ra n ds o o n o nt h i sb a s i s ，f o r mt h er i g h t n e s st oo u rc o u n t r yf i n a n c i a le x p e n d i t u r e s i t u a t i o n ，f i n d so u tt h ep r o b l e m s ，a n a l y s i sa d v e r s ee f f e c t so ns o c i e t y e c o n o m ya n dt h ed e e p s e a t e dc a u s e f o u r t hc h a p t e ri n t r o d u c e sa b r o a dc o n d i t i o na n dt h ec o n d i t i o nw i t ho u r c o u n t r yc o n t r a s t w h e ni n t r o d u c ea b r o a d s ，p a t t e r nh a si n t r o d u c e dt h e a r c h i t e c t u r a ls o r to fd e v e l o p e dc o u n t r yf i n a n c i a le x p e n d i t u r ef i r s t 。 i n t r o d u c et h eg e n e r a lp a t t e r n ，w eh o p ef i n dd e v e l o p e dc o u n t r yc o m m o n g e n d e rr e f o r m i n ga s p e c ti nf i n a n c i a le x p e n d i t u r e a f t e r w a r d s ，e m p h a s i z e t h ea m e ric a nc o n d itio na n dc a r r yo u tt h eq u a n tiz a t io nc o n t r a s tb e t w e e n a m e r ic a na n do u rc o u n t r y b yt h e f a c to ft h ec o n t r a s t ，w eg a i naf e w e n l i g h t e n m e n t s ，p r o v i d et h ea r c h i t e c t u r a lo p t i m i z a t i o nt o o u rc o u n t r y f i n a n c i a le x p e n d i t u r e f i f t hc h a p t e rd e p e n do nt h ef i r s ts e v e r a lc h a p t e r sc o n t e n t ，t i e si n w e d l o c kc o n c r e t ec o n d i t i o no fo u rc o u n t r y ，b r i n gt h es u g g e s t i o nf o r w a r d o p t i m i z a t i o no u rc o u n t r yf i n a n c i a le x p e n d i t u r es t r u c t u r e t h i sc h a p t e r t a l k s a b o u tt h ef u n d a m e n t a lp r o b l e m s ，o p t i m i z a t i o no p t i m i z i n g ，t h e s y s t e mo p t i m i z i n ge n s u r e s ，p r i o r