（会计学专业论文）我国国家审计公告制度实施中的问题与对策.pdf

摘要 国家审计公告是审计机关依法将审计信息向公众进行传递的一项活动。审计 公告制度的实施，将公共资金的使用情况传递给公众，一方面可以减少公众与公 共机构之间的信息不对称情况，满足了公众的知情权的要求，从而推进了国家民 主建设的进程；另一方面，可以发挥审计监督、媒体监督、群众监督共同作用， 加强对公共权力的制约，以确保公共受托经济责任的有效履行，通过多重监督推 动政府的执政为民。此外，审计公告实际上将审计机关的工作放置在公众和舆论 的监督下，可以强化审计主体的审计质量意识，提高审计质量以及审计机关和人 员防腐抗变的能力，从而加强审计机关的质量建设和廉政建设。 我国的审计公告制度始于民国。1 9 1 2 年，当时的北京政府为了标榜民主，效 仿西方将一些审计结果在政府的报刊上进行刊登，开创了我国审计公告制度的先 河。这一制度在之后的南方革命政府和南京国民政府都有延续，并且在内容和形 式上都有所发展。虽然这一段时期的审计公告无论在形式上还是在实质上都与现 在有不小的差距，但其所包含的内容也有值得现在所借鉴之处。 新中国成立以来，审计公告制度在停止了一段时期后，得到了恢复执行，并 且取得了巨大的进步。但是，还存在与现代民主法制不相符合的诸多问题，主要 表现在：第一，审计公告的数量不足，审计机关公告的审计结果只占审计项目很 小的比重；第二，审计质量存在缺陷，审计公告的范围狭窄，很多都没有涉及到 人民群众所关心的问题，公告的审计内容还存在很大的争议；第三，审计公告在 操作还存在随意性。 造成我国现阶段国家审计公告制度执行不力的原因诸多，主要包括：在思想 方面，广大人民群众、审计干部、被审计单位人员都没有意识到审计公告的重要 性，或者对审计公告漠不关心，或者认为审计公告会给自身带来太多的负面影响； 在组织建设方面，我国的审计机关缺乏独立性，审计机关应对风险能力不强，以 及审计权限弹性过大；在法律方面，现行的法律法规远远落后于当代审计的需要。 美国、法国、日本这几个国家的国家审计公告制度执行比较彻底，也收到了 良好的效果，这与这些国家公民强烈的民主意识、审计机关强大的独立性以及健 全的法律法规是密不可分的，这为完善我国国家审计公告制度提供了宝贵的借鉴 经验。 借鉴其他国家的先进经验，立足我国国情，对于如何解决现阶段我国审计公 告制度实施中出现的问题，可以提出以下建议：第一，加大宣传和教育力度，使 广大群众、审计工作人员、被审计单位转变观念，真正理解和接受审计公告；第 二，加强审计机关的组织建设，提高审计机关独立性，优化审计人才和技术，规 范审计权限；第三，推进和完善有关审计公告的法律法规体系，提高审计公告法 律的立法层次，明确相关人员的法律责任，增强法律法规的可操作性。 关键词：国家审计审计监督审计公告 审计体制法律 2 a b s t r a c t 硼1 es t a t ea u d i td e c l a r a t i o ni s 粕a c t i v i t yt h a tt h ea u d i t i n ga u t h o r i t yt r a n s m i t sa u d i t i n f o r m a t i o nt ot h a tt h ep u b l i ci na c c o r d a n c ew i t ht h el a w ，1 1 坞i m p l e m e n t a t i o no fa u d i t d e c l a r a t i o ns y s t e m ，t r a n s m i tt h eo p e r a t i n gp o s i t i o no f t h ep u b l i cf u n dt ot h ep u b l i c ，o n o n eh a n dt h i sb e h a v i o rh a sr e d u c e dt h ei n f o r m a t i o na s y m m e t r ys i t u a t i o nb e t w l 。c nt h e p u b l i ca n dp u b l i co r g a n i z a t i o n , n l c tt h ep u b l i c sr e q u e s tf o rt h er i g h to fk n o w , a n d a d v a n c e dt h ep r o c e s so f n a t i o n a ld e m o c r a t i cc o n s t r u c t i o n ；o i lt h eo t h e rh a n d ，c a ng i v e p l a yt ot h ea u d i ts u p e r v i s i o n ，m e d i as u p e r v i s e ，t h es u r v e i l l a n c eb yt h e1 3 1 嬲8 e $ a c t so n t o g e t h e r , s t r e n g t h e nt h er e s t r i c t i o nt ot h ep u b l i cp o w e r , s oa st oe n 文l t h ee f f e c t i v e r , e f f o r m a n e eo fp u b l i cr e s p o n s i b i l i t yt r u s t e d ，r e l yo nm a n yk i n d so fs u p e r v i s i o n p r o m o t bt h eg o v e r n m e n tt ol e a l i z ep e o p l e 。