（公共管理专业论文）农村养老社会保障问题研究——以山东省东营市为例.pdf

中文摘要 当前，我国农村养老问题日益尖锐和突出，在充分认识我国国情的前提下，探索与农村经 济发展水平相适应的社会保障发展道路，在广大农村地区建立起较完善的农村社会养老保障体 系，已是亟待解决的重大战略问题。本文首先描述了我国农村社会养老保障的现状，分析了我 国农村社会养老保障存在的问题，从农村家庭养老和社会养老保障的关系、农村社会保障和城 市社会保障水平的差距、农村经济发展对社会保障的需求三个层面上对完善我国农村社会保障 的必要性进行了分析，然后。进行了城市化对农村家庭养老、农村社会养老和农村集体养老三 种保障方式的影响分析，最后以山东省东营市为例，运用调查问卷和个案调查方法对农村社会 养老保障的发展前景及农村社会机构养老问题进行了实证分析，在此基础上，提出完善农村社 会养老保障的建议。 作者认为，完善农村社会养老保障十分必要，根据农民养老保障的实际状况和老年农民 的要求，解决农民养老问题的根本途径是完善以社会养老保险为主的农村社会养老体系，继 续鼓励支持家庭养老，同时要充分发挥敬老院( 老年公寓) 等机构在社会养老中的作用。并 提出了完善我国农村社会养老保障的建议：一是提高社会特别是各级领导对农民养老保障工 作的认识；二是尽快实现我国包括农村社会保障在内的社会保障立法h 三是鼓励支持家庭养 老，继续发挥家庭养老的作用；四是适应各地农村的经济社会发展状况，坚持发展农村养老 保险；五是应该大力发展农村社区事业，加强养老机构建设；六是加强农村医疗改革，建立 老年医疗卫生保障制度；七是发展壮大农村集体经济实力，建立老年最低生活保障线制度。 关键词：农村，社会养老，城市化，案例研究 a b s t r a c t a tp r e s e n t ，t h eq u e s t i o ni ss h a r pd a yb yd a yt h a tp r o v i d e sf o rt h ea g e di nc h i n a sr u r a la r e a s o n t h eb a s i so f f u l l yr e a l i z i n gt h en a t i o n a lc o n d i t i o n so f o u rc o u n t r y ，i th a sa l r e a d yb e e nag r e a ts t r a t e g i c p r o b l e mr e m a i n e dt ob ep r o m p t l ys o l v e dt h a te x p l o r e st h ew a yt od e v e l o ps o c i a ls e c u r i t yi n c o n f o r m i t yw i t ht h el e v e lo f r u r me c o n o m ya n de s t a b l i s h e st h em o r ep e r f e c ts e c u r i t ys y s t e mo f s o c i a l p e n s i o ni nt h er u r a la r e a s f i r s t l y ，t h ea u t h o ri n t r o d u c e dt h ec u r r e n ts i t u a t i o n so fr u r a ls o c i a lp e n s i o n ， a n a l y z e dt h ep r o b l e m se x i s t e di nt h es e c u r i t y ，a n dt h r o u g hd i s c u s s i n gt h er e l a t i o n s h i po fr u r a l h o u s e h o l dp r o v i d i n gf o r t h ea g e da n ds o c i a lp e n s i o ng u a r a n t e e ，t h eg a po f t h el e v e lo f r u r a la n du r b a n s o c i a ls e c u r i t ya n dt h ed e m a n df o rs o c i a ls e c u r i t yb yt h ed e v e l o p m e n to fr u r a le c o n o m y , t h ea u t h o r d r a w nac o n c l u s i o nt h a ti ti sn e c e s s a r yt oe n h a n c es e c u r i t ys y s t e mo fr u r a ls o c i a lp e n s i o n s e c o n d l y ， h ea r g u e dt h ei m p a c to nt h et h r e em e a n so fr u r a lg u a r a n t e e ，t h a ti s ，h o u s e h o l d ，s o c i a