i t ya n dd i f f i c u l tp o i n t a n di ta l s ot a l k a b o u tf in a n cia l e x p e n d it u r e s t r u c t u r a l o p ti m iz a t io n p r o b l e m - 一一b e n e f i tc o n f l i c tp r o b l e m ，m a k ea ne x p l a n a t i o no n c r e a t i o no r i g i n ，d i s c u s st h es o l v i n gw a y o u t s t a n d i n g t h i sp r o b l e m k e yw o r d ：f i n a n c i a le x p e n d i t u r e ，s t r u c t u r e ，o p t i m i z e 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含其他个人已 经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已 在文中作了明确说明并表示谢意。 作者签名： 学位论文授权使用声明 本人完全了解华东师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学校有权 保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版。有 权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆被查阅。 有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索。有权将学位论文的标题和摘 要汇编出版。保密的学位论文在解密后适用本规定。 学位论文作者签名： 导师篙幼。日期： 竺z ! = 绪论 一、研究目的及意义 财政支出涉及的内容及产生的影响早已超出了财政学本身，市场经济财政理 论认为，财政支出本身是处于经济学与政治学之间的一个课题。财政支出范围的 界定、支出结构的选择以及支出效益无不是国家综合各方面的情况而做出的谨慎 选择。财政支出结构是公共经济学研究的核心问题，它关系到支出e t 标的实现、 支出原则的贯彻等。具体来讲，它关系到支出是否具有高效益，是否有利于促进 经济增长与可持续发展，是否有助于实现国际收支平衡等国家重大经济目标；它 关系到政府经济职能履行与实现效果。由此可见，财政支出结构状况如何、合理 与否，对一国经济的发展极为重要，需要从理论上去研究，从实践上不断调整和 优化。 研究财政支出结构的理论意义在于：随着经济的增长和财政职能的扩大，财 政管理重心逐步从收入转向支出，支出管理的地位和重要性e t 渐凸现，逐渐成为 政府提高其施政能力的关键所在。提高财政支出的使用效率，改善财政运行状况j 是保障政府职能实现的必然选择，所以研究财政支出的使用效率，对改善政府的 财政现状，改善政府运作效率有着十分重要的意义。从客观上对我国的财政支出 结构进行深入、细致的研究，研究财政支出在各个领域的投入情况及使用状况， 找出其症结，并提出相应措施，能为我国更好地推进财政改革提供强有力的理论 支持和政策导向。研究财政支出结构的现实意义在于：随着我国社会主义市场经 济的建立，财政职能发生了重大变化，社会公共需要层次的不断提高，使得政府 对财政提出了更高的要求。在确保公共支出需要的基础上，一是要求财政加强宏 观调控能力；二是要求财政强化调节社会分配的能力，努力实现分配领域的公平 与效率。因此对我国的财政支出结构进行研究并提出相应提高效率的措施，可以 为财政部门做出正确决策、合理调整财政支出结构、实现政府目标与职能提供切 实依据和有力手段。 随着我国经济快速发展，国家财政收入有了很大增长，有力地支持了经济 建设和社会各项事业的发展。