si n t e r e s t si nt h ec o u r s eo fc a r r y i n go u tt h e p o l i t i c a lr i g h t s i na d d i t i o n , t h ea u d i td e c l a r a t i o np u tt h ew o r ko ft h ea u d i t i n ga u t h o r i t y u n d e rt h es u p e r v i s i o no f t h ep u b l i ca n ds u p e r v i s i o no f p u b l i co p i n i o n , c a l ls t r e n g t h e nt h e q u a l i t y - m i n do ft h ea u d i t i n gs u b j e c t , a n di m p r o v et h ea b i l i t yt oa u d i tq u a l i t ya n d a n t i s e p t i cr e s i s t a n c e , t h u ss t r e n g t h e nt h eq u a l i t yc o n s t r u c t i o na n du p r i g h tc o n s t r u c t i o no f t h ea u d i t i n ga u t h o r i t y t h ea u d i t i n gd e c l a r a t i o ns y s t e mo fo u tc o u n t r yb e g i n si nt h er e p u b l i co fc h i n a p e r i o d i n1 9 1 2 ，t h e1 3 e i j i n gg o v c m m e n to f t h a tt i m ei no r d e rt ob r a ga b o u td e m o c r a c y , i m i t a t e t h ew e s t e r nc o u n t r i e s ，p u b l i s h e d8 0 1 i i c a u d i t i n gr e s u l t so n t h eg o v e r n m e n t s n e w s p a p e r sa n dp e r i o d i c a l s , t h a to p e nt h eb e g i n n i n go l l re o u n l r y sa u d i td e c l a r a t i o n s y s t e m t h el a t t e r ss o u t hr e v o l u t i o ng o v e r n m e n ta n dn a n j i n gn a t i o n a lg o v e r n m e n ta 1 1 c o n t i n u ec a r r y i n go u tt h i ss y s t e m ，a n da l ld e v e l o pc o n t e n t st os o m ee x t e n t t h o u g hi n f o r m0 1 i nf a c tt h ea u d i td e c l a r a t i o n8 tt h a tt i m ec a nn o ta l lc o m p a r ew i t ht h ea u d i t i n g a n n o t m c e m c l l ta tp r e s e n tb u tt h ec o n t e n tt h e r ei n c l u d e da w o r t hm o d e m sd r e w l c s s o n sf r o m s i n c et h ee s t a b l i s h m e n to fn e wc h i n a , a f t e rh a db e e ns t o p p e af o ro i l cp e r i o d , t h e a u d i td e c l a r a t i o ns y s t e mh a sb e e nr e s u m e dc a r r y i n go u t , a n dh a sm a d ec n 0 1 3 3 3 o u s p r o g r e s s b u tt h e r ea r eag r e a