la n dg r o u p p e n s i o nb yu r b a n i z a t i o n f i n a l l y ，h et o o kd o n g y i n gc i t yi ns h a n d o n gp r o v i n c e a ne x a m p l e a d o p t i n gs u c hm e t h o d s 船q u e s t i o n n a i r ea n dc a s et oi n v e s t i g a t e ，h ee m p i r i c a l l ya n a l y z e dt h ep r o s p e c t o fd e v e l o p i n gt h es e c u r i t ys y s t e mo fr u r a ls o c i a lp e n s i o na n ds o m ep r o b l e m sa b o u ts o c i a li n s t i t u t i o n s f o rr u r a lp e n s i o n ，a n do nt h eb a s i so ft h i s ，h ep r o p o s e ds o m es u g g e s t i o nt h a tc o u l di m p r o v er u r a l s o c i a lp e n s i o ng u a r a n t e e t h ea u t h o rh e l dt h a ti ti sr e a l l yn e c e s s a r yt oi m p r o v er u r a ls o c i a lp e n s i o ng u a r a n t e e a c c o r d i n gt o t h ea c t u a lc o n d i t i o n so ff a r m e r s p e n s i o ng u a r a n t e ea n dt h e i rr e q u e s t , t h ee s s e n t i a lw a yt os o l v et h e p e n s i o np r o b l e mw a st os t r e n g t h e nt h es e c u r i t ys y s t e mo f r u r a ls o c i a lp e n s i o n ，r e l y i n gm a i n l yo n e n d o w m e n ti n s u r a n c e ，i n s p i r ea n ds u p p o r th o u s e h o l d sp r o v i d i n gf o rt h ea g e d ，a n da tt h es a m et i m e g i v ef o i lp l a yt or o l e si ns o c i a lp e n s i o no f s u c ho r g a n i z a t i o n sa st h eh o m ef o r t h ea g e d ( t h ea p a r t m e n t f o re l d e r l yp e o p l e ) t oi m p r o v et h es e c u r i t ys y s t e mo f r u r a ls o c i a lp e n s i o n ，t h ea u t h o rp u tf o r w a r dt h e f o l l o w i n ga d v i c e ：a ) r a i s i n gt h es o c i e t y s ，e s p e c i a l l yl e a d e r s a ta l ll e v e l s ，a w a r e n e s so ff a r m e r s p e n s i o ng u a r a n t e e ；b ) f i n i s h i n gs o c i a ls e c u r i t yl a w m a k i n g , c o n t a i n i n gr u r a lo n ea ss o o na sp o s s i b l e ；c ) i n s p i d n ga n ds u p p o r t i n gh o u s e h o l d sp r o v i d i n gf o rt h ea g e d ，a n dk e e p i n gb r i n g i n gi t i n t op l a y ；d ) f i r m l ye x p a n d i n gr u r a le n d o w m e n ti n s u r a n c et h a ti sa p p l i c a b l et ot h ed e v e l o p m e n to fl o c a le c o n o m y ； e ) g r e a t l yd e v e l o p i n gr u r a