但财政问题一直存在，这些问题的存在固然与财政 收入不足有关，但不可否认的是，财政支出结构的不合理也是一个重要的原因。 财政支出结构虽不断得到调整与优化，并取得了很大进展，但尚未发生根本性的 变化：计划经济体制的烙印留存，财政职能与支出范围“越位”与“缺位”并存， 不能完全适应市场经济发展的需要，从某种意义上来说已成为社会经济发展的障 碍。研究财政支出结构的调整和优化问题，对于构筑公共财政体制框架具有重要 的理论意义和现实意义。本文在对财政支出结构进行理论分析与实证分析的基础 上，针对中国财政支出结构的现状，借鉴西方财政支出结构的理论和成功经验， 探讨中国财政支出结构的发展方向，并试图对调整和优化中国财政支出结构提出 一些有益的想法。 二、国内外研究现状 1 、西方财政支出理论 西方的政府财政，经历了两个阶段：即早期的公共财政阶段和本世纪3 0 5 0 年代后的现代公共财政阶段。两百多年来，众多经济学派和经济理论应运而生， 推动着西方财政学说特别是公共财政支出理论的发展。 ( 1 ) 古典学派的公共财政支出理论。威廉配弟( 1 6 2 3 1 6 8 7 ) 在其著作赋税 论中，根据政府职能的需要，限定了财政支出的一般范围，并提出财政支出应 以提高国家生产力、振兴产业为目标，增加生产性支出及社会救济支出。亚当斯 密( 1 7 2 3 - 1 7 9 0 ) 于1 7 7 6 年出版了国富论，建立了西方早期公共财政学的框架。 亚当斯密的财政支出理论主张严格限定国家职能范围，政府的财政开支应当压 缩到最低限度，财政支出主要用于国防、公共设旌建设、王室开支等方面。大卫季 嘉图( 1 7 7 2 1 8 2 3 ) 在其著作政治经济学及赋税原理中认为限定政府的活动范 围、减轻赋税负担、缩减国家经费支出是有益于经济增长的。 ( 2 ) 社会政策学派的公共财政支出理论。瓦格纳( 1 8 3 5 1 9 1 7 ) 是近代财政学的 创建者，他提出了“瓦格纳法则”。他认为，财政支出范围必须依照不同时期的 国家职能而定，财政是为国家服务的。 ( 3 ) 凯恩斯学派的公共财政支出理论。凯恩斯( 1 8 8 3 - 1 9 4 8 ) 在其代表作就业、 利息和货币通论中集中论述了扩张性财政政策思想。他认为，在经济衰退的情 况下，政府应增加公共投资和公共消费支出，以公共投资的增量来弥补私人投资 的不足，从而减少失业，促进经济的稳定和增长。汉森( 1 8 8 7 1 9 7 5 ) 主张：在萧 条时期实行扩张性财政政策，扩大投资支出，推行赤字预算；繁荣时期实行紧缩 性财政政策，缩减投资规模，增加税收。萨缪尔森建立了公共品需求理论，他关 于公共财政支出的观点是：第一，政府应扩大有益于社会耐久性的公共工程投资； 第二，增加福利开支；第三，政府应重视基础理论和应用科学的研究和开发，扩 大这方面的直接投资或补助。 ( 4 ) 货币学派的公共财政支出理论。弗里德曼( 1 9 1 2 - _ ) 认为要使经济平稳增 2 长，政府必须减少对经济的干预，压缩财政支出，实施平衡的财政政策。 ( 5 ) 供给学派的公共财政支出理论。供给学派认为促进经济增长的一个重要 措施是减少社会福利支出。他们的根据在于：很多人因为失业成本太低而自愿失 业，因此政府庞大的福利开支不仅不能使穷人摆脱贫困，反而会使失业增加，有 损劳动力供给。另外，相应的福利机构和众多的管理人员的配置，造成了社会财 富的巨大浪费。 2 、国外财政支出的研究状况 国外对于财政支出结构及相关衍生问题的研究比较成熟，理性相对系统化， 已经由早前较多从定性角度关注这一问题转到注重建立相关财政模型，进行量化 分析，提高财政支出决策的准确性。目前，国外对财政支出的研究热点主要集中 在以下几个方面：( 1 ) 公共财政问题：自6 0 年代提出公共产品理论以来，公共 财政已被西方发达国家政府广泛利用，现在美国大学甚至已取消财政学，取而代 之的是公共行政管理学。焦点集中在两个问题上：一是公共产品的规模，它涉及 到政府供给能力、政府职能和政府执政目标等一系列内容；二是公共产品的提供 对象，它包含政府提供公共产品的方式及公共产品由哪一级政府提供。