（产业经济学专业论文）经营城市：收益与风险.pdf

中文摘要 中文摘要 城市是先进的社会生产力的聚集地，城市化是社会文明和进步的主要载 体。实施城市可持续发展战略是当今城市发展的主旋律，城市建设水平的高 低直接影响到其经济发展的水平、市民生活环境和城市的可持续发展。加快 我国城市化进程，是国民经济快速发展的要求。随着城市化进程的加快，城 市数量的增多和规模的扩大，城市经济在国民经济中日渐突出的主导地位越 来越迫切地要求政府把工作重心转移到城市上来，着眼于城市功能的充分发 挥来转变政府职能。转变政府职能主要是按照社会主义市场经济的要求，重 新调整和配置政府的经济管理职能，改变实现政府职能的手段和方式，健全 和完善新的政府经济管理职能及运行机制。 城市化浪潮汹涌澎湃，“高水平的基础设施、高质量的生态环境、高科技 的产业群体、高素质的人才结构、高效能的城市管理”是每个城市追求的目 标。但是，长期负债建设使得每个城市的每一届政府都陷入还贷和筹措新一 轮建设资金的困境。经济必须发展，建设不能停顿，资金又难以筹措，解决 建设需要和资金短缺的难题，要求城市政府以业主管理的身份，将城市的土 地、基础设施、公共服务设施等资本推向市场，走城市资本运营的经营之路。 经营城市，就是要求城市政府一把城市视为大型国有资产，通过对城市规 划、建设、管理的科学运营，使之不仅仅是政府管理行为，更是一种经济行 为。实施城市经营战略，是城市政府适应国家经济体制变化所走的一条建设 城市完善城市功能和发展城市经济的必由之路。 在经营城市理论体系中，城市政府是经营城市的组织者，城市功能发挥得 如何在很大程度上取决于城市政府履行职能的情况，城市政府通过运用经济 规律和制定政策来引导投资者的经济活动，从而有计划地规划、建设和管理 城市。土地资本和地域空间是城市经营的对象。土地是一切经济活动最基本 的载体，城市政府必须搞好国有土地资本运营，以土地所有者代表的身份通 经营城市t 收益与风险 过运作土地资本实现整个城市社会经济的协调发展和土地资本效益的最人 化。科学规划是城市经营的基础。城市规划是现代化城市建设的龙头，是城 市建设的依据。政府以规划为先导，对城市建设进行定性、定量、定型、定 向、足位研究，把城市规划作为市场经济条件下政府宏观调控经济、引导经 济发展的重要手段。投资主体多元化与融资渠道的多样性是城市经营的核心。 经营城市的实质就是从根本上利用市场机制，建立城市建设的多元投资体系， 改变投资主体单一化，城市建设由政府包揽的格局，变单纯依靠政府投资为 以政府投入为主导，广泛吸引民间资本进行城市基础设施投资。城市管理社 会化、产业化是城市经营的动力。城市政府探索符合实际城市管理的新途径 新方法，实行城市长效管理，增强公众参与意识，促进市政公用事业管理社 会化、产业化，改革城建管理体制，将市场机制引入到城市管理中，保证管 理的协调性和有效性，减轻财政负担，保障社会安全和稳定。城市形象是经 营城市的重要资源。城市形象既是城市经济社会发展的基础，也是城市经济 社会取之不尽的文化资源，同时还是对内创造城市凝聚力对外创造城市辐射 力和良好影响的核心要素。加强城市的硬件、软件的建设，推销城市、推广 城市形象是城市竞争发展的需要。 自2 0 世纪8 0 年代中后期，虽然在我国“经营城市”理念还没有被正式 提出来，但我国的许多城市实际上都不同程度上进行着经营城市的实践。1 9 9 8 年9 月，中国城市经济学会会长汪道涵在上海召开的纪念第十一届三中全会 2 0 周年研讨会上提出“今后城市现代化建设要走经营城市的新路”。于是，“经 营城市”的口号和理念首次在公开会议上被正式提出。此后，学术界召开了 多次研讨会，相关学者、专家和政府管理者各抒己见，关于经营城市的讨论 随之也成为热门话题。从那以后，各城市的经营城市实践和对经营城市的必 要性、意义等的讨论和研究从未停过。现阶段国内对经营城市的研究主要集 中在以下几方面：一是对经营城市的内涵、经营城市的主体、经营的范围( 即 经营城市的客体) 及经营城市的意义等进行理论上的探讨；二是对某个城市 的经营城市政策、取得的成绩和存在的问题等进行分析；三是对经营城市理 念指导下的城市规划、城市设计方向等进行研究。目前，在这些闯题的讨论 上还没有取得一致的意见。 经营城市是在城市化进程加快的背景下提出的，应该说，经营城市是为加 2 中文摘要 快城市化进程服务的。实践证明，经营城市是把“双面刃”，搞得好，极有利 于促进城市的可持续发展：相反，搞得不好，会阻碍城市的发展。经过几年 的探索和思考，人们对“经营城市”有了更深刻、更理性的认识。 本文在对经营城市一些基本理论、实践的陈述基础上，先是谈了一下经 营城市的收益，即经营城市的许多积极意义：经营城市是提升城市竞争力的 一种新思路：经营城市有利于政府转变职能；经营城市有利于建立集约经济； 经营城市有利于人们重新认识城市资产，开发城市资产，盘活城市资产：经 营城市有利于城市摆脱建设资金的困境；经营城市是实现城市可持续发展的 重要保证；经营城市有助于带动区域经济的协同发展等等以及当前我国经营 城市所取得的一些成效：实施商业运作，做大城市市场；创新机制，盘活城 市资源；打造城市品牌，增强综合竞争力；改革垄断体制，发展公用事业等 等。 但毕竟经营城市是一新事物、是一种新模式，在实践中难免会面临许多 风险。