lc o m m u n i t ya r t dr e i n f o r c i n gt h ec o n s t r u c to fs e c u r i t yi n s t i t u t i o n ；0 s t r e n g t h e n i n gr u r a lh e a l t hc a r er e f o r ma n ds e t t i n gu pt h es e c u r i t ys y s t e mo f h e a l t hc a r ef o rt h eo l d ；g ) d e v e l o p i n gt h er u r a lc o l l e c t i v ee c o n o m ya n ds e t t i n gu pt h es e c u r i t ys y s t e mo f t h em i n i m u ml i f eo f t h e a g e d k e yw o r d s ： r u r a la r e a s ，s o c i a lp e n s i o n ，u r b a n i z a t i o n ，c a s e 咖d y l l 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究i ：作及取得的研究成果。 尽我所知，除了文中特别加以标汁和致谢的地力外，论文中不包含其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包含为获得中幽农、| | ，大学或其它教育机构的学位或证二砖而使用过 的材料。与我同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了h 月确的说明_ 表示了谢意。 研究生签名：时间：年月同 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留透 交论文的复印件和磁盘，允许论文破查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复制r 段保存、 编学位论文。同意中国农业大学1 i j 以用f i 同方式在不同媒体上发表、传播1 、二 褪论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名 导师签名：r 刁隽 1 1问题的提出 第一章绪论 社会保障是依据一定的法律和规定，为保证社会成员的基本生活权利丽提供的救助和补 贴。社会主义市场经济的发展，特别是市场机制的优胜劣汰功能作用的结果会增大社会成员 的生存和生活风险。社会保障体系是经济发展的推避器。也是社会发展过程中的减震器，更是 社会和谐的稳定器。中国农村幅员辽阔、人口众多无疑是社会稳定的重点，可是作为社会稳 定器的社会保障，特别是养老保障在农村大多数地方还是空白。党的十六大提出的全面建设小 康社会的宏伟目标，这是包括了全中国人民的目标。显然，没有八亿多农民的小康是不完整的 小康，是称不上全面的小康。同样地，没有农村社会保障体系的中国社会保障体系也是不健全 的社会保障体系。因此，尽快建立农村社会保障体系是极其现实而非常必要和紧迫的项任 务。 1 9 9 9 年我国6 0 岁及6 0 岁以上人口已经占总人口的1 0 ，标志着我国人口结构从成年型向 老年型转变，进入老年型社会。中国是一个农业大国，农村人口占全国总人口的6 3 9 ，农村的 老年人占全国老年人的比例高达7 5 ，加之近2 0 年来，大量农村青壮年人口流向城市，未来农 村人口老龄化问题将比城市更为严熏。 由于城乡二元社会经济结构的长期存在，我国城乡社会保障呈现出“二元”特征，城乡老 年保障也构成“二元”结构，城市居民的老年保障主要通过社会与社区来承担。并附以家庭保 障；而农村老年保障的主体则是土地保障，以及根源于土地的家庭保障，“毫无疑问，家庭养 老是人类社会最古老因而也是最基本、最熏要，同时也是最富生命力的养老方式”，而且这种 传统的家庭养老模式在家庭联产承包责任制下得到了强化。但随着计划生育的实施，家庭小型 化趋势使农村家庭养老功能弱化。尤其进入体制转换期后，随着市场经济的发展，家庭核心化 趋势与传统养老模式形成对立和冲突。所以，农村藉要在家庭之外寻求养老的出路。 传统西方社会经济理论假设认为，随着工业化的推进，以家庭为主的老年人生活或起居模 式将逐渐解体，并由正规的社会保障体系所取代。事实上，基于中国的国情国力，正规的社会 保障体系和老年人照护体系的职业化在今后相当长的时间内仍很难实现。尤其在农村，与农村 经济发展相比，我国社会保障长期以来显得相对滞后，农村老年保障的社会化内容仍然较少， 层次较低。也就是说，我国社会结构的变迁造成了一个结构性的间隙我国农村家庭功能的 削弱过程和社会保障系统的建立和毽垒过程并未衔接，中国农村老年人供养体系的岛性运行机 制并没有真正形成。 本文试图首先对中国农村社会养老保障现状和问题以及构建农村社会养老保障的必要性和 可行性进行分析，然后进行城市化对农村养老保障的影响分析，在此基础上，进一步对山东省 东营市的农村社会养老保障问题进行实地研究，以期对我国农村社会养老保障问题进行系统 的、客观的分析，尝试着为政府采取相应社会行动提供理论和实证的依据。 