（行政管理专业论文）我国公共服务市场化进程中存在的问题及对策研究.pdf

摘要 2 0 世纪7 0 年代末以来，为了应对全球化、信息化和知识经济发展的挑战与要 求，以及摆脱财政困境、提高国际竞争力和政府效率，西方各国相继掀起了一场 以治道变革为特征的行政变革运动，这场改革运动从西方国家发起并逐步席卷到 整个世界，形成了一股声势浩大的改革浪潮。而公共服务市场化是这场改革浪潮 中最核心的主题，其基本思路是引入市场竞争机制，将原有由政府承担的部分公 共职能推向市场，打破政府在公共服务领域的垄断地位，充分发挥市场配置资源 的积极作用，有效改善与提升公共服务质量。我国从2 0 世纪9 0 年代开始在公共服 务领域推行市场化改革，并取得了一定的成效，但同时也存在一些亟待解决的问 题。另外，目前我国学术界对公共服务市场化的理论研究尚处于初步阶段，相关 的理论文献比较零散，尚未形成系统的理论体系。有鉴于此，研究我国公共服务 市场化存在的问题具有重要的理论意义和实践意义。 我国处于社会主义市场经济全面建设时期，政府职能转变存在诸多难题，因 此，西方国家在公共服务市场化改革中取得的许多成功经验，不仅可以作为我国 公共服务改革的借鉴，同时它还能够促使我们思考，我国政府在市场经济体制下 如何转变政府职能，推行公共服务市场化改革，探索出一条具有我国特色的公共 服务市场化的发展道路。本文分为四部分。第一部分解释了公共服务市场化的内 涵、特征及其理论基础。第二部分分析了西方国家公共服务市场化的实践经验及 对我国的启示。第三部分解析了我国公共服务市场化的现状和存在的问题。第四 部分提出了推进我国公共服务市场化的对策。这是本文的重点，文章针对我国公 共服务市场化进程中存在的问题，分别从政府、市场和相关的制度建设方面论述 了解决问题的措施和推进我国公共服务市场化发展的对策。 关键词：政府；公共服务；市场化；问题；对策 a b s t r a c t s i n c et h ee n do f19 7 0 s ，t h ew e s t e r nc o u n t r i e sh a v el a u n c h e da g o v e r n i n g r e f o r m a t i o ni no r d e rt oc o p ew i t hb o t ht h ec h a l l e n g ea n dr e q u i r e m e n to fg l o b a l i z a t i o n ， i n f o r m a t i o na l i z a t i o na n dd e v e l o p m e n to fk n o w l e d g ee c o n o m ya g e a sw e l la st og e tr i d o ff i n a n c i a ld i f f i c u l t i e s ，t oi m p r o v et h ei n t e m a t i o n a lc o m p e t i t i v e n e s sa n dg o v e r n m e n t e f f i c i e n c y , t h i sm o v e m e n th a ss t a r t e di nw e s t e r nc o u n t r i e sa n ds o o ng r a d u a l l ys w e p ta l l o v e rt h ew o r l da n dw h i c hf o r m e dat r e m e n d o u sw a r eo fr e f o r m ，w h i l et h em a r k e t i z a t i o n o ft h ep u b l i cs e r v i c e sw e r et h ec o r eo ft h em o v e m e n t i t sb a s i ci d e aw a si n ：b r e a k i n g t h eg o v e r n m e n tm o n o p o l yo ft h ep u b l i cs e r v i c e s ，a n d i n t r o d u c i n gc o m p e t i t i v e m e c h a n i s mo ft h em a r k e t ，p u s h i n go r i g i n a lp a r to ft h ep u b l i cf u n c t i o nw h i c hu n d e r t a k e nb yt h eg o v e r n m e n tt ot h em a r k e t ，a n di m p r o v i n ge f f i c i e n t l ya n de n h a n c i n gt h e p u r p o s e so fp u b l i cs e r v i c e st h r o u g ht h ef u l le x e r t i o no ft h ef u n c t i o no fm a