td e a lo fp r o b l e m sn o ta c c o r d e dw i t ht h em o d e m d e m o c r a t i cl e g a ls y s t e m , m a i n l ys h o w i n gi nt h ef o l l o w i n ga s p e c t s ：f i r s t , t h eq u a n t i t yo f t h ea u d i td e c l a r a t i o ni si n s u t t i e i e n t , t h ea u d i t i n gr e s u l td e c l a r e db ya u d i t i n ga u t h o r i t y o n l yt a k e sv e r ys m a l lp r o p o r t i o no fa u d i t i n gp r o j e c t s ；s e c o n d , t h eq u a l i t yo fa u d i t d e c l a r a t i o nh a sd e f e c t s ：n ”r a n g eo fa u d i t sd e c l a r a t i o ni st o on a r r o w , d on o ti n v o l w m a n yt h i n g st h a t ( ：a t e da b o u tb yt h ep e o p l e ，t h e r ea 聆av e r yg r e a to fd i s p u t e si nt h e 3 c o n t e n to f a u d i t i n gd e c l a r a t i o n ；1 1 1 i l d t h eo p e r a t i n go f d e c l a r a t i o ne x i s tr a n d o m l y a tt h ep r e s e n ts t a g et h e r ea g r e a td e a lo fl e a q o n sc a u s ct h es y s t e mo fa u d i t d e c l a r a t i o nb ec a r r i e do u ti n e f f e c t i v e l yi no u re o u n l r y , i n c l u d em a i n l y ：i nt h ea s p e c to f t h o u g h t , t h eb r o a dm a s s e so ft h ep e o p l o 。a u d i t o r , a n da u d i t e du n i tp e r s o n n e lh a v e n t r e a l i z e dt h ei m p o r t a n c eo fa u d i td e c l a r a t i o n , s o l l l l o ft h e mi n d i f f e r e n td e c l a r a t i o n ，o t w o r r i e dt h a tt h ea u d i td e c l a r a t i o nw i l l b r i n g t o om u c hu n f a v o r a b l ei n t l u e n e et o t h e m s e l v e s ；i nt h ea s p e c to fo r g a n i z a t i o n a lb u i l d i n g ，t h ea u d i t i n ga u t h o r i t yo fo u t e o u n l a yl a c k si n d e p e n d e n e e ，t h ea u d i t i n ga u t h o r i t yc 8 1 1 tt a c k l e st h er i s kc a p a b l y , a n d t h ep o w e re l a s t i c i t yo fa u d i t i n ga u t h o r i t yi st o ol a r g e ；i nt h ea s p e c to fl a w , t h ec u l t e l l t l a w sa n dr e g u l a t i o n sf a rl a gb e h i n dt h en e e do f c o n t e m p o r a r ya u d i t i nt h e s ee o t m t r i e si n c l u d ea m e r i c a ，f r a n c e ，j a p a n ，t h es y s t e mo fs t a t ea u d i t d e c l a r a t i o n1 1 1 ec a r r i e do u tm o r ec o m p l e t e l y , a n dr e c e i v