中国农业大学硕士学位论文 第一章绪论 1 2 国内外研究现状分析 随着社会主义市场经济体制的建立和完善，我国农村老年保障的资金来源、养老居住方式 等正由单一性特征向多元化特征转变。在传统的家庭养老之外，农村出现了社会养老保险、社 会救济( 主要指五保户供养) 、社区老年服务等多层次、多元化的老年保障形式。 目前我国学术界对农村老年保障的研究主要集中在三个方面：一是对目前我国农村老年保 障的现状进行描述性分析，以调查报告和文献研究为主；二是针对现状，结合社会经济发展的 需要，对我国农村老年保障提出对策性的预案；三是综合过去、现在，将来各方面的情况，对 我国农村老年保障体系进行系统可行的设计。下面，本文从这几个方面出发对国内外研究进展 进行综述。 1 2 1 农村老年保障现状 总体上，“在目前经济形势下我国农村除了少数发达地区咀外，绝大部分地区的基本养 老模式还是家庭养老十社会救助供养，这种状况基本反映了我国农村目前生产力发展水平和 社会经济发展水平( 成海军，2 0 0 0 ) 。” 首先，我国农村老年人的生活服务保障基本上是由家庭来提供的。家庭养老仍是农村养老 的主要方式，依靠社会保障提供服务的比重极少。在居住模式上，因为经济发展水平不高、家 务劳动社会化的程度还很低、居民住房条件有限等原因，与子女住在一起的老年人为数不少 ( 成海军，2 0 0 0 ) 。而且农村老年人缺医少药的状况尚无明显改变，且多为自费医疗。与此同 肘，随着农村工业化和城镇化进程的加快，市场经济的发展和计划生育政策的推行，“离土又 离乡”、“进厂又进城”的农村青壮年常年在外流动，削弱了农村传统的家庭养老功能，给农 村老年人的生活保障带来了困难。 其次，农村老年社会保障主要体现在对“五保老人”、“优抚老人”的社会救济上。虽然 它对我国农村老年人生活保障起到了补充作用，但这种形式的养老有两个较大的不足，一是养 老水平较低。二是社会救助面局限在极少数特殊的老年人群体中。 再次，在我国政府的正确引导下，1 9 9 1 年，我国一些经济发达和基层政权建设完善的农村 地区，推行了农村社会养老保险。但因为我国农民对社会养老保险的需求不是随着生产方式的 变革而产生的，而是在传统的农业生产方式下提出的( 朱勇，1 9 9 8 ) ，加之指导思想不稳定， 业务关系不顺畅，管理不规范。所以我国农村社会养老保险的内容仅局限在经济赡养上，仅局 限在基本生活保障上，而且比例小、水平低、业务关系不顺畅，管理不规范，对农村老年人的 医疗保健和精神赡养等难以顾及。另外，在运行过摇中，农村社会养老保险基金的保值增值也 面临一系列风险，无法有效地实现农村社会保险“稳定器”、“安全网”的功能( 胡士清， 1 9 9 7 ) 。 除以上养老方式以外，我国农村尚存在商业保险、养老储蓄和退休金制度等创新性的老年 保障模式但这些都有赖于农村经济的发展水平，如广东省佛山、江门、珠海等地推行的农村 股份合作制养老模式。 一2 一 中国农业大学硕士学位论文 第一章结论 1 2 2 农村老年保障的对策研究 针对我国农村老年保障钓现状研究者们提出了相应的对策。大多数研究指出：在老龄化 社会，需要加强对老年法的宣传力度，继续弘扬敬老、养老的传统美德，强化社会养老保险的 宣传，提高保险意识，为我国农村老年保障的建设创造一个良好的社会环境( 熊建国，1 9 9 7 ： 朱庆芳，1 9 9 9 ) 。针对老年服务保障的需求，许琳认为，应从多方面推进老年社会福利的发 展，如：重点发展一批老年社会福利机构，积极走社会福利社会化的道路，积极开展社区老年 服务等。 但农村老年社会保障乃至农村老年保障的实现和发展，毫无疑问都有赖于经济发展水平， 所以大力发展农村经济，增加农民收入，是促进农村社会养老事业和家庭养老以及社会助老事 业的重要任务。同时，也可以通过发展社会养老事业来促进农村经济发展( 李澍卿，1 9 9 9 ) 。 在农村社会养老保险金的管理运行中，耍切实采取有效的措施作好养老保险基金的保值增值工 作，确保社会保障“安全网”、“减震器”功能的发挥( 薛* 利等，1 9 9 8 ) 。 另外，专家学者们也指出，随着杜区建设的进一步推进。通过建立杜区老年服务体系来支 持家庭养老，形成社会支持系统。也是我们解决农村老年保障问题的一个途径( 熊必俊， 1 9 9 9 ) 。农村基层政府、家庭、社会团体、个人( 社会人) 对农村老年人的支持，有效地保证 着农村老年人的生活保障问题，如邻里间的互助互救( 陈成文，2 0 0 0 ) 。这在经济不发达的地 区尤为重要。 当然。加快医疗保障改革，在农村实行合作医疗制度切实解决农村老年人的医疗保障问 题，也是当前的一个重要工作。实践证明，多种形式的合作医疗是农民通过互助共济、共同抵 御疾病风险的好办法，农民渴望合作医疗制度的实行( 薛兴利、张小云等，1 9 9 8 ；张大勇等， 】9 9 8 ) 。 1 2 3 农村老年保障体系的构建 为老年农民提供经济供养、生活照料和精神慰藉的农村养老保障体系是农民养老的核心问 题。老年保障体系是对不同老年保障的内在基本规定性及主要运行原则的理论概括，它反映了 一国( 或地区) 的老年保障制度在某一历史时期的战略方向。考察我国学术界的研究情况，不 难发现这方面的研究主要集中在点上，即“家庭”、“杜会”、“社区”等社会结构要素 中，到底谁应该成为而且能够成为农村老年保障的主体。 ( 1 ) 农村养老保障体系的历史变迁 农民养老问题源远流长，历史上。农民主要依赖家庭养老。王忠芬提山：纵观中国整个古代 社会，以家庭养老为主线，家庭尊亲、社会尊长和国家的尊老养老制度这三种尊老养老形式并 行，相辅相成，构建了中国古代尊老养老体系。中华人民共和国成立阻后农村养老保障体系的 发展脉络。国内学者论述的也比较多，其中张仕平、刘丽华的论述比较有代表性：建国以来农 村老年保障的发展大致可分为三个时期，其一是1 9 4 9 年1 0 月到人民公社成立前( 1 9 4 9 1 0 1 9 5 6 ) 。这一时期的特点是非五保老人完全依靠家庭保障，五保制度萌芽。其二是人民公社时期 ( 1 9 5 7 8 0 年代初) 。该时期的特点是集体保障为主，呈多元化发展趋势。 ( 2 ) 多元化背景下的农村养老保障体系研究综述 , t - 女n 张仕平、刘丽华提出的，当前农村社会养老保障体系呈现多元化的特征。在这种多元 化的背景下。农村养老方式主要包括自我养老、家庭养老、社会养老和社区养老等四种，还有 商业养老保险和土地保障。那么，如何充分发挥各种养老方式的优势充分调动各种养老资 源，从而构建分工合理、保障有力的农村养老保障体系就成为一个重要的研究课题。到目前为 止，国内学者就此进行了充分的论证和广泛的探讨，提出了许多有创见性的观点。在此，笔者 试着列举一些典型的提法。 穆光宗的“3 + 2 ”养老工程，他提出以家庭养老、社会养老和自我养老为依托或者作为基本 养老方式，积极发展社会化养老事业和社会化救助事业，以期在最综合的框架内解决好以多样 化需求能不能比及如何得到满足为其实质的养老问题。 周绍斌的“家庭、社区、社会相结合的综合养老模式”。他认为由于农村家庭养老模式的 局限明显以及社会养老保险的有效性有限，因此必须充分发挥家庭的养老功能，完善农村社会 养老保险，并重视社区在农民养老中的作用，从而搭建一个综合的养老模式。 王亚柯、杨震林的“内敛型”养老模式。内敛型养老模式是指以农民自我养老保障为起 点，由下到上经由个人一家庭一集体一社会一政府的路径，整合各层资源，内敛式地满足个人 养老保障需求的一种保障模式。根据这一模式，农民作为理性的经济人充分利用自身资源进行 养老，一层级未被满足的养老保障需求即滋出部分，可以在下一层级继续得到满足，每一层级 的资源经过整合都被最大程度地利用，以减缓最终一层级政府进行养老保障的压力。内敛型的 养老模式的路径选择包括：自我养老保障、家庭( 宗族) 养老保障、集体养老保障、社会养老保障 和政府养老保障五种。 成海军的养老保障体系构思。他提出的养老保障体系是广义范畴上的养老保障体系，包括 五个方面的内容，即社会养老保险体系、老年生活照料体系、老年医疗保健体系、老年救济体 系、精神生活体系。同时，他认为未来中国农村将建立以家庭养老为基础，社会养老保险和医 疗保险为主体，社会救助、社会照料和社会福利服务为补充的社会保障体系。 谭克俭的养老保障机制分析。他深入分析了农村现存的社会养老保障机制、社区养老保障 机制、家庭养老保障机制和个人养老保障机制，并得出结论：农村养老保障机制的现状很不乐 观，既有本身固有的缺陷，也有运作中的现实问题。完善的养老保障机制是多种机制的优化组 合，因而在建立和健全农村养老保障机制时，不应拘泥于某一种机制，而要全面考虑充分利 用和发挥每种机制的优势，一种机制的缺陷可以用另一种或几种机制的优势来弥补。 穆光宗认为。考虑到来自家庭、社会和个人“养老力”的互相渗透问题，我们可以将养老 模式划分成6 种：即完整的家庭养老模式：不完整的家庭养老模式以家庭养老为主，以社 会养老和自我养老为辅；完整的社会养老模式；不完整的社会养老模式以社会养老为主， 以家庭养老和自我养老为辅；完整的自我养老；不完整的自我养老模式以自我养老为主， 以家庭养老和社会养老为辅。如何处理家庭和社会保障之间的关系，是建立新型农村老年保障 模式的出发点。 而客观地说，“我们看到在社会保障发展的历史上，出现过向家庭职能渗透的取向现在， 一| 一 中国农业大学硕士学位论文第一章绪论 我们越来越清楚地看到，国家难以替代家庭的赡养功能我们看到家庭赡养的机制比国家强制的 再分配更有效率我们( 也) 看到，确实有很多贫困家庭，难以承担赡养责任，需要国家和社会 的帮助我f l ( 也) 看到，人口结构与家庭结构正在发生的剧变，也在一定程度上削弱了家庭的 职能。”所以。陆学艺认为，“家庭与社会保蹲之间应当有良好的整合关系，以家庭为基础， 发挥其优势，只有当家庭无力承担其责任时，最后才由政府出台。”林戈等人则认为，新的社 会保障体系中保持传统的家庭保障机制不仅从政策及文化上可行，而且在经济上也更为合理。 中国老龄学会也在深入调查研究的基础上提出了中国养老的新模式，即坚持和完善家庭养 老，走家庭养老和社会养老相结合的居家养老道路，就是要积极创造形成一个以家庭养老为核 心、社区养老服务网络为外围、社会养老制度为保障的居家养老体系，逐步建立家庭养老安全 两、社会养老般务安全弼和社会养老保障胡度安全弼。并认为这三重安全网韵建设构想既立足 于中国国情，又顺应了人口老龄化的客观要求，但要真正建成这三重安全网，仍然尚需经过长 期艰苦的努力。 从当前研究的总体情况来看，农村养老保障体系主要包括家庭养老、自我养老、社区养老 和社会养老四种方式。