( 2 ) 分权 理论问题：目前西方发达国家在财政制度上大致可分为两种类型，即单一制国家 和联邦制国家。前者以英国和日本为代表，财政收入大部分向中央政府集中。后 者则以美国为代表，各州有自己的立法权和税收管辖权，相对于单一制国家，后 者地方政府在财政收支上有更大的自主权。这两种类型各有所长，也各有所短。 在2 0 世纪7 0 年代出现了分权理论，即地方政府要跟中央政府划分事权和财权。到 9 0 年代，大社会、小政府则成为各国政府改革的潮流。( 3 ) 以权责发生制为基础 编制政府预算问题：目前，以产出为基础的预算编制代表现今国外政府改革的潮 流，而权责发生制是实现产出预算的重要基础。权责发生制是会计的一个重要原 则，以权责发生制为基础编制政府预算，可全面、真实、准确反映政府收支活动 和财务状况，有利于提高政府预算管理水平，增强预算透明度。( 4 ) 福利财政问 题：现今，西方发达国家遇到了一个共同的问题：人口出生率低，高龄人口比重 不断增加。由此带来一系列社会问题，如劳动人口减少、医疗保障支出急剧增加、 基础设施需要重新规划等。据世界银行2 0 0 5 年对美国、英国、日本、法国、意大 利、加拿大、德国等西方7 个主要国家统计，社会保障支出最低的是日本，其保 障支出还占财政总支出3 2 左右，且有不断增大的趋势。可见社会保障支出的重 要意义。所以，近年来，日本学者纷纷对社会保障支出领域、支出结构、支出比 重及高龄社会税收等问题做了深入研究和探讨，并取得了丰硕成果。习前，很多 财政学著作直接冠名为福利财政学，这同西方经济学主张一脉相承。( 5 ) 转型国 家财政问题：目前，东欧一燧国家同中国一样，都处于转换时期，都面i 临向市场 经济过渡数翔题。絮何在不学| 趁社会较大震续下，公平、合理、公建配置资源， 平稳过渡，促进经济发展，缩小地区之间、城乡之间的差距，在这一问题上这些 国家及其它鼹方国家豹研究淀重重掰务定政瓣职能，明薅划分各级政府提供公共 产品的范围，对我国的财政支出改革有较好的启发。 在财政支出结构调整豹阉题上，各秘理论缀多，也麸不弼角度审视，但郡结 合一定的政治、经济、社会因素。比较有代袭性的感马斯格臀夫( m u s g r a v e ) 和罗 靳撼( r o s t o w ) “经济发展阶段决定论”的观点。在他 f j 看来，在经济发展的肇期 阶段，政府部门为经济发展提供社会基础设施，如道路、运输、环境卫生等，政 府投资在总投资中占有较高舱比重。这时政府主要发挥资源憩置作用，政府的这 些投入对于缀济与社会发展举期阶段的国家进入发展的中期阶段来说，是必不可 少的。在经济发展的中期，政府投资只是对鹈人投资的补充。一旦经济达到成熟 阶段，政府支出将扶基础设施投入转向增加教育、保健与福和的支溉，政府突出 再分鹦己的作用，维持公平的政策性支出会大大超过其他支出的增长幅度。政府职 能着力点的转交，有着深刻的经济原阪，它与经济发殿的阶段往有着密切的关系。 3 、国内财政支出的研究现状 截l k 2 0 0 6 年1 2 嚣疯，万方数器痒感骞2 0 麓与孛国簧孝竣支墩结梅壹搂穗关豹矮 博论文，中灏期刊网与这一论题直接或间接相关的文章超过2 0 0 篇。归结起来， 这鍪论文或文章熬碜 究主要蠢获下屁令蓠力熹：( 1 ) 蘑逮虢澹舫黢支出豹瓒论 问题；( 2 ) 深刻剖析中国财政支出结构的历史及现状问题；( 3 ) 对比介绍阉外 有关潼家财政支窭鞠关穗凝；( 4 ) 溪望孛黧黠致支滋改革麴趋势与来来。邋年 来，学术界直所争论的“财政是否应当退出生产领域”的问题，更多的还是体 瑗在赵致是磷应当安排“生产性投资”上。聪夔罄我强关手公共雾| 政鲻蘧争论豹 日益激烈，荚于财政支出如何服务予市场等问题也有了深入的探讨。 磺悔诚农孛国财政5 0 馨一书巾援出，褒除段我墓豺致支出谖整帮犹化魏 基本方向是：财政资众要逐步退出应由市场配置资源的竞争饿领域，同时适巍增 援对竣援建竣、秘教文里彝教会保薅、基础设施建设簿公共瑗曩豹支出。