本文接着又谈了一下经营城市容易引起的诸多风险：政府管理职能“越 位”风险；城市建设规模失控风险；土地资本和耕地资源枯竭风险；地方保 护主义风险；加重企业税费负担风险等等以及经营城市容易引发风险产生的 原因：政府主导经营城市，其职能定位不明确；对经营城市的客体认识不全 面；市场主体缺位；经营城市的资金导向不合理；城市公用事业改革步伐滞 后；经营城市的约束与监管机制不健全、不完善等等。 进而，通过对经营城市的收益和风险正反两面研究，构建出经营城市的 绩效评价体系，即如何做好以下四个方面：经营成本最低；经营效率最高； 经营效益最佳；经营风险最小。其中经营效益最佳包括经济效益最佳、社会 效益最佳、生态效益最佳三个方面。最后，通过对发达国家经验借鉴，提出 我国有效经营城市的政策建议。 关键词：经营城市收益 风险绩效评价体系 3 a b s t r a c t a b s t r a c t i tw a ss i n c e1 9 8 0 st h a tt h e “c i t ym a n a g e m e n t ”h a sb e e no p e r a t e d a m o n gv a r i o u sc i t i e st oac e r t a i ne x t e n t , e v e nt h o u g hi tw a sn o t c o n c e p t u a l i z e d w a nd a o h a n ，w h oi s t h ec h a i ro fc h i n e s cu r b a n e c o n o m i c sc o m m i t t e e ，a n n o u n c e di n s e p t e m b e r , 1 9 9 8 ，t h a t “t h e m o d e r n i z a t i o no ft h ec i t i e ss h o u l ds e e kt h en e ww a yt ob et h ec i t y m a n a g e m e n t ”，w h i c hi sa l s ot h et h e m eo ft h c2 0 ma n n i v e r s a r ys e m i n a r o ft h et h i r ds e s s i o no ft h ee l e v e n t hc e n t r a lc o m m i t t e eo ft h ep a r t y t h e n ，t h ei d e aa n ds l o g a no f “c i t ym a n a g e m e n t w a sd e f i n e da n d u t i l i z e d i nt h ep u b l i cm e e t i n g s t h e r e a f t e r , t h i ss u b j e c th a sb e e n e x t e n s i v e l y d i s c u s s e dw i t h i ns e v e r a ls e m i n a r sa n da c a d e m i c c o n f e r e n c e s m e a n w h i l e ，t h ec i t i e si nc h i n ah a v en e v e rs t o p p e dt o c a r r yo nt h ec i t ym a n a g e m e n tw i t hr e a s o n i n gt h en e c e s s i t ya n d s i g n i f i c a n c eo fm a n a g i n gc i t i e s a tp r e s e n t ，a l lt h e s ea r g u m e n t sa n d r e s e a r c h e sf o c u so nt h es e v e r a lp e r s p e c t i v e sa sf o l l o w e d ：1 、t h e m e a n i n g s ，t h es u b j e c t i v e ，t h es i g n i f i c a n c ea n dm a n a g e m e n tr a n g e so f s o c a l l e d m a n a g i n gc i t y ”2 ) t h ea n a l y s i so ft h em a n a g e m e n tp o l i c i e s ， a sw e l la st h e i ra c h i e v e m e n t sa n dd r a w b a c k s 3 、r e s e a r c h e so nt h ec i t y p l a n n i n ga n dd e s i g n sg u i d e db yt h ec i t ym a n a g e m e n t t h ea g r e e m e n t u p o nt h e s ei s s u e sh a sn o tb e e nr