研究养老保障体系也主要是围绕构建如何促使这四者相互协调、相互支 撑的宏观养老保障体系进行的。这四种方式在养老方面都具有自己的优势，也都存在一定的缺 陷，需要不断改革、发展和完善，因此，目前无论哪一种都无法单独承担农民养老的全部责 任。 1 2 4 工业亿国家农村社会养老保障体系对中国的启示 现代社会保障意义上的养老保险制度最早于1 8 8 9 年诞生于德国，最初的保障对象仅仅是城 市中生活困难的伤残老工人，缴费与给付水平都极低。后来逐步扩展到覆盖城市中的全部职 工。第二次世界大战后，随着英国贝弗里奇报告普遍保障思想的实施及其“福利国家”的 建立，主要工业化国家公共年金制度的覆盖范围才进一步扩大，农村的农业雇佣劳动者和种养 业经营主也被纳入其中。2 0 世纪7 0 年代后，由于石油危机带来的财政负担沉重，工业化国家在 城市大力开展企业年金计划，同时，在农村地区也建立了各自专业性的农民年金制度。另外， 各国政府还鼓励农民参加个人储蓄性计划或建立区域性合作保险，作为老年收入的额外补充， 由此，公共年金伟度、农民年金计划和个人储蓄性计划就共同构成了工业化国家为农村居民建 立的一种“三柱式”社会养老保障体系。 工业化国家农村社会养老保障体系的构建是以“三支柱”理论为基础的，其保障内容全 面，保障层次多样化，给付水平较高，农村与城市之间的社会保障结构和保障程度较为接近。 尽管工业化国家的经济、社会发展状况与中国差异很大，但他们在建立农村社会养老保障体系 过程中的某些普遍性经验依然对中国有重要启示。 ( 1 ) 坚持城乡统筹发展的社会保障政策，缩小城乡差距。尽管在发达的工业化国家，农民 在总人口中只是极少数，但政府并没有忽视这少数人的“三农”问题。农民享有较高的政治、 社会地位，基本上在城市建立了不同层次养老保障制度后不久，工业化国家政府便纷纷为农民 建立了相对应的养老保障系统。然而，在中国虽然农民在总人1 ：3 中占绝对的大多数，但中国迄 今还没有一项针对农民的正规性保障制度，甚至在9 0 年代后他们就没能分享到中国经济持续繁 一5 一 中国农业大学硕士学位论文 第一章绪论 荣的利益。城乡收入比在1 9 8 7 年为2 1 ：1 ，2 0 0 2 年增大为3 1 ：1 ，扩大了一倍。如果把城镇 居民所享有的养老、医疗、教育、失业保障等非货币因素考虑进去，城乡收入差距可能要达到 4 5 倍a 这不能不令我们反思。坚持城乡统筹发展的社会保障政策，应该成为中国政府着重解 决的一个重要方面。 ( 2 ) 农村社会养老保险制度建立的时机选择问题。在工业化国家，专业性农民年金制度建 立的时间通常都较晚，大都在2 0 世纪7 0 年代后，此时，这些国家的农村人口占总人口的比重 基本都在2 0 以下，农业产值占国内总产值的比重大都在1 0 以下。据此，国内很多学者认为， 中国当前阶段还不具备建立农村养老社会保险的条件和时机。但必须注意两点：一是工业化国 家在建立专业性农民年金计划之前，基本上都通过不同的公共年金制度已经为农民提供了基础 性养老保障，如日本虽然在t 9 7 1 年才建立农民年金保险制度，但早在1 9 5 8 年就建立了包括农 民在内的国民健康保险制度、1 9 5 9 年建立了包括农民在内的国民年金制度。二是工业化国家大 都实行的是土地私有制，且人均经营的土地规模比较大，这时的土地确实能起到较强的保障作 用。而中国的情况完全不同，农民既没享有任何一种正规的制度性保障，土地实行的也是公有 制，农村土地属于集体并受到国家的严格管理，农民没有土地所有权而仅拥有承包经营权。因 此，对于中国建立农村养老社会保险的时机问题必须结合中国实际具体分析。 ( 3 ) _ l 业化国家对农村养老保险制度的建立给予了大量财政支持，充分体现了收入再分配 功能。与城市相比，农民收入水平低，是世界性普遍现象。为缩小城乡收入和社会保障差距。 工业化国家通过大量补贴的方式，鼓励农民参加公共年金制度、农民年金保险等。中国作为发 展中国家，有没有财政补贴能力呢? 在工业化国家，平均收入和生活水平高，因而社会保障程 度高，需要政府补贴的资金量大，但在中国2 0 0 2 年农民人均纯收入仅有24 7 6 元，( 不到城 市的t 3 ) 在如此低的收入水平下建立的农村养老保险制度所需要的财政补贴额也是报低 的，简单估算如下：目前中国农村6 5 岁及以上老人为60 0 0 万左右，按3 0 的设定替代率计 算，在现收现付制方式下，每年向每位6 5 岁以上农民给付养老金7 2 0 元( 每月6 0 元) ，全年 需要4 3 2 亿元，若政府补贴养老基金的5 0 ，则需要补贴2 1 6 亿元，仅占2 0 0 2 年中国财政总支 出2 20 5 3 亿元的1 还不到，如果农村养老社会保险采用基金积累制，则财政补贴的额度和比例 还会迸一步降低。 ( 4 ) 工业化国家的一些具体经验和做法，可供中国借鉴和参考。如工业化国家普遍实行 的农村养老保障体系的”三支柱”构架，可为中国建立多层次养老保障体系提供借鉴。还有日 本将农民养老保障与农地经营权流转相结合及通过农民合作组织分散风险的做法、加拿大政府 采取的鼓励农民储蓄的“全积累基金制”年金模式、美国社会救助计划中实行的以工代赈制度 等，在构建中国农村社会保障系统和选择中国具体的农村养老模式时，都具有较高的参考价 值。