趔沧溶 和赵志耘在中国财政理论前言一书中指融，一个圈家的公共支出结构是随着 该国不同对麓政治、经济、零事积晷鼯形势等方瑟的变化露变纯兹，霹酵还受该 国宏观经济调控的制约。张辣在构建公共财政框架问题研究一书中认为，就 公共支出来豢，应当疆绕“公共性”与“外滋性”婀题开展研究；裁资本支出来 1 马攒牾骞夫著，董婪发译t 毙较j i | 政势辑 ，土海人民墩缀挂+ 1 9 9 6 数，第4 3 簧。 4 看，则应当围绕“资本性”和“国有性”问题进行研究。陈共在积极财政政策 及其财政风险一书中的观点是：优化财政支出结构，一方面要按照社会公共需 要的先后次序，合理界定；另一方面要根据当前的经济政策目标，逐步调整和理 顺生产性支出与消费性支出的比例关系。陈颂东在财政支出的国际比较与我国 财政支出结构优化一文中指出，财政支出结构综合反映一国政府活动的范围和 方向，市场经济国家必须建立与市场经济相适应的公共财政，当然包括相应的财 政支出结构，以体现市场经济对政府职能的要求。 虽然我国学术界关于财政支出看法各有其侧重点，但都肯定了财政支出在宏 观经济调控中的重要作用，并认为应该按照公共财政的职能要求，协调好政府和 市场之间的关系，合理界定财政支出的范围，优化财政支出结构，从而提高财政 资金的利用效果。 三、研究方法及论文架构 本文的研究按照理论分析一实证分析中外比较调整优化展开。在 研究方法上主要采用了实证分析法、比较分析法、文献分析法等社会科学研究方 法。 在实证分析法的运用上，本文的实证主要包括两大部分：一是通过统计年鉴 反映的我国财政支出结构状况分析；二是国外财政支出结构状况的分析。在我国 财政支出结构的实证分析时，注重历史变迁与现实状况两个层面的分析：而在国 外的实证分析时，注重发达国家一般情况与美国个案特殊情况相结合。在上述两 个方面的实证分析时，都注重从定性分析与定量分析两方面入手，以期达到既有 客观数据量化又有归纳描述总结。 在比较分析法的运用上，一方面采用了实证分析与规范分析对比的研究方 法，在设定出较规范有效的做法下，剖析实证状况，对比找出实证与规范之间的 差距，寻求向规范靠拢的措施；另一方面采用了国内与国外不同财政制度之间横 向对比的研究方法，设定相关发达国家为参照系，通过国际间对比作了现状评价， 找出存在的问题及原因。 在文献分析法的运用上，本文的准备与写作过程中参阅了诸多有价值的文 献，通过这些文献对这一论题产生了更为清晰的想法，逐步有了研究的轮廓。在 论文的写作中，注重对理论的分析，阐述财政支出结构的相关理论与概念，探究 其内涵，为后文的实证分析、对比分析与优化分析搭建了一个较为完整而厚实的 理论平台。 综上所述，本文坚持理论分析与实证研究相结合，坚持定性与定量相结合， 在理论联系实际的原则下，力求反映问题的本质。本文致力于研究财政支出相关 问题及其优化问题，论文的架构大致如下： 绪论部分，交待了本文的研究目的及意义，即财政支出结构的优化需要适应 新形势下政府职能地转变，弥补政府职能的缺位，防止政府职能的越位。在制定 财政支出结构政策时必须充分考虑各种相关因素，对于财政支出结构的认识和管 理尤为重要，应强化其理论和方法的研究。据此引出本文写作的理论意义和现实 意义。本章还全面总结了国内外对财政支出结构的研究成果，并简要说明了本文 的研究方法和基本框架。 第一章主要是对财政支出结构一般理论的分析。在理论层面分析时，首先介 绍了财政支出的理论基础、内涵、分类等静态相关理论；接着介绍了与财政支出 结构变动紧密相关的政府职能、经济发展阶段、财政支出规模、政策、制度等动 态变动维度；在本章的最后篇幅描述了财政支出结构静态与动态循环变动的情 形。 第二章介绍了我国建国以来财政支出结构的历史变迁，指出财政支出结构的 发展过程和基本特点。在这一章中，既有对建国5 0 多年来财政支出结构总体情 况的描述，也有对财政支出各主要组成部分情况发展的分析。从宏观及微观两个 角度分析完这一发展后，剖析了财政支出变迁的内在驱动力，并解释了这一驱动 力的发展趋势。 