e a c h e ds of a r c i t ym a n a g e m e n tw a se m e r g e da st h es p e e d - u pd e v e l o p m e n to f t h eu r b a n i z a t i o n i ts h o u l db er e f e r r e d t h a t ，c i t ym a n a g e m e n t a c c e l e r a t e st h e p r o c e s s o fu r b a n i z a t i o n i ti s p r e v e dt h a t ，c i t y m a n a g e m e n t i sa ”d o u b l e b l a d e ds w o r d ”，w h i c hm e a n s ，w h e n e x e c u t i n gw e l l ，i tc o n t r i b u t e st ot h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to ft h e c i t i e s ；i n s t e a d ，w h e ne x e c u t i n gi n e f f i c i e n t l y , i t w i l lh i n d e r t h e d e v e l o p m e n t o fu r b a n i z a t i o n a f t e rc o n s t a n tr e s e a r c h e sa n d c o n s i d e r a t i o n sf o rs e v e r a ly e a r s ，t h en o t i o no f ”c i 哆m a n a g e m e n t ”h a s b e e nr e c o g n i z e dm o r ep r o f o u n d l ya n dr a t i o n a l l y i nt h i sp a p e r ，s o m eb a s i cc i t ym a n a g e m e n tt h e o r i e sa n dc u r r e n t p r a c t i c e sh a v eb e e nb a s i c a l l yi n t r o d u c e d i td e m o n s t r a t e st h eb e n e f i t s ， w h i c ha r ea l s ot h ep o s i t i v er e s u l t so fc i t ym a n a g e m e n t i tc o u l db e c o n s i d e r e dt o ：b et h en e wt h o u g h t st or a i s et h ec o m p e t i t i v e n e s so ft h e c i t i e s ；b em a d ef o rt h et r a n s f o r m a t i o no ft h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n s ；b e f a v o r e dt ot h ei n t e n s i v ee c o n o m y ；b eh e l p f u lt or e - a s s e s s ，d e v e l o pa n d l i q u i d i z et h eu r b a nc a p i t a l s ；b et h ee f f e c t i v ew a y o fl a i nt h ec i t i e so u t o ft h e - s h o r t a g eo fc o n s t r u c t i o ni n v e s t m e n t ；b et h ei m p o r t a n tg u a r a n t e e o fa c h i e v i n gs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ；t og e n e r a l i z et h es y n e r g yo ft h e u r b a ne c o n o m i c se t c i ta l s od e s c r i b e st h ee f f e c t i v e n e s so ft h ec i t y m a n a g e m e n t t h er e s u l tc o u l db el i s t e da s - c o m m e r c i a l i z i n gt h ec i t y m a n a g e m e n t ，a sw e l la se n l a r g i n gt h eu r b a nm a r k e t ；i n n o v a t i n gt h e m e c h a n i s