r k e to p t i m u m a l l o c a t i o no ft h er e s o u r c e s o u rc o u n t r yh a sb e g a ni m p r o v i n gt h em a r k e t i z a t i o n a l r e f o r mo fp u b l i cs e r v i c e ss i n c e19 9 0 s ，a n dg a i n e de f f i c i e n t l yi ns o m ed e g r e e b u ta tt h e s a m et i m e ，t h e r ea r es o m ei s s u e sn e e dt ob es o l v e d t h e r e f o r e ，w em u s tp a ym u c h a t t e n t i o nt ot h e m ，a n dm e a nw h i l e ，f o r m u l a t eas e r i e so fr e l a t e n tm e a s u r e s ，a n dp r o p e r l y s o l v et h ei s s u e sa n dn e g a t i v ei m p a c ti nt h em a r k e t i z a t i o n i na d d i t i o n ，c u r r e n t l y , i no u r c o u n t r y , t h ea c a d e m ei nt h e o r e t i c a ls t u d yo nm a r k e t i z a t i o no fp u b l i cs e r v i c e si ss t i l la t i n i t i a l ：t h et h e o r e t i c a ll i t e r a t u r e sc o n c e r n e da r er e l a t i v e l yf e w , a n dt h e s y s t e m a t i c t h e o r e t i c a lh a sn o tf o r m e d i nt h ev i e wo ft h i s ，t h e r ea r ei m p o r t a n ts i g n i f i c a n c e sb o t hi n t h e o r ya n dp r a c t i c et os t u d yt h ee x i s t i n gi s s u e so nt h em a r k e t i z a t i o no fc h i n e s ep u b l i c s e r v l c e s o u rc o u n t r yi si nap i r o t a l p e r i o do fs t r u c t i o no fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y t h e r e f o r mo fa d m i n i s t r a t i v ef u n c t i o na r ef a c e dw i t ha l a r g ea m o u n to fp r e s s u r ea n dag r e a t d e a lo fe x i s t i n gp r o b l e m s t h u s ，t h ew e s t e r nc o u n t r i e si nm a r k e t i z a t i o n a lr e f o r mo f p u b l i cs e r v i c e sh a v eg a i n e dt h em u c hs u c c e s s f u le x p e r i e n c e s ，n o to n l ya c ta sar e f e r e n c e f o ro u rc o u n t r y sp u b l i cs e r v i c e sr e f o r m ，b u ta l s od oi td r i v e su st oc o n s i d e rh o w c h i n e s eg o v e r n m e n tt r a n s f o r mg o v e r n m e n tf u n c t i o nu n d e rt h em a r k e t i z a t i o n a lr e f o r m o f p u b l i cs e r v i c e s ，a n dt oe x p l o r eaw a y w i t l lc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c s w h i c hr e a l i z et h e d e v e l o p m e n to f m a r k e t i z a t i o no f p u b l i cs e r v i c e s k e yw o r d s ：g o v e r n m e n t ；p u b l i cs e r v i c e ；m a r k e t i z a t i o n ；i s s u e ；c o u n t e r m e a s u r e m 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 本人向河南大学提出硕士学位申请。