第三章主要探讨了我国财政支出的现状问题。在分析时，注重从政府职能、 财政支出性质、政府层级等角度来全面看待我国的财政支出结构状况，以此基础 上形成对我国财政支出状况的正确认识，找出其存在的问题，分析其对社会经济 的不利影响，深挖造成这一状况的多方面深层次原因。 第四章主要介绍了国外的情况及与我国的情况进行了对比。在介绍国外的情 况时，先介绍了发达国家财政支出结构的一般模式，之所以介绍一般模式，是希 望找到发达国家在财政支出改革方面的通性。之后着重介绍了美国的情况，并拿 我国的情况与之进行了量化的对比，通过对比，获得了一些启示，为我国财政支 出结构的优化提供可借鉴之处。 第五章梳理了前几章的内容，结合我国的具体情况，提出了优化我国财政支 出结构的建议。这一章主要谈到了优化的基本问题、优化的措施保障、优化的制 度保障、优化重点与难点等问题，并谈到了在财政支出结构优化中会遇到的突出 问题利益冲突问题，解释了这一问题的产生根源，探讨了解决的方式。 6 第1 章财政支出结构的理论思考 1 1 财政支出结构的静态思考 1 1 1 财政支出的基础理论一公共品理论 公共品( p u b l i cg o o d s ) 是相对于私人品( p r i v a t eg o o d s ) 而言的，从本质上 看，公共品、私人品究竟由市场还是政府提供要看哪一种机制更有效率。任何物 品的消费都具有两个值得注意的方面：( 1 ) 消费是排他的( e x c l u s i v e ) 还是非排他 的( n o n e x c l u s i v e ) ；( 2 ) 消费是竞争的( r i v a l ) 还是非竞争的( n o n t r i v i a l ) 。1 从 这两方面来看，公共品消费具有非排他性和非竞争性。所谓“非排他性( n o n e x c l u s i v i t y ) 简单地说指的是，一旦公共品提供出来，不可能排除任何人对它的 消费。所谓“非竞争性”( n o n t r i v i a l ) 简单地说就是指，一旦公共品提供出来， 没有必要排斥任何人对它的消费，因为该物品消费者的增加在生产方面不需要追 加资源的投入，在消费方面不会减少其他人的满足程度。 表卜i 公共物品的分类 物品竞争性排他性 私人品有有 俱乐部物品无有 共同资源有无 纯公共品无无 资料来源：作者根据相关资料自行整理 如表l 一1 所示，同时具有排他性和竞争性的第一类物品是经济中一直在研究 的可由竞争市场有效提供的私人品。除此之外的三类物品都可以视为公共品，当 然有纯粹与不纯粹之分。纯公共品为第四类物品，该物品同时具有非排他和非竞 争性。这种纯粹的东西少而又少，但仍可找到例子，比如国防所带给人们的免遭 刘玲玲t 公共财政学 ，清华大学出版牡，2 0 0 7 年2 月版，第3 5 页 7 入侵的无形收益就是一种纯公共品，它没有南北地域之分，类似地还有有效率的 政府或制度、货币稳定以及环境保护等。位于纯公共品与纯私人品两个极端之间 的第二类和第三物品为不纯粹的公共品，其中第二类公共品的特点是消费上具有 非竞争性，但是却可以较轻易地做到择他，即不付费者可以被排除在消费之外， 如公共游泳池，电影院等。第三类公共品的特点与俱乐部物品好形成对照，它在 消费只有竞争性，但是却无法有效地排他，朝不付费者不能被排除在消费之外， 如公共渔场，牧场等等，可把这种物品命名为共同资源( c o m m o nr e s o u r c e s ) 。以 上对公共物品的分类可近似地标于一个坐标图上。若横轴h 为排他的难易程度， 原点0 为最难；纵轴v 为排他的合理程度，在原点，最不该排他。在这样定义横纵 轴时，图中( 1 ) 为纯公共品，( 2 ) 为俱乐部物品， 为共同资源，为纯私人品。 若横轴为使用者数目的大小，纵轴为物品不可分割程度的大小t 则图中( 4 ) 为纯 公共品，为俱乐部物品，( 6 ) 为共同资源，( 1 ) 为纯私人品如图1 一l 图1 - 1 同一坐标系中的公共物品分类 v o ( 资料来源：作者自行整理) h 1 1 2 财政支出结利内涵界定 财政支出结构内涵的界定，学界有两种主流的认识。