e dt h ei d e a lr e s u l t , t h e a c h i e v e m e n ti s c l o s e l y r e l a t e dt ot h e s en a t i o n a lc i t i z e n s s t r o n g d e m o c r a t i c c o n s c i o u s n e s s s t r o n gi n d e p e n d e n c eo fa u d i t i n ga u t h o r i t i e s 粕ds o u n dl a w s t h e s eh a v e o f f e r e dv a l u a b l er e f e r e n c ee x p e r i e n c ef o rp e r f e c t i n go fo u l c o u n t r y ss y s t e mo fa u d i t d e c l a r a t i o n r e l a yo nt h eo t h e rc o u n t r i e s a d v a n c e de x p e r i e n c e ，b a s oo l lt h en a t i o n a lc o n d i t i o n s o fo u rc o u n t r y , 弱t ot h ew a yt h a th o wt os o l v et h ep r o b l e mt h a to u l c o u n t r y ss t a t e a u d i td e c l a r a t i o ni si m p l e m e n t e da tt l a op r e s e n ts t a g e , w ec a l lp r o p o s et h ef o l l o w i n g s u g g e s t i o n ：f i r s t , d e v o t em o r ee f f o r t st op r o p a g a t ea n de d u c a t i o n , m a k et h eb r o a d m a s s e s , a u d i t o r , a u d i t e du n i t s ，c h a n g i n gt h e i ri d e aa n dr e a l l yu n d e r s t a n da n da c c e p t t h ea u d i td e c l a r a t i o n ；s e c o n d , s t r e n g t h e nt h eo r g a n i z a t i o n a lb u i l d i n go ft h ea u d i t i n g a u t h o r i t y , i m p r o v et h ei n d e p e n d e n c eo fa u d i t i n ga u t h o r i t y , o p t i m i z ea n dt a l e n ta n d t e c h n o l o g y , s t a n d a r d i z et h ea u d i ta u t h o r i t y sp o w e r ；觚a d v a n c ea n dp e 蛾ct h e l a w sa n dr e g u l a t i o n sa b o u ta u d i td e c l a r a t i o n , p r o m o t et h el e g i s l a t i v el e v e lo ft h el a w a b o u ta u d i td e c l a r a t i o n ，d e f i n er e l e v a n tp e r s o n n e l s l c ：g a ll i a b i l i t y , s t r e n g t h e nt h e e f f e c t i v e n e s so f t l a el a w sa n dr e g u l a 垃o n s a u d i t s u p e r v i s i o n a u d i td e c l a r a t i o n 4 独创性声明 本人郑重声明：所星交的论文是我个人在导师指导下述行的研究 工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的 地方外，论文枣不包含其他人已经发袭或撰鼙的研究成果，也不包含 为获得江西财经大学或其他教育机构的学位或证书所使用过的材料。 与我一两工作的同志对本研究所傲的任何贡献蚜己在论文串作了明确 的说明并表示了谢意 ，、 ) ， 签名：丛显珏期：丝竺：坦陟一 关于论文使用授权的说明 本人完全了艇江西财经大学有关保留、使月学位论文的规定，零： 学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以 公布论文的全部或部分内容，可以采用影审、缩印或其他复辅手段保 存论文。 ( 保密的论文在解密盾遵守此规定) l ； 、 签名：丝：= = ：0 登= = 导师签名：毽期：j 兰! 丛生j 壁 0 引言 0 引言 0 1 选题的背景及意义 2 0 0 4 年6 月3 日，中华人民共和国审计署审计长李金华在十届全国人大常委 会第十次会议上做了关于2 0 0 3 年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报 告。报告中披露了国家林业局、国家体育总局、国防科工委、科技部等1 4 家单 位虚报、挪用预算金的违规事实，还披露了淮河灾区和云南大姚地震灾区有关地 方政府虚报、挪用救灾款的事实，以及原国家电力公司领导班子决策造成重大损 失的调查结果。报告一公布，立即在国内外引起强烈的反响，大众称之为“审计风 暴”。在紧接着的2 0 0 5 年“审计风暴”里愈演愈烈的趋势，审计报告披露的问题更 多，涉及的单位更广，使用的措辞更加严厉。“风暴”过后，一些问题单位立即着手 整改，负责人也得到了处理。人们在感慨“审计风暴”巨大威力的同时，也对审计公 告这一制度建设提出了更高的要求。审计署在5 年规划中也提出，推行审计结果 公告制度，发挥社会舆论的监督作用，到2 0 0 7 年，力争作到所有审计和专项审计 调查项目的结果，除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外，全 部对社会公布。 现代国家审计是民主发展的产物，是审计机关对政府及其各部门受托责任履 行情况的评价与监督。我国是以公有制为主体的社会主义国家，人民是国家的主 人，国家的一切公共财产属于人民，国家机关的一切权力都由人民授予，将审计 结果向全社会公告不仅是提高审计工作透明度，充分发挥审计监督作用的一种有 效手段，而且是审计机关对社会公众应尽的一项义务。1 9 9 4 年通过的中华人民 共和国审计法第三十六条就规定；审计机关可以向政府有关部门通报或者向社 会公布审计结果。目的就是为了发挥审计监督、媒体监督、群众监督共同力量， 加强对公共权力的制约，以确保公共受托经济责任的有效履行。但是在实际操作 时，审计机关一般只有向本级政府、上一级审计机关和被审计单位报告审计结果。 虽然近几年也开始了将经政府审批过的审计结果向人大报告的实践，然而，却鲜 见将审计结果向全社会公布。就已公告的审计结果来看，存在着公告的数量不足、 质量不高等诸多问题。这足以可见，我国实施的审计公告制度并不彻底，并不完 善，没有充分发挥法律监督和舆论监督的合力效用。李金华审计长指出：“要加快 审计公告的进程，这是保证审计公开透明、降低审计风险的重要措旖。审计公告 制度能够促进贯彻行政许可法，促进依法和公正审计，并且可以督促审计人员关 注审计责任，在认真、尽职中提高审计质量。党的十六大报告中，第一次将审 o 聚焦审计风暴) ，中国时代经济出版社，2 0 0 4 ，第4 6 5 页 l 我国国家审计公告制度实施中的问题与对策 计工作与权力的制约和监督联系在一起，从国家治理和政治文明的高度赋予国家 审计机关重要的职责。在这样的政治环境下，审计机关要在制约机制中发挥重要 作用，更需要通过完善审计公告制度，促进政府部门增强行政行为的透明度，还 人民群众知情权，以民主监督推动政府执政为民。 本论文在对审计公告制度理论依据和现实意义进行扼要分析的基础上，结合 我国的现实情况，归纳了现行审计公告制度执行中存在的诸多问题：公告的数量 不足，公告内容质量不高、公告形式单一、等。并且分析了导致这些问题产生的 思想因素、政治因素、法律因素等。之后，比较分析了国外不同审计体制下的审 计公告制度的实施情况，在立足我国国情借鉴外国制度执行的成功经验的基础上， 提出了完善我国审计公告制度的一些对策。 0 2 文献综述 审计公告是现代审计制度的一个重要组成部分，伴随着我国国家审计公告制 度的推行，以及在社会上引起的强烈反应，众多学者也开始关注和研究这一课题， 并取得了诸多研究成果。 从研究的视角来看，这些研究成果可以分为审计公告制度建立的必要性和理 论基础、关于现行审计公告的质量问题以及关于如何完善审计公告制度的问题。 ( 1 ) 审计公告制度建立的必要性和理论基础。审计制度是国家的基本政治制 度，是国家基本政权组织形式的重要组成部分。孟德斯鸠( 1 9 6 1 ) 提到“一切有 权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，有权力的人使用权力一直 到遇到界限为止”。现代民主法治国家都讲求权力制衡，现代审计从本质上来说是 一种经济监督工具，是一种权力制衡机制。杨肃昌( 2 0 0 4 ) 通过对西方国家审计 制度的宪法分析，指出了法治国家的重大表现，即法治主要是用于约束政府以及 政府手中的公共权力。作为以财政财务监督为主要内容的国家审计，自然就把监 督的矛头指向了国家财权的受托运行者，即国家财政预算的实际管理者或执行者 政府。