( 丁少群，2 0 0 4 ) 1 3 研究内容和方法 本文从以下五个方面的内容展开研究：( 1 ) 研究分析我国农村社会养老保障现状，揭示存 在的问题。( 2 ) 从农村家庭保障和农村社会保障的关系、农村社会保障与城镇社会保障水平的 巨大差距、农村经济的发展对农村社会保障需求三个层面上，就完善我国农村社会养老保障必 6 一 中国农业大学硕士学位论文第一章绪论 要性进行分析。( 3 ) 通过进行城市化对农村家庭养老、农村社会养老、农村集体养老三种保障 方式的影响分析，揭示城市化进程中的农村养老保障新格局，探讨完善农村养老保障的途径。 ( 4 ) 对山东省东营市的农村社会养老保障和农村社会机构养老问题进行实证分析，揭示农民的 养老需求，展望农村社会养老保障的前景。( 5 ) 在对相关问题进行讨论的基础上，提出完善农 村社会养老保障制度的建议。 本文的研究目标：( 1 ) 对农村社会养老保障进行系统、完整的分析：( 2 ) 对我国农村社 会养老保障体系建设进行一定的评估，找出其特征、问题和规律；( 3 ) 对我国社会养老保障体 系建设提供行动建议。 本文采用的主要研究方法：( 1 ) 应用文献分析和经济学理论分析，对就完善农村社会养老 保障的必要性。以及城市化对农村养老保障的影响进行探讨； ( 2 ) 采用调查问卷方法，研究东 营市农村社会养老保障问题；( 3 ) 采用了个案调查和案例分析方法，对社会养老机构进行较为 深入的研究。 一7 一 中国农业大学硕士学位论文 第一章绪论 本文的技术路线如图1 1 所示。 问题的提出 上 农村社会养老保障的现状和问题分析 j 从家庭与社会养老保障关系层面上分析 i 完善农村社会养老保障的 f 必孽件分析研究 x 从城乡社会养老保障的差距层面上分析 从农村经济发展对社会保障需求的层面上分析 11 城市化对家庭养老的影响分析 城市化对农村养老保障的 r 影响分析 城市化对社会养老的影响分析i k 城市化对集体养老的影响分析 r i i 东营市农村社会养老问题调查问卷 l 东营市农村社会养老机构的个案调查 结论和建议 图1 1 论文的技术路线 一8 一 中国农业大学硕士学位论文第二章农村社会葬老保障现状和问题分析 第二章农村社会养老保障现状和问题分析 随着农村经济体制改革的深入和市场经济的发展，我国传统的以“家庭养老”为主的养老 方式遇到了愈来愈严重的困难和挑战，在这种情况下，探讨我国农村社会养老保障的现状和存 在的问题，对于解决农村养老问题具有十分重要的意义。本章从分析中国农村社会化养老保障 的现状入手，揭示了其存在的问题。 2 1农村社会养老保障的供求状况 第五次人口普查结果显示，我国城镇6 5 岁以上老年人口有2 8 7 3 万人，占城镇总人口的 6 3 ；农村6 5 岁以上老年人口有5 9 3 8 万人，占农村总人口的7 3 5 ，农村人口老龄化程度明显高 于城镇，已进入“老年型”地区的行列。农村老年人口中孤寡老人占4 8 。2 0 0 0 年有5 5 的农 村老人得到不同程度的生活和服务保障，9 0 以上的老年人仍要全部依靠家庭养老( 见表2 1 1 。由 于农户中劳动力过剩和劳动力不足的现象同时影响着农村居民的收入水平提高，居民养老方式 受到的冲击将日益加人。而农村目前仅有7 8 的人口参加了杜会养老保险，进一步加快社会养 老保险制度建设已成为当务之急。 表2 12 0 0 0 年农村老年人口及不同形式养老状况 农村老年人口基本情况农村社会养老保障状况 农村6 5 岁以上人口( 万人) 5 9 3 8 社区五保老人( 万人) 1 8 8 9 占农村人口比重( ) 7 3 5 社区福利机构老人( 万人) 4 1 2 农村孤寡老人( 万人) 2 8 7 7 领取养老金人数( 万人) 9 7 8 享有农村养老保障的老人比重( 9 ” 5 5 2 社会养老保险参保人数( 万人) 6 1 7 2 资料来源：国家统计局人口和社会科技统计司中国人口统计年鉴【z 】北京：中国统计出版杜，2 0 0 1 中华人民共和国民政部中国民政统计年鉴【z 】北京：中国统计出版社，2 0 0 1 2 2 农村社会养老保障的现状 所谓社会养老，就是指公民在进入老年以后，衣、食、住、医、用等基本生活需要，不再 单纯依靠子女和家庭，而主要依靠国家、社会、企业以及适当的自我供养来解决。由国家、社 会为老年人提供必要的物质生活资料和精神生活环境。目前，我国杜会化养老保障主要包括以 一9 中国农业大学硕士学位论文 第二章农村社会养老保障现状和问题分析 下几个方面的内容：一是社会养老保险体系，二是老年生活照料体系，三是老年医疗保健体 系，四是老年生活救济体系，五是老年精神生活体系。 社会养老保险体系主要包括社会养老保险和各类相关的商业保险。养老保险是国家通过立 法，采崩个人、单位、国家共同出资的方式筹集资金为老人提供帮助，以保证其基本生活的一 项制度。它是我国养老模式发展的必然趋势，也是未来养老保障的核心和基础。只有逐步建立 农村的养老保障体系，才能从根本上解决农民的养老问题。国家民政部从1 9 9 1 年开始，在农村 中有条件的地区开展建立县级农村社会养老保险试点，原则是农民自愿，政府组织引导，从农 村和农民的实际出发，保险金的筹集是以个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持， 实行储备积累的模式，建立个人养老保险金账户。