一种观点认为，财政支 出结构是指国家财政资金的用途、使用方向、比例构成及其相互关系。2 另一种 观点认为财政支出的结构是指财政支出总额中各类支出的组合以及各类支出在 总额中的比重。3 概括起来，人们一般把财政支出结构看成是一种构成、一种比 例或比重关系。作者认为，财政支出结构，是指财政支出各部分之间的组合状态 布坎南：俱乐部的经济理论) 中文版，北京经济学院出版社，1 9 b $ 年版，第1 2 页 2 财政部网站：w w w m o g o v c n 名词解释专栏 3 霄爱先：公共支出论 ，中国财政经济出版社，2 0 年版第6 9 页 8 及其数量配比，或者各类支出的组合及各类支出在总支出中所占的比重关系。从 日常表现形态上看，一国在一定时期内的财政支出结构总是体现为各类支出的集 合，并呈现出一种数量关系。但如果从整个财政体系的角度入手，财政支出的结 构又往往是该时期政府财政职能和政府政策的体现。因此，研究财政支出结构的 内涵，不仅要从数量上把握，还要从以下几个方面来认识： 第一，财政支出结构是财政支出质的规定性与量的规定性的统一。所谓质的 规定性，是指构成财政支出的各个要素自身的特点，及其在相互作用方式上的特 殊性质。所谓量的规定性，是指财政支出构成要素在数量上的比例关系。质的规 定性反映着支出结构的基本特征，而量的规定性则决定着支出构成要素间的比例 关系。财政资源要配置到哪里，各配置多少，归根结底受财政职能状况制约，有 什么样的财政职能状况，就会有什么样的支出结构。然而量也反作用于质，质要 以一定的量作为存在条件，这是一定事物保持自己质的规定性的数量界限，突破 这个度就会引发事物质的改变。也就是说，财政支出结构并不是各项支出的简单 集合，而是财政职能实现状态在量上的体现。 第二，财政支出结构是静态性与动态性的统一。一定的结构总是在一定的时 间和条件下形成的，在这个时点上，其结构是既定的，但它又不是一成不变的， 而是随着时间、条件变化而变化的。也就是说，结构的既定性是相对的，变动性 是绝对的，研究财政支出结构的内涵，必须从动态着眼，静态着手，在静态与动 态统一中来把握。 第三，财政支出结构是事物普遍联系中的特定事物，它不是一个孤立的存在 物，总是和周围的事物相互联系、相互作用的。这种联系既体现在一种纵向联系 上，比如一国的财政支出结构总是与历史情况有一脉相承的内在关联性；同时又 体现在横向联系中，如财政支出结构总是与经济、文化、国际环境等相联系的。 1 1 3 财政支出结构的类型 在实践中，人们从不同视角来观察财政支出和实行不同的分类，从而呈现出 不同的支出结构类别。比较常见的结构类别大体有： ( 1 ) 购买性支出和转移性支出 按财政支出的性质，可以将其分为购买性支出和转移性支出。购买性支出直 接表现为政府在市场上购买商品和劳务，包括购买进行日常活动所需的或用于进 行国家投资所需的商品或劳务的支出。前者如政府各部门的行政管理费，这些支 出项目的目的和用途虽说有所不同，但却具有一个共同点：即政府一手付出了资 金，另一手相应获得了物品或劳务，并运用这些商品或劳务来履行政府的各项职 能。后者如政府各部门的投资拨款，直接表现为资金的无偿的、单方面的转移， 9 这类支出主要包括政府部门用于养老金、补贴、债务利息、失业救济金等方面的 支出。这些支出也有一个共同点：即政府付出了资金，却无任何资源可得。购买 性支出对于社会的生产、就业和社会总需求有着直接的影响。这类支出也会影响 到国民收入的分配，但这种影响是间接的。转移性支出是资金使用权的转移，对 于国民收入的分配有着直接的影响，但对生产、就业以及社会总需求的影响是间 接的。联系到财政的职能来看，在财政支出总额中，若购买性支出所占比重较大， 说明直接通过财政所配置的社会资源的规模较大，财政履行资源配置的职能较 强。反之，在财政支出总额中，若转移性支出所占比重较大，说明公共财政活动 对国民收入分配的直接影响较大，财政履行调节收入分配的职能较强。 ( 2 ) 经济建设支出、社会文教支出、国防支出、行政管理支出和其他支出 这是按政府职能的分类，就是以政府职能作为财政支出分类的标准。在西方 国家，预算支出项目的编制通常与政府部门的职能或机构设置结合起来，即有多 少职能就设置多少支出项目，有多少机构就设置多少支出项目。国际货币基金组 织政府财政统计手册列举了市场经济国家按职能分类的支出，主要有：一般 政府服务、公共和社会服务、经济服务、其他职能等四类。各国的情况虽有不同， 但归纳起来，大体包含下列几项内容：一般性公共服务和公共秩序支出、国防支 出、教育支出、经济服务支出、保健医疗支出、社会保障及福利支出、住房与环 境支出、其他支出等等。我国目前财政支出按政府职能所做的分类，与国际货币 基金组织的职能分类法相似，依据政府职能的分类，我国将财政支出区分为经济 建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出五大类。这五大类财政支 出的具体内容有：( 1 ) 经济建设费主要包括基本建设投资支出、国有企业挖潜改造 资金、科学技术三项费用( 新产品试制费、中间试验费、重要科学研究补助费) 、 地质勘探费、增拨国有企业流动资金、支援农村生产支出、城市维护费支出、抚 恤和社会福利救济费支出等。( 2 ) 社会文教费。包括用于文化、教育、科学、卫 生、出版、通讯、广播、文物、体育、地震、海洋、计划生育等方面的经费、研 究费和补助费。( 3 ) 国防费。包括各种武器和军事设备支出、军事人员给养支出、 有关军事的科研支出、对外军事援助支出、民兵建设事业费支出、用于实行兵役 制的公安、边防、武警和消防队伍的各种经费、防空经费等。( 4 ) 行政管理费。 包括用于国家行政机关、事业单位、公安机关、司法机关、检察机关、驻外机构 的各种经费、业务费、干部培训费等。( 5 ) 其他支出。可以看出，按政府职能对 财政支出分类，能够清楚地揭示出国家执行了怎样一些职能以及侧重于哪些职 能。 ( 3 ) 经济性支出、社会性支出和维持性支出 按财政支出用途的不同可分为经济性支出、社会性支出和维持性支出。政 1 0 府的本质就是提供公共服务，从性质上讲，所有这些服务可以划分为三类：经济 性服务、社会性服务和维持性服务。相应地，财政支出可以按其使用的不同，分 为经济性支出、社会性支出和维持性支出三大类。经济性支出指政府用于经济发 展方面的支出，通常是生产性的，对资源配置的影响力度也最大、最直接。社会 性支出是指用来提供社会性服务的支出，典型的项目有三个：文化教育、社会保 障( 医疗卫生保健和社会保险) 以及福利性收入转移( 转移支付) ，此类支出的最大 特点是具有公民权利的性质，因为随着经济发展和公民权利意识的觉醒，社会服 务越来越被公民看作是其基本权利的一部分。维持性支出用以提供维持性服务， 以保证国家机器的存在和运作。政府的一般行政管理、法律与司法以及国防，是 维持性服务中最有代表性的项目，这类服务的需求层次较低，即使是最贫困的人 们，对此类服务也有基本的需求。 ( 4 ) 其他类别 根据研究目的不同，公共财政支出结构还有许多其他分类方法。按支出的受 益范围可分为一般利益支出和特殊利益支出；按支出可控性可分为可控性支出和 不可控性支出等等。 1 2 财政支出结构动态变动 1 政府职能因素 财政是政府履行职能的物质经济基础，政府应做的，就是财政要干的。1 在 一定时期、一定条件下国家财政支出结构应如何安排，都取决于这一时期政府职 能的定位，因此，政府职能成为判断财政支出结构是否合理的主要参照标准，科 学界定政府职能成为调整和优化财政支出结构的基本前提。传统的观点有两种： 一种是市场主导型观念，它认为市场机制本身能够运作得很好，只在十分有限的 范围和程度上才会出现失灵，因此，只有着眼于促进市场机制运作效率的政府行 为，才是适当的。另一种是政府主导型观念。它认为市场失灵是普遍的，如果没 有政府的干预，就难以实现资源的优化配置、产业的升级和经济的稳定增长。这 两种观点，都将政府和市场看作是资源配置的两种机制，当市场无力解决