人民是国家审计的终极服务对象，而由人民委托代理的立法机关成为 具体、明确的服务对象，实施审计公告体现了对公民权益的尊重与维护，并把政 府推向整个社会和纳税人的监督中；按照爱默尔斯塔茨( 1 9 8 1 ) 的说法，随着政 府计划项目的增加，人们日益要求受托管理人员有应对项目的承担说明一切情况 的义务，审计就是其中不可缺少的组成部分，各级政府有责任保证审计工作得到 妥善执行，这也是美国推行审计公告制度的重要原因；朱登云( 2 0 0 4 ) 、高林( 2 0 0 4 ) 等对我国审计公告制度的法律依据进行了分析，认为在我国推行审计公告制度有 法律指导，是依法治国的表现；李京耀、蒲迸平从信息经济学的角度分析了审计 公告的经济性，认为审计公告制度的实施是解决信息不对称、优化资源配置的一 2 0 g l 言 个重大实躞。 ( 2 ) 关予现露攀计公告静瀵爨翊嚣。嚣裁我嚣掰执行懿审计公告翻殿并不完 善，并不彻底，并没有完全得到公众的认可，原因是多方面的：张龙平( 2 0 0 2 ) 、 兰蓉( 2 0 0 4 ) 等从现杼的审计体制角度分析认为由于我国行政型国家审计具有较 浓霉熬玻寤蠹零整督惫彩，罢致霉诗久曼在王掺孛耄兰往注耋移致警理投，热之逶 报和公前审计结果操作技术把握不准，因此我谶的审计法律照然规定了审计结果 可以对外公布，但长期以来，审计部门封闭运你，透明度低，难免使一些不法行 为有。露豢乏褪。项俊波( 2 0 0 4 ) 鄹朱锦余( 2 0 0 2 ) 等从法律懿角度鼹分援了理鳕 审计公番涮度熬缺陷。顼俊波在潮家审诗法律潮度研究咿提到：“由予审诗 法和审计实施条例对通报、公布审计结聚的审计事项范围和审批程序没有 严格的规定，到目前为止，我国审计机关实际邋掇、公布审计结果的审计索件的 穗霹数鬃劳苓大，在一定疆度上彩璃了蓬家事诗整餐聚憝豹发挥。”朱镱余在事 计结果公告制度的法律研究中提捌：“审计准则对审计公告规定的范围具有很大 的原则性朔伸缩性，不便于操作，就极有可能不对外公布审计结果”；张藏民和聂 瑟军( 2 0 0 5 ) 麸事诗风除豹轰度黟 究了瑗嚣审谤公告案l 度不是馨瓣重要覆瓣。 ( 3 ) 关于如何完鬻审计公告制度的问题。审计要发挥应衡的作用，就需要完 善审计公告制度。张晓梅( 2 0 0 4 ) 掇出：“完善审计公告制度，从目前来者，应该 尽量减少审批程序，赋予审计机关烫多的公告决定权。对予政府驳回的公像事项， 致痔褒该绘密充分戆聪释窝瑾壹，孬赁| j 应继续公告。毽这鍪攘施灵是暂辩瓣，麸 长远看，改革先行的豳家审计体制是大势所趋，逐步由行政测审计体制转向立法 型审计体制，将审计机关置于人大志下，直接向人大负责弗报告工作。”朱登云 ( 2 0 0 4 ) 握出：“在嚣家法律法援懿镁导箨裁毽黢藏，应当逶涟完善法律法戆，协 调好审计机关与政府、党委、人大和公众的关系，尽可能她僳障国家审计的独立 性。”此外，张立民( 2 0 0 6 ) 从公告方式的角度提出了完善审计公告制度的对策。 o 3 磷究方法 本论文采用规范研究方法，注黛多学科互动，坚持审计学、历史学、缀济学、 法学、政治学等学科方法相互结台，以解决审计公告制度中嶷施的问题。从历史 学熬建爱来谖，窜诗公鑫割度在民鬻薅蘩裁嚣戆建立，在我嚣骞较长约掰雯，考 察各个时期所实施的审计公告制度，取其精华，弈其糟粕，莉助于现行审计公告 制度的完替；从经济学的角度来说，审计公告作为国家审计职能的一个羹凝组成 部分，鄹棒是因经济爨经匏发生嚣发生，也医缀济责任熬发袋露发展，嚣戴，磅 究审诗公告必须运用经济学的蕊点秘方法；扶法学和政治学来说，审计公衡制度 的完善与甭取决于国家的民主、法制水平，只有以高度的政治民主、完备的法律 3 我国国家审计公告制度实施中的问题与对策 体系作保障，审计公告的职能才能得到充分的发挥。 另外，本论文还采用了比较研究的方法。与发达国家相比，我国的审计公告 制度还有不小的差距，因此要完善我国的审计公告制度，就必须打开视野，面向 世界。本文通过对不同审计体制下几个国家所实施的审计公告制度进行比较，分 析原因，以便为推进我国的审计公告制度建设提供先进的经验。 0 4 论文基本框架 本文分成四章，主要拟探讨以下几个方面的问题： 第一章，阐述了审计公告制度内涵，对审计公告制度各个不同时期实施的状 况进行介绍和评价。 第二章，从政治学、经济学的角度对审计公告制度进行理论分析，并且阐明 这一制度的实施对我国现代化建设的重大意义。 第三章对当前审计公告制度实施中存在的问题进行阐述，同时从不同的角 度来分析产生问题的原因。 第四章通过介绍发达国家审计公告制度的实施情况来总结他们成功的经验， 在立足本国的基础上，通过借鉴国外的先进经验，提出完善审计公告制度的措施。 4 1 审计公告的涵义及历史沿革 1 审计公告的涵义及历史沿革 1 1 审计公告的涵义 1 1 1 审计公告的主体 审计公告的主体可以分为权利主体和义务主体两个方面。 1 1 1 1 审计公告的权利主体一全体公民 审计公告的权利主体是指审计信息公开的对象，即可接受或者请求获得审计 信息的主体。包括法人、自然人和组织。我国宪法规定，国家的一切权力属于人 民，人民依法通过各种途径和形式管理国家事务、经济文化事务、社会事务，同 时一切国家机关和工作人员必须倾听人民的意见和建议，接受人民监督，为人民 服务。这就从根本大法上保证了我国每个公民享有从行使公共权力的国家机关或 其他组织那里了解、获取和悉知信息的自由和权利。由于审计机关审查的是国家 成本核算和国家实现公共财政的效能，这对社会公众的影响显著，关系到每个公 民、社会组织的切身利益，因此我国的每个公民、社会组织都享有从审计机关获 取审计信息的权利，都是审计公告的权利主体。 