mt or e a c t i v a t et h eu r b a nr e s o u r c e s ；c r e a t i n gt h eu r b a nb r a n d s t oe n h a n c et h eo v e r a l lc o m p e t i t i v e n e s s ；r e f o r m i n gt h em o n o p o l i z e s y s t e ma n dd e v e l o p i n gp u b l i cu t i l i t i e s ，e t c h o w e v e r ，c i t ym a n a g e m e n ti sn e wa f t e ra 1 1 i ti san e wm o d e l ， t h u s 。t h ep o t e n t i a lr i s k sa r ei n e v i t a b l yi m p l i e d t h i sp a p e r i l l u s t r a t e s t h er i s k so fc i t ym a n a g e m e n ta sw e l l ：t h e “o f f s i d e ”o ft h em a n a g e m e n t f u n c t i o n sf r o mt h eg o v e r n m e n t ；c o n t r o ll o s ti nt h ec o n s t r u c t i o ns c a l e s i nt h e c i t i e s ；e x h a u s t i o n o ft h el a n d sa n df a r m l a n d s ；r e g i o n a l p r o t e c t i o n i s m ；m o r et a x a t i o ne t c o nt h eo t h e rh a n d ，i ta l s om a k e sa n a s s a yo ft h ec a u s e so ft h ep o t e n t i a lr i s k s ：i ti so p e r a t e db yt h eo r d e r so f g o v e r n m e n t s ，w h i c hc o u l d l e a dt ot h eu n c l e a ro r i e n t a t i o no ft h e g o v e r n m e n tf u n c t i o n s ；t h e r ea l w a y s l a c ko ft h e c o m p r e h e n s i v e 2 a b s t r a c t c o g n i t i o no ft h em a n a g e m e n to b j e c t i v e s ；l a c ko fm a r k e tp l a y e r s ；t h e u n r e a s o n a b l ep l a c e m e n to ft h ec a p i t a l s ；t h er e f o r mo nt h ep u b l i c f a c i l i t i e sl a g sb e h i n d ；t h ec o n s t r a i n t sa n ds u p e r v i s i o nm e c h a n i s mo ft h e c i 哆m a n a g e m e n ta l ed i s t e m p e r e de t c f u r t h e ro n ，t h i sp a p e rp r o p o s e st h ep e r f o r m a n c ei n d i c a t o r so fc i t y m a n a g e m e n t ，b yc o m p a r i n gi t sb e n e f i t sa n dr i s k s ，w h i c ha r eh o w t o m a k et h eb e s to v e rt h ef o l l o w i n ga s p e c t s ：m i n i m u mt h eo p e r a t i n gc o s t s ； m a x i m u mt h e o p e r a t i n ge f f e c t i v e n e s s ；m a x i m u m t h eo p e r a t i o n e f f i c i e n c y ；m i n i m u mt h eo p e r a t i n gr i s k s h e r e b y , t h eb e s to p e r a t i n g e f f i c i e n c yi n c l u d e st h eb e s te c o n o m i cr e v e n u e s ，s o c i a lp e r f o r m a n c e ， t h eb