本人郑重声明2 所呈变的学位论文是 本人在导师的指导下独立完成的，对所研究的课题有新奇勺见解。据我所知，除 文中特别加以说明、标注和致谢的地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰 写过的研究成栗，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构酌学位或证书而 使用过酌材料。与我一同工作的同事对秦两究所儆的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了锅圭意。 学位，请冬、e 学位肇文簿带琢参与： 舞勺 ：关毛学位论文著作权使用+ 授权书 本人经河南大学审核批准授予| ：；唾士擘撞。作为学位论文的作者，末人完全 了解并同意河南大洋有关保留确已雕擎往论文的要求，即河南大学有权向国家 图书馆、科研信息机构、数据收集机构和本校图书馆等提供学住论文( 纸质文 本和电子文本) 以供公众检索、奎洱。本人授权河惫天学出子宣扬、展览学校 学术发展和进行学术交流等。目毛盼如葛盛：采取影印：缩印、扫描乖拷贝等复制手 段保存、；r - 编学位论文( 纸质文本帝电子支苯) 。 ( 涉及保密内容酌学位论文在解奢后适用本授权书) 学位获得者( 学妇文作者) 吝名： 2 0 学位论文指导教师墨名： 2 旧尹月r 7 目 引言 从2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初开始，西方各国掀起了一场以治道变革为特征的 行政改革浪潮，用文森特奥斯特罗姆教授的话说，其内涵实际上意味着一个“哥 白尼革命式 的转折点。公共服务市场化的改革就是这场变革的中心内容之一， 而公共服务市场化最核心的主题就是政府职能市场化，其基本思路就是将市场机 n g l 入到公共服务组织的运作中，实行公共服务的市场化运作。通过公共服务市 场化改革所建立起的公共服务生产和供给的竞争机制，充分发挥了市场和政府各 自的比较优势。公共服务市场化在很大程度上改善了国家的公共行政职能，提高 了政府的效率，节约了大量的社会资源，促进了经济发展，满足了公众更多、更 新的公共服务需求。我国正处于社会主义市场经济建设的关键时期，政府行政职 能改革面临诸多压力、存在诸多难题和问题，因此，我们可以参考和借鉴西方国 家公共服务市场化改革的成功经验，探索出一条具有中国特色的公共服务市场化 的发展道路。 自9 0 年代以来，我国学者开始突破传统理论的禁区，密切关注西方公共服务 市场化的理论和实践，在借鉴西方理论与实践的基础上，较多的著作与论文阐述 了我国公共服务市场化的必要性和可能性，积极探索公共服务市场化的实现方式， 如民营化、合同出租、凭单制度、使用者付费等。从总体上看，政府公共服务市 场化取得了一定的成就，一方面，在一定程度上缓解了政府公共财政提供公共服 务的紧张状况，另一方面，通过引入市场机制和竞争机制，提高了公共服务的水 平，改善了公共服务的质量。但公共服务市场化在取得显著效益的同时，也暴露 出一些问题和缺陷，如国有资产的流失、公共责任的缺失、腐败和私人垄断、公 共利益的受损、公平问题，受到了一系列的诸问与批评。学术界对于公共服务市 场化的问题和缺陷也做了较多的论述，但对于产生这些问题的根源以及如何解决 这些问题却注意甚少，没有专门论著。我国公共服务的市场化并不是简单地把一 切公共服务都交给市场，而是在对公共服务进行科学分类的基础上，在能够实现 市场化的公共服务内部引入市场机制和竞争机制。实施公共服务市场化改革，并 不意味着政府的责任在减少，只是政府的角色和职能发生一定的转变。本文认为 我国公共服务市场化改革进程中所产生问题的根源在于政府职能转变不到位，对 市场缺乏监督和管理不力。另外，文章对市场机制的引入，法规制度的完善也作 了重点论述。这些对策的提出和措施的运用，对推动我国公共服务市场化健康快 速的发展会有一定的作用，这是本文写作的出发点和着脚点。也期望在他人的理 论成果上有所突破，将不胜欣慰。 一、公共服务市场化的相关内涵及理论基础 ( 一) 公共服务的涵义 公共服务是指为一定范围的人提供的并且其成本不能通过市场方法由个人直 接承担的物品或服务。用经济学的术语说这一类的物品或服务要么具有非排他性， 即不可能阻止不付费者对公共物品的消费，对公共物品的供给不付任何费用的人 同支付费用的人一样能够享有公共物品带来的益处；要么具有非竞争性，即一个 人对公共物品的消费不会影响其他人从公共物品的消费中获益，即增加一个人的 消费不会引起该公共物品成本的任何增加。 公共服务按其性质和功能可分为社会性公共服务、维护性公共服务和经济性 公共服务三大类。