1 1 1 2 审计公告的义务主体一国家审计机关 审计公告的义务主体是指那些组织或者机构有将审计信息公开的义务。审计 组织的一个工作原则就是谁授权，向谁负责。国家是社会公民通过缔结宪法而组 建的，其权力是公民权力的转让。国家审计监督权是国家权力的一部分，国家审 计机关从事活动所需的经费也来源于公民的纳税，可以说国家审计组织是由公民 授权组建，因此必须向全体公民负责。而其他审计组织像民间审计组织和内部审 计组织他们的授权并非来自于全体公民，其服务对象的范围也比较狭窄。所谓公 告就是“政府或者机关团体等向公众宣布重大事件的文告，是有权的国家机关以 广播、登报、张贴等方式公开发布告之一定事项的文书加这不难看出，审计公告 的发布者是国家审计机关，向全体公民公布审计信息是审计机关应尽的义务。 1 1 2 审计公告的客体一审计信息 审计信息是审计机关掌握的，为履行职责而产生、收集、整理、存储、利用 和传播的信息。其范围有广义和狭义之分，广义的审计信息涵盖审计机关的建制、 审计机关的权利和义务、审计机关监督范围、审计工作进程和审计结果等。狭义 的审计信息专指审计结果。本人同意广义的观点，即审计机关公告的信息应该是 全方位的：从具体内容来看，包括审计法律法规、审计机关职能、人员配置、审 。刘振铎：现代汉语辞海 ，延边教育出版社，2 0 0 2 ，第2 1 6 页 5 我国国家审计公告制度实施中的问题与对策 计程序、审计依据和审计结果等；从审计过程来看，不仅包括审计实施前的信息， 也包括审计过程、审计内容、审计结论等信息；从形式上看，不仅包括文字、图 像、音像、计算机文件等资料信息，也包括审计机关举行的会议活动。 因此审计公告就是国家审计机关依照法定程序以法定的形式对自身机构设 置、人员配置、办事规则和审计权力行使范围内的审计事项的内容、审计程序、 过程、结果、举报方式等信息向全社会公开，允许公众通过查询、阅览、复制、 摘录、收听、观看、下载等方式充分了解和利用审计机关所掌握的信息的行为和 制度。审计公告包含行为和制度两个层面：在动态方面，它直接表现为审计机关 向公众公开信息的行为；在静态方面，表现为这种行为本身所反映和依据的法律、 制度。 1 2 我国审计公告的历史沿革 1 2 1 北京政府时期的审计公告( 1 9 1 2 - - 1 9 2 8 ) 1 9 1 2 年3 月，袁世凯窃取了辛亥革命胜利的果实，将中华民国参议院迁到北 京，开始了北京政府的统治，直到1 9 2 8 年奉系军阀垮台，共历时1 7 年。 北京政府时期，由于连年内战，军费开支庞大，财政上严重入不敷出，因此 国家比较重视审计工作。北京政府先于1 9 1 2 年在国务院设立审计处，之后于1 9 1 4 年成立了直接隶属于大总统的审计院，并颁布了中国第一部审计法。 北京政府为了标榜民主法治，仿效西方立宪国家，成立了所谓代表民意的国 会，并在国会和政府之间设立超然独立的审计机关。审计机关代表国会对政府财 政收支进行监督，定期向国会报告审计工作。天坛宪法草案和中华民国宪法 均规定：“国家岁出岁入决算案，每年经审计院审定，由政府报告于国会”。t o e 华 民国约法规定：“国家岁出之决算，每年经审计院审定后，由大总统提出报告书， 于立法院请求承诺”。 审计机关除了向国会报告审计工作外，还将审计结果和审计机关的一些活动 在政府公报上刊登，向全社会进行公告，公告的内容主要有： ( 1 ) 审计法律法规。北京政府把审计载入国家宪法，并屡次补充修正，制 定了一套中国近代史上最早的比较系统完整科学的审计法律法规。据粗略统计， 这一时期颁布了3 0 多个审计法规，每项法规一经出台都会在政府公报上进行 刊登。o ( 2 ) 收支计算书的审查情况。审计职责以审查总决算为主旨，尤以审查各项 支出计算为基础。审计机关在审查支出计算书时，主要查对支出是否超过原预算， o7 ) - ! e 璋：中国审计史稿 ，福建人民出版社，2 0 0 6 ，第3 9 0 - - - 3 9 2 页 6 1 审计公告的涵义及历史沿革 有无不正当支出以及计算之正误。审计机关对各官署收支计算书审查后，要定期 编制审查报告表，并在 ，福建人民出版社，2 0 0 6 ，第4 0 3 页 s 1 审计公告的涵义及历史沿革 ( 2 ) 在机构设置方面，1 9 2 8 年审计院在总务处文书科下设置公报室，编制5 人，专门负责审计公报的编辑事宜。 ( 3 ) 在公告的载体方面，审计公告的内容不仅在政府公报和其他普通报 刊上登载，审计院还为公告创办了专门的刊物一审计院公报，每个月发行一期， 必要时候发行特刊，向全社会公开发行。 ( 4 ) 在公告的内容方面，审计院公报所包含的内容非常丰富，公布了政 府有关审计工作决定、审计法规，刊登了具体审计活动中所形成的重要业务文书， 披露了审计项目的具体案情，介绍了审计工作成果，还载有审计机关内部例会的 会议记录。 国民政府时期实施的审计公告制度，其质量达到了前所未有的高度，其披露 内容的广泛程度和披露时间的频繁程度都是前期的政府所无法企及的。虽然审计 公告也是国民政府为了维护其反动统治而采取的一项措施，但这项制度能够完善 到此程度，并且得到规范地执行已属难能可贵。 1 2 4 新中国时期的审计公告( 1 9 4 9 ) 1 9 4 9 年1 0 月1 日，中华人民共和国庄严宣告成立，全国各族人民在中国共产 党的领导下，经过土地改革和社会主义改造全面确立了社会主义制度。