e s t e c o l o g i c a l b e n e f i t s i nt h ef i n a l p a r t , t h ee x p e r i e n c eo f m a n a g i n g c i t i e si nt h e d e v e l o p e dc o u n t r i e sh a s b e e nr e f e r r e dt o p r o p o s et h ec i t ym a n a g e m e n tp o l i c i e st ot h ec h i n e s ec i t i e s k e y w o r d s ： c i t ym a n a g e m e n t ，b e n e f i t s ，r i s k s ，i n d e x o f p e r f o r m a n c e 3 1 绪论 1 1 研究的目的和意义 1 绪论 随着经济全球化和信息时代的到来，城市化的进程日益加速，城市之| 的竞争也日趋激烈，每个城市都在努力提高自身的综合实力，以便在竞争q 取胜。经营城市作为一种全新的发展理念应运而生，给地区经济的发展带来 不少收益，得到了广泛的认同，受到城市管理者的高度重视。国内各大城市 相继提出城市经营的口号，学术界也纷纷开始探讨这一问题。但是，作为一 种市场彳亍为的经营方式，经营城市还容易引发巨大的风险，政府易受到短期 利益的驱使，走入歧途、圈地卖地盛行、损害农民利益引发社会矛盾容；在 城市资源开发利用和经营上，往往由于追求短期经济效益而导致对城市资源 进行过度开发、不合理开发、和破坏性开发，造成对城市资源的破坏和浪费 以及功能退化；对于那些在市场条件下或在近期条件下难以产出直接经济效 益的城市资源，在城市建设与发展中，没有得到应有的重视，忽视了其对城 市发展的功能价值，这严重地影响了地区经济的发展。 经营城市是在城市化进程加快的背景下提出的，应该说，经营城市是为 加快城市化进程服务的。实践证明，经营城市是把“双面刃”，搞得好，极有 利于促进城市的可持续发展：相反，搞得不好，会阻碍城市的发展。基于上 述考虑，本文运用大量文献资料及经济学、管理学、行政学、社会学等学科 理论和方法对经营城市闯题进行深入的研究和探讨，并试图构建经营城市的 绩效考核评价体系。 经营城市：收益与风险 1 2 研究的理论基础和方法 1 2 1 研究的理论基础 经营城市通常也称为城市经营。城市经营侧重于表示一种理念、一种思 想；而经营城市则侧重于表示一种行为、一种处理事物的方式，两者在内涵 上并无根本区别，因此，在本文中，两个概念可以互相换用或通用。经营城 市的理念产生于城市经济体制的变革时期，因此，其整体理论并不完善。随 着我国经济体制改革的进一步深化，经营城市的理念必定会继续发展和完善。 本文在研究中，主要运用的理论依据有： 第一，城市经济学理论。城市经济学是经济学科领域中一门新兴的边缘 科学。它于2 0 世纪6 0 年代初创于美国，之后在英、日、前苏联等国得到发 展。我国从2 0 世纪8 0 年代初开始研究城市经济学，发展较快。同西方经济 学相对应的，它也有宏观城市经济部分和微观城市经济部分。主要内容包括 城市化的普遍规律，城市经济发展战略、经济结构、城市土地、基础设施等 一系列问题。 第二，产业经济学理论。产业经济学是以产业分析的需要和产业发展对 策的实践为背景雨产生的一门新的应用型学科。产业经济学之所以能在较短 的时间内得以迅速传播和发展，其根本原因在于它既是现代产业发展及其政 策实践的理论结晶，又是实现国民经济持续、快速、健康发展的理论依据之 一。当然经营城市也离不开产业经济学的指导，特别是主导产业的选择、产 业结构的优化、产业集群理论、产业投资理论以及产业组织理论等对经营城 市都有其重要的指导意义。 第三，制度经济学理论。制度是组织以及组织运行的规则，其实质是“集 体行动控制个体行动”o 。制度与制度安排是社会发展和生产力提高的根本性 动因。我国正处于制度变迁的转型期，因此，制度经济学在我国得到了普遍 关注和迅速发展，特别是新制度经济学，被誉为是“真实世界的经济学”。制 度经济学的发展，为我国城市的制度安排、政府职能转化等城市经营活动提 。康芒斯制度经济学) 商务印书馆1 9 6 2 7 1 2 1 绪论 供了有力的理论依据。 第四，新公共管理理论。，新公共管理理论形成于2 0 世纪8 0 年代。该理 论主要以经济学、管理学为基础，其核心是让市场和非政府机构在城市发展 与管理中最大程度的发挥配置、组织、管理和协调职能，强调私营部门的优 越性，主张应该用私营部门的管理模式来重塑政府，突出私营部门的管理技 术和方法的运用，来提高政府工作效率和管理水平。新公共管理理论在于追 求“3 e ”( 即e c o n o m y ，e f f i c i e n c y 和e f f e c t i v e n e s s ，突出效率、效能与效 益原则) ，强调管理的市场化导向。 第五，可持续发展理论。可持续发展使之既能满足当代人的需求，又不 损害子孙后代满足其需求能力的发展。城市的可持续发展是城市经营追求的 目标。它包括资源的可持续性、环境的可持续性、经济发展的可持续性、社 会发展的可持续性等等。长期以来，我国人与自然关系相对紧张。