2 0 0 3 年底，全国有1 8 7 0 个县( 市、区) 不同程度 地开展了农村社会养老保险工作。5 4 2 8 万人参保，积累基金2 5 9 亿元，1 9 8 万农民领取养老金。 ( 中国社会保障状况和政策白皮书) 由于我国农村绝大多数地区经济和社会发展缺乏相互协 调，特别是因为工业化和城市化进程滞后，使建立农村社会保险制度的工作十分困难。预计大 约在2 0 2 0 2 0 3 0 年前后，即我国工业化发展的第二阶段时，农村的社会养老保障制度才能相应 建立起来。随着农村日渐富裕，一些农民参加了各种形式的商业养老保险，主要形式有银行推 行的养老储蓄、保险公司推行的养老保险和地方组织推行的养老基金会等。这也是未来社会养 老保险的重要补充形式。 老年生活照料体系主要有两种方式：一是集中供养，既针对高龄老人和有特殊困难的老 人，把他们集中在养老院、托老所等机构设施中，老人的生活起居完全由这些机构来承担，由 老人及其家属提供一定的供养费用；二是分散供养，既以社区服务的方式专门组织服务人员到 老人的家庭中，为老人提供定时、专项的服务。在我国农村的老年生活照料体系中，比较典型 的一种形式就是“五保”供养制度这项制度是在1 9 5 6 年随着集体经济的发展而建立起来的， 它规定集体经济必须保障农村居民无法定抚养义务人，无劳动能力，无生活来源者的吃、穿、 住、医、葬( 孤儿保教) ，规定供养的标准不低于当地一般群众的实际生活水平。农村改革以后。 这种形式得以保留，供养费用主要从村提留、乡统筹中列支。随着农村经济的进一步发展， “五保”供养的人数、资金和水平会大幅度地提高。为解决部分生活不能自理五保老人的照料 问题，各地相继兴办敬老院，将这些人员集中供养，并逐步发展成为五保供养的一种重要形 式。2 0 0 3 年底，全国实际五保供养人数为2 5 4 5 万人，敬老院2 4 万所，集中供养五保对象5 0 3 万 人f 中国社会保障状况和政策自皮书) 。 老年医疗保健体系主要包括合作医疗、医疗保险、统筹解决住院费等形式。我国从2 0 世纪 6 0 年代以来，在计划经济和集体经济的基础上建立的合作医疗制度，为广大农民解决缺医少药 问题起过积极的作用。农村家庭联产承包责任制的变革削弱了集体经济，使农村合作医疗保健 网络出现了“底破线断”的局面，导致相当一部分农民医疗状况恶化。尤其是老年人“小病熬 成大病，大病在家等死”的情况相当普遍。为保障农民的基本医疗需求，减轻农民因病带来的 经济负担，缓解因病致贫、因病返贫问题，中国政府于2 0 0 2 年开始建立以大病统筹为主的新型 农村合作医疗制度，由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，政府、集体、个人多方筹资。 目前正在3 0 个省、自治区、直辖市的3 1 0 个县( 市) 进行试点。截至2 0 0 4 年6 月，覆盖9 5 0 4 万农 业人口，实际参加人数6 8 9 9 万人；共筹集资金3 0 2 亿元，其中地方各级财政补助1 1 1 亿元，中央 财政对中西部地区补助3 9 亿元( 中国社会保障状况和政策白皮书) 。 一1 0 中国农业大学硕士学位论文第二章 农村社会养老保障现状和问题分析 老年生活救助体系的内容主要是通过农村最低生活保障制度和农村扶贫工作体现的。农村 最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人1 ：3 而建立的社会 救济制度。这项制度以科学的方法确定保障线标准，使生活水平低于保障线的农民都能获得基 本的物质需要，救助的对象当然包括无劳动能力也无生活来源的老人。实施这一救助制度的资 金基本由各级财政分级负担，资金仅能保证救助对象最低层次的生活需要。农村扶贫工作是在 社会救济保证贫困户最基本生活需要的基础上，利用部分资金帮助贫困户发展生产的社会活 动。近年来，我国的开发式扶贫已经取得显著的成果，这对农村贫困老人改善生活状况也起到 了重要作用。截至2 0 0 3 年底，全国享受最低生活保障和特困户生活救助的农村特困人数为1 2 5 7 万人( 中国社会保障状况和政策白皮书) 。 老年精神生活体系在农村基本上是一块空白，和城市退休职工的精神生活内容相比，农村 老人除了和睦家庭儿孙绕膝的天伦之乐以外，社区性的精神娱乐活动很少。随着农村经济的发 展和农村精神文明建设的加强，老年人的精神生活质量会逐步得到提高。 2 3 我国农村社会养老保障存在的主要问题 2 _ 3 1 农村养老保险制度上存在缺陷 首先，社会化水平低。目标人群的覆盖面过窄。农村养老保险的基本特征就是社会化，即 将全体农村人员都纳入到农村社会养老保险这个安全网之内。从目前的情况看，一方面，农村 养老保险采取完全积累型模式，受益者只能是现在的年轻人，受益时间是几十年以后，而现在 的老年人和中年人将成为农村养老保险的“真空人群”。另一方面，投保农民主要集中在东南 沿海省份，而收入较低的省份则无力投保。2 0 0 0 年底，全国农保基金积累总额1 9 5 亿元，其中江 苏省3 5 亿元，山东省3 3 亿元，上海市2 7 亿元，浙江省1 9 亿元，以上四省市基金总额1 1 4 亿元，占 全基金总额的5 6 5 ( 刘书鹤，2 0 0 1 ) 。而未来将会面临养老困难的恰恰是那些养