从建国起 到1 9 8 3 年，我国实行了财审合一的监管体制，审计机关被撤消，所以当时也不存 在审计公告。1 9 8 3 年国家审计机构重新组建，审计公告制度逐渐实施。国家审计 机关在执行审计公告制度上分为两个阶段。 第一阶段：审计机关向人大报告工作。1 9 8 5 年8 月2 4 日，时任的审计长吕培 俭向六届全国人大常委会第十二次会议做了审计机关成立两年的工作情况的报 告。这是新中国成立以来审计署第一次向人大作工作报告。1 9 9 4 全国人大通过的 预算法规定：“各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算、 决算实行审计监督”。同年制定的审计法规定；“国务院和县级以上各级人民政 府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政 收支的审计工作报告”。1 9 9 5 年国务院颁布的中央预算执行情况审计监督暂行办 法规定：“审计署应当按照全国人民代表大会常务委员会的安排，受国务院委托， 每年向全国人民代表大会提出对上一年度中央预算执行和其他财政收支的审计工 作报告”。从1 9 9 6 年起，听取审计工作报告成为每年各级人民代表大会常委会的 法定议程。我国的各级人民代表大会是人民行使国家权力的机关，是民意的升华， 审计机关向人大报告工作，体现了审计信息向人民公开的原则，这为审计信息向 全社会公开铺平了道路。 第二阶段：审计信息向全社会公开。1 9 9 4 年颁布的审计法和1 9 9 7 年颁布 9 我国国家审计公告制度实施中的问题与对策 的审计法实施条例均规定审计机关可以向社会公布审计结果，这为实行审计 信息向全社会公开提供了法律上的指导。但是，接下来的几年里，审计公告并没 有作为一项制度去执行，审计机关一般只向本级政府、人大、上级审计机关和被 审计单位报告审计结果，鲜有向社会公布。 审计公告制度的最终落实离不开国家领导人的指示和支持： 2 0 0 1 年1 0 月1 9 日，朱镕基会见来华访问美国审计总署主计审计长大卫沃克时，客人谈到了美国 实施审计结果公告制度的情况，朱总理说中国也应该推行这样一个制度，这一事 件成为促成审计公告制度正式开始实施的直接动因。棚 在朱总理的指示下，审计署推出了审计公告制度。2 0 0 3 年7 月，审计署组织 全国审计机关对中央部门及3 0 省( 自治区、直辖市) 筹集分配和管理使用非典资 金、社会捐赠款物的使用情况进行专项审计，并以审计结果公告2 0 0 3 年第0 1 号的形式发布，让全社会了解审计结果，这一事件正式拉开了审计公告制度实 施的序幕。2 0 0 4 年年初，中央电视台第一次向全国人民现场直播了全国审计工作 会议实际情况，这也是一次重大的审计公告，它将审计机关自身组织运作的信息 向全社会公开，可以看作是审计公告制度全面执行的一个里程碑。 在审计署的领导下，各地方审计机关也采取多种形式积极地推行审计公告， 并逐步加以规范，湖北、北京、上海、山东、黑龙江等地方分别制定了审计结果 公告试行办法，对一些审计项目的结果进行公告。同时，一些地方的审计机关通 过报纸、互联网、专有出版物等形式公开本机关内部的人员配置、办事规则等情 况，让群众加深了对审计工作的了解。 近年来的审计实践证明，实行审计公告，特别是审计结果的公告，将审计监 督与社会监督有机结合，可以使审计监督作用得到充分的发挥，增强审计的权威 性和有效性。实行审计公告之后，审计发现问题的整改情况比以前有了很大的好 转，2 0 0 4 年，审计查出的应上缴财政资金上缴率达到7 3 ，比2 0 0 3 年提高了2 1 个百分点。o 审计公告制度的实施，使广大人民群众看到了党中央、国务院发展社 会主义民主、坚持依法治国的决心，增强了群众对政府的信心。 。聚焦审计风暴) ，中国时代经济出版社，2 0 0 4 ，第5 0 9 页 。李金华审计长2 0 0 5 年1 月5 日在全国审计工作会议上的报告中提到：截止2 0 0 4 年1 0 月，审计查出应上 缴财政资金已上缴2 0 8 亿元，滞留闲置资金已拨付2 3 9 亿元，上缴率和拨付率分别达7 3 、9 8 ，上缴率比 上年提高2 1 个百分点 1 0 2 ，审计公告的理论基础和实施审计公告制度的现实意义 2 审计公告的理论基础和实施审计公告制度的现实意义 2 1 审计公告的理论基础 2 1 1 民主政治理论 加强社会主义民主政治建设是无产阶级政党领导人民建设社会主义国家的重 大任务。1 9 世纪中叶，无产阶级革命导师马克思在创立科学社会主义的过程中就 指出无产阶级革命首先是使无产阶级成为统治阶级，建立民主制度。社会成员应 该有权参加社会管理和决策。列宁指出“没有民主，就不可能有社会主义，胜利了 的社会主义如果不实行充分的民主，就不能保持它所取得的胜利并且引导人类走 向国家的消亡。毛泽东根据中国革命和国情的特点创造性地提出了人民民主专 政理论。他认为只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，从而跳出其兴也勃焉， 其亡也忽焉”这一历史周期率的支配力。邓小平在总结其他社会主义成败以及中国 社会主义建设几十年来的经验教训的基础上，提出建设有中国特色的社会主义民 主政