随着经济 社会的快速发展，人与自然的矛盾b 益突出，集中体现在人与资源和人与环 境两个方面。人口众多，资源有限，不合理的利用方式加剧了资源短缺程度； 自然环境脆弱，工业化进程加快，治理不足，人与环境矛盾日趋尖锐；环境 严重污染，对人体健康构成危害。因此，用可持续的科学发展观来指导城市 经营具有十分重大的意义。同时，作为科学技术哲学与经济方向的研究生， 在可持续发展观的指导下来研究城市经营问题，是更加自然的事情。 另外，本文在研究的过程中还综合运用了马克思主义哲学原理、系统论 原理、西方经济学原理等基础理论原理，以期使自己在科学理论的指导下， 对我国城市经营理论研究工作尽微薄之力，并使自己在科学研究工作方面得 到锻炼和提高。 1 2 2 研究的方法 在研究方法上，本文首先采用从个别到一般，再从一般到个别的归纳一演 绎法的研究方法，通过对比国外一些先进的实践经验以及我国一些取得成功 的例子，深入探讨了当前我国经营城市出现的问题及应采取的对策。同时也 采用了分类讨论法，对城市的经营对象进行了分类研究，提出不同的对象的 各种经营模式。 3 经营城市：收益与风险 1 3 研究内容及章节安排 全文从理论、实践两方面对经营城市进行系统探讨，在以往研究的基础 上，对经营城市问题进行系统化、理论化。全文分六个部分展开论述： 第一章是绪论，切入文章研究的主题以及研究的理论基础和方法。 第二章是城市经营的基本理论概述。本章介绍了城市经营的内涵及要素； 经营城市在我国兴起的溯源及发展现状；我国经营城市的特征、主要模式及 运佟方式等。对城市经营傲了概括性描述。 第三章主要谈了经营城市的收益，包括经营城市的积极意义以及当前我 国经营城市所取得的一些成效。 第四章主要谈了经营城市容易引发的诸多巨大风险以及风险产生的诸多 原因 第五章为本文重点章节，鄄经营城市的绩效评价体系构建的意义和内容， 力图有所创新，写出亮点。 第六章为我国有效经营城市的政策建议。主要谈了一下国外经验借鉴和 我国有效经营城市的政策建议。 4 2 经营城市理论概述 2 经营城市理论概述 2 1 经营城市的内涵及要素 2 1 1 经营城市的内涵 所谓经营城市，就是把城市建设管理当作一个产业来开发、运作、发展， 运用市场经济的手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本( 如 土地) 和人力资本( 如路、桥) 及其相关的延伸资本( 如城市桥梁命名权) 等进行集聚、重组和营运。把市场经济中的经营意识、经营机制、经营主体、 经营方式等多种要素引入城市建设，按市场经济的要求，把可以投入市场营 运的城市基础设施推向市场，通过对城市基础设施的所有权与经营权实行有 效剥离，全面归集和盘活资产，采取能卖的卖。能租的租，能抵押的抵押等 办法。促使城建资产重新配置和优化组合，是扩充城市建设资金来源最好途 径。与此同时，推动城市公用事业走社会化服务、产业化发展、市场化运行、 企业化经营的路子，还能大大减轻财政的补贴压力。同时，以市场化、社会 化、契约化的运行机制，加快城市管理的进程。从管理主体、资产配置者、 资产要素配置机制到管理调控手段都全部进行改变。管理主体要由过去以政 府管理为主转变为以企业化管理为主；资产作为重要资源，其配置者要由过 去政府充当转变为由市场充当；资产要素的配置机制由计划分配转变为市场 配置；管理调控的实施手段，由行政命令改为利益激励与约束，以及综合运 用各种经济杠杆与间接管理并举。只有按照市场经济规律办事，城市管理才 能充满生机和活力。经营城市的基本内涵包括： l 完整的城市形象设计 完整的城市形象设计是推动实现城市经营的前提与重要步骤。现代意义 上的完整的城市形象系统不仅要包括城市景观、城市生态等物质要素，还包 经营城市；收益与风险 含着城市文化、居民素质、政府效率和廉政形象、管理制度、服务质量、社 会安全感以及城市的开拓创新氛围等众多无形元素。可以说是凝结在人心目 中的城市形象，的确是城市外观和内在气质的结合，是城市物质文明和精神 文明的有机统一体。对内而言，通过富有个性化的城市理念传播，城市文化 的建立以及城区形象的塑造，有利于形成城市居民的凝聚力。有利于公众树 立并强化形象意识，成为一种积极的精神力量，形成动力，鼓舞、鞭策市民 奋力拼搏。比如，深圳十多年的发展，以拓荒牛的外在形象，己初步体现出 艰苦创业、敢干敢闯的城市精神，以一天一层楼的深圳建筑速度外延了政府 高效率的办事作风，这种精神可借此得到全面外化，有效展示，系统提升。 同时，完整的城市形象设计也有利于建设城市文化，发展精神文明，并且有 利于公众、企业与政府的有机沟通，充分表现民情、民心、民意，有利于公 众产生信任与认同。对外而言，同时也是与经营城市更为密切相关的是，通 过完整的城市形象设计，一方面，有利于同城市发展战略与城市规划相结合， 将城市大环境经济、社会、生态等，营造与文明氛围的培育和谐地统一起来， 从而促进城市旅游业的发展，吸引更多的游客，促进餐饮、酒店等第三产业 的发展；另一方面，良好的城市形象富有吸引力的魅力与印象，将吸引更多 的商贸往来，投资引资，同时也有利于吸引各方良杰俊才，使城市得到长足 发展的核心动力。 2 纯公共产品的经营 所谓纯公共产品，即这部分产品的提供除了可以充分发挥城市的经济效 益，实现经济上投入产出的最大化外，还需要从社会效益和环境效益出发， 其中包括公共安全、环境保护与生态平衡、监察、城市道路，公共绿地，防 洪、防灾等。纯公共产品往往带有基础性、长远性、社会福利性、政府性， 这部分产品由于公益性极强，难以明确具体的服务对象、以达到社会和环境 效益为主要目的，因此，这部分产品的提供更多地表现为政府行为。 3 准公共产品的经营 准公共物品包括能源、交通、通讯、邮政、教育、广播电视以及市政公 用设施( 供水、排水、园林、环境卫生、公共交通等) 、医疗保健、图书馆、 信息服务等。与纯公共产品相较，准公共严品的经营难度要小得多，而且也 最容易直接投入经营。准公共物品本身便能产生直接的经济效益。随着市场 6 2 经营城市理论概述 经济的发展，这些产品的经济效益将会越来越明显。尤其是当人类开始进入 知识经济时代，通讯、教育、图书馆、信息服务等知识产品与信息产品将产 生的直接经济效益会越来越大。但是，作为公共性产品，这些公共产品的经 营必须同时考虑公平与效益，也同样需要经济效益、社会效益与环境效益的 统一，绝对不能以一味地追求经济效益的最大化为目标。从投入与产出的角 度上讲，准公共产品与一般产品之间也并无绝对的界限。因此，经营城市的 目的之一就是尽可能创造条件即改革价格体系，使一部分准公共产品部门转 入一般产品部门。 2 1 2 经营城市的要素 经营城市是一个庞大的系统工程，涉及经营城市的主体、客体、手段和 目标四个方面要素，需要各级政府、各类企业和全体市民的共同努力。政府 是经营城市的主导者，处于规划、组织、协调、指挥、控制的主导地位。是 城市经营的关键因素，也是本文要研究的对象。企业是城市经营的主要参与 者。城市经营的重要特点就是取得经济效益，使城市资源资产化并通过市场 运营变为商品和产业，这一资本运营的过程是离不开城市经济的载体企 业参与的。全体市民是经营城市的决胜力量和主力军。建设生态城市、文明 城市、改善城市环境、树立城市形象都离不开城市市民的直接参与和支持。 城市全体市民文明程度的提高是提高城市竞争力的重要着眼点。城市经营的 客体也就是城市经营的内容部分是城市本身，或者说是城市的实体产品和无 形产品的综合，即凡城市所拥有的可以资产化的、资本化的资源，不管是物 质的、精神的还是有形的、无形的。第三个要素是城市经营的手段。研究城 市经营的重点在于城市经营的方式，也就是如何实现城市经营目标的过程， 它包括经营策略与经营路径两个部分，这是本文研究的核心内容。第四个要 素就是城市经营的目标体系，这是个非常重要的因素。理论界关于城市经营 的目标很多，例如实现增值、资源的合理配置、实现城市化战略、提高人民 生活水平、实现可持续发展等等。我认为经营城市的终极目标是提高城市竞 争力，政府经营城市的策略与路径都是围绕着这一核心目标展开的。( 城市 经营的四要素如图所示) 7 经营城市：收益与风险 城市经营四要素图。 合理的城市经营过程就是城市经营“主体”在明确了经营“目标”的前 提下，通过一定的经营“手段”作用于“客体”的过程。 2 2 我国经营城市的溯源及发展现状 2 2 1 我国经营城市的溯源 我国经济界的专家和学者在2 0 世纪8 0 年代中后期就提出了“城市基础 设施的经营与管理”、“城市土地有偿使用”等观点，这实际上就是经营城市 的雏形与起源。9 0 年代以后，国内些大城市相继在城市建设和管理中探索 出了“市政设施专营权有期限转让”、“发行城市建设债券”等做法，进一步 o 少丽政府经营城市的策略和路径研究2 0 0 4 5 8 2 经营城市理论概述 从理论和实践上肯定了经营城市的做法。1 9 9 8 年9 月，中国城市经济学会会 长汪道涵在上海召开的纪念十一届三中全会2 0 周年研讨会上明确指出，今后 城市现代化建设要走经营城市的新路。“经营城市”和“城市经营”的概念首 次在公开的会议上被正式提出，此后学术界又召开了多次研讨会，各类杂志 也开辟了专栏。学者、专家和政府管理者各抒己见，关于经营城市的讨论成 了热门话题。 2 2 2 我国经营城市的发展状况 面对传统城市建设过程中的资金瓶颈，随着经营城市口号的提出，很多 城市都进行了不同深度、广度的经营城市实践。我国经营城市的理论正处于 探索阶段，在这一引导下，我国的经营城市实践只能走“摸石头过河”这条 路。一些地区通过经营城市，有效解决了城建资金的缺口，同时将政府从城 市建设的某些领域解放出来使政府更好地行使公共管理职能，促进了城市的 极大发展。 当前经营城市实践的一个思想主要是：在市场经济条件下，将原来的在 计划经济时期由政府包揽的、在当前可以通过市场手段来生产、管理和配置 的那部分公共资产、公共资源推向市场。在这一过程中，规范政府行为、实 现城市资产、资源的价值，运用市场经济的意识、机制和规律，促进城市的 可持续发展。各地区在经营城市过程中，主要有公共资源的市场化模式和公 共资产建设、管理的市场化运作模式： 通过市场方式来配置公共资源，实现资源的价值，以此来积累城市建设 资金，促进城市的可持续发展。这种模式在现实中很常见。如各地区经营城 市土地、出让城市公共资源、资产的冠名权等。 通过城市建设、城市管理体制的改革，运用市场经济的意识、规律和机 制，形万划成市建设、城市管理的良性发展：同时，规范政府行为，促进城 市的发展。如成都市在建设府河与沙河交汇处的东湖公园过程中，城市政府 通过制度创新，引导民族资本建设公园。华润集团旗下的成都华润置地，采 9 经营城市：收益与风险 用b o t 方式o ，投资上亿元按城市规划要求修建东湖市政公园。这一成功案例 给了我们这样一个启示：在城市建设和城市管理中，运用市场经济的意识和 规律，对于那些在计划经济时代由政府包揽的、但当前可由市场提供、生产 的一些公共资产，完全可以通过体制改革和制度创新等手段，由市场生产、 提供； 然而，毕竟经营城市是一种新事物、城市发展的新模式，在各城市的众 多经营城市实践中，不可避免的出现了一些问题：如众多城市在经营城市的 过程中，单纯的以追求城市建设资金的筹集，对城市的一些资源或资产进行 不合理、破坏性开发，致使城市的一些资源资产的功能得不到发挥，这不利 于城市的可持续发展。此外，在经营城市的过程中，还存在着政府直接进入 市场，主导经营城市，相关法律、法规和监管机制不健全以及对经营城市的 片面理解等问题，所有这些都制约着经营城市的迸一步深入。 2 3 我国经营城市的特征、主要模式及运作方式 2 3 1 经营城市的特征 l ，政府职能的转型是经营城市的实质 在计划经济体制下，政府直接组织微观经济活动，政企职责不分。由于 强调基础设施、公共服务的公益性和服务性，它们一般由政府无偿提供。政 府的独家生产和提供一方面使公共企业缺乏降低成本、提高服务质量的激励。 另一方面，单一的财政资金来源和免费提供带来的消费拥挤又造成了这些与 生产、生活密切相关的设施和服务供给的严重不足，难以维持有效的再生产， 政府职能的混乱和对市场机制的排斥严重地影响了城市功能的发挥和城市的 发展。通过发挥市场机制作用，在己转化为准公共物品，可以经营的领域引 入竞争机制，经营城市实现了城市存量资源和增量资源效益的最大化，提升 ob o t 方式：b o t 是英文b u i l d - - o p e r a t e - - t r a n s f e r 的缩写，通常直译为“建设一经营一转让”。这种译 法直截了当，但不能反映b o t 的实质b o t 实质上是基础设施投资、建设和经营的一种方式，以政 府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特许，允许具在一定时期内筹集资金建设 菜一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。政府对该机构提供的公共产品或服务的数 量和价格可以有所限制，但保证私人资本具有获取利润的机会。整个过程中的风险由政府和私人机构 分担当特许期限结束时私人机构按约定将该设施移交给政府部门，转由政府指定部门经营和管理 2 经营城市理论概述 了城市的价值和城市的竞争力。但我们更应看到的是，经营城市使政府逐步 从微观经济领域中脱离出来，可以把更多的精力投放到有关城市发展的宏观 层面的把握和监督，从而促进了政府从“划桨”到“掌舵”的职能转型。经 营城市是伴随我国经济体制转型逐步发展起来的，它是政府职能转变的结果， 在它身上体现了政府的减政放权和政企分离，但同时经营城市作为一种崭新 的城市治理模式又进一步推动了政府职能的转变。 2 一种新的城市治理模式是经营城市的体现 城市治理是城市政府与非政府部门相互合作促进城市发展的过程。它一 方面强调政府职能的稀释和政府组织的精干，要求城市政府管理方式的巨大 变化；另一方面，它强调城市利益相关者对城市发展的广泛参与，以合力来 促进城市的发展和城市竞争力的提高。作为城市政府和城市管理的新发展， 它不仅增强了城市政府的效率、有效住、责任性、透明性和回应性，而且提 高了市民对城市发展的主动参与，形成了城市政府与非政府组织共同关注、 参与、促进城市发展的新机制。城市治理没有固定的模式，不同的国家和地 区甚至是同一国家的同一城市在不同的时间也呈现各异的特点。经营城市是 在特定经济体制转型的背景下发展起来的，是传统城市管理模式的新突破。 它通过在城建领域引入竞争机制，实现了城市投资建设主体的多元化：它通 过对城市利益相关者积极性的调动，实现了城市非政府组织对城市的发展的 广泛参与；它通过从经营企业到经营城转变，实现了政府职能的转型和政府 机构的收缩。因此，作为一种制度创新，城市经营可以被看作是一种特殊的 城市治理模式，是对传统城市管理模式的一种发展。 3 经营城市的主体是政府 作为一种政府行为，经营城市是在政府认识到传统的城市建设和管理的 弊端后，主动提供制度创新以调动社会各方面参与城市建设和发展积极性的 产物，其一步步的发展也是在政府的引导和控制下进行的。虽然经营城市强 调市场机制的作用、在经营中引入了竞争机制，但其从根本上是政府建设和 管理城市、发挥其政府职能的一种手段。另外，市场的缺陷和其对局部利益 的追逐，也要求城市政府在经营城市时要对城市的功能定位、规划布局、形 象设计、城市整体推销等进行宏观上把握。城市政府作为经营城市主体对于 城市发展环境的改善、城市价值的提高和城市的可持续发展具有重要意义。 1 1 经营城市：收益与风险 4 经营城市的客体是城市环境 与经营城市主体相对应的是经营城市的客体，它包括城市的硬环境和软 环境。硬环境主要是指城市的土地、基础设施、社会设施、旅游设旌等，同 时也应该包括依附于其上的名称、形象等无形资产。过去，山于只强调其公 益性和福利性，基础设施、社会设施由政府统一供给。单一的资金来源和只 讲投