第一，社会性公共服务，指政府为促进社会公正与和谐而为全 社会提供的平等的公共服务。包括教育服务、公共医疗卫生服务、社会保障服务、 就业服务等。第二，维护性公共服务，是指为确保统治秩序、市场秩序和国家安 全的公共服务。包括权利保护公共服务、维护市场秩序和社会秩序的公共服务、 国防公共服务等。第三，经济性公共服务，指政府为保障经济的平稳快速发展， 向所有市场主体提供经济运行必需的经济环境等软件设施和基础设施等硬件设 施。包括政府的宏观经济调控和管理、严格规范的市场监管、公开地向全社会提 美 萨缪尔森：经济学 ，中国发展出版社，1 9 9 2 年版，第8 2 页 2 供经济信息和市场信息以及为全社会提供水、电、气、交通等最基本的公共服务。 ( 二) 公共服务市场化的内涵 公共服务市场化，即是在公共服务领域打破政府垄断，引入竞争机制，将原 来由政府承担的部分公共职能推向市场，通过充分发挥市场优化资源配置的特点 来改善和提升公共服务。公共服务市场化的概念最早由美国管理学家德鲁克于 1 9 6 9 年提出的，“r e p r i v a t i z e ，即“重新市场化。目前，理论界对“公共服 务市场化”的表述很多，具体有“代理政府 ( g o v e r n m e n tb yt h ep r o x y ，凯特 勒) ，“民营化，( p r i v a t i z a t i o n ，萨瓦斯) ，“市场治理，( g o v e r n m e n tb yt h em a r k e t ， 彼得塞尔夫) ，“国家的市场化( t h em a r k e t i z a t i o no f t h es t a t e ，皮埃尔) 以及 公私伙伴关系、公私共担风险等。关于公共服务市场化的具体涵义，皮埃尔概括 为：“第一利用市场标准去配置公共资源，并利用市场标准去评估公共服务生产 者和供给者的效率；第二，是新公共管理的一部分，强调移植私营企业的管理经 验，强调以结果为本；第三，个体可以在不同的服务供给者之间进行选择”。 国 内学者宋世明将公共服务市场化的内涵概括为三个方面：一是政府对公共服务的 决策与具体的执行过程分开。政策制定是政府的职责，政策执行可以由公共部门、 私营部门、非盈利部门来完成，而连结决策与执行的就是市场机制；二是在公共 服务的具体供给过程中引进竞争机制。公共服务的供给主体应该多元并存、竞争 发展，公共服务的提供者是私营部门也不一定就带来效率，问题的关键在于公共 服务的提供者应该以竞争代替垄断，这样才能提高效率；三是让消费者具有选择 的权利与选择的机会，使顾客拥有“用脚投票的权力 。 从本质上说，公共服务 市场化反映了公共服务供给领域政府职能的退缩和市场价值的回归。 宋世明：美国行政改革研究，国家行政学院出版社，1 9 9 9 年版，第9 8 9 9 页。 j o np i e r r e t h em a r k e t i z a t i o no f t h es t a t e ，c i t i z e n s ，c o n s u m e r sa n dt h ee m e r g e n c eo f p u b li c m a r k e t g u yp e t e r sa n dd o n a l ds a v o r i e s ，e d g o v e r n a n c ec h a n g i n ge n v i r o r m e n t m 。m c g i11 - q u e e n s p r e s s 1 9 9 4 ，p 5 5 。 宋世明：西方公共服务市场化对中国行政改革的启示) ，理论学刊，1 9 9 9 年第3 期。 3 ( 三) 公共服务市场化的特征 公共服务市场化作为一种新的公共服务供给形式，与传统政府垄断模式相比， 通过引入市场机制而改变了以往单一的政府供给模式，实现了公共服务的多元供 给，使政府能够以更高效更经济的方式履行提供公共服务职责。公共服务市场化 视角下的公共事务治理，具有社会自治、多中心的政府分级治理、政府与社会合 作等治理形式。因而公共服务市场化方案在主体、形式、运作、效果上都呈现出 与政府垄断模式所不同的特点，主要表现在： ( 1 ) 主体多元性。市场化的实施，打破了以往政府垄断公共服务的格局，各 种私营企业、非政府组织和公共部门都有可能通过竞争而参与公共服务的提供， 使提供主体呈现出由一元向多元发展的特点。 ( 2 ) 形式多样性。作为对主体多元性的折射性反应，形式上的多样性表现为 民营化、公私合作、合同出租、凭单制度、使用者付费等多种形式取代政府独家 垄断公共服务的供应。 ( 3 ) 服务竞争性。市场化方案下，各提供主体为获得公共服务的提供权相互 竞争，提高服务质量，服务结果也要接受市场检验。竞标、市场评估、顾客满意 度都表现了服务上的竞争性。 ( 4 ) 效果监督性。政府部门通过制定标准或依据合同规定对由非政府组织和 私营部门提供的公共服务质量和效果进行监管，从而改善了以往政府对自身提供 的公共服务无法有效监督的状况，因而监督性得到明显增强。 ( 四) 公共服务市场化的理论基础 1 公共选择理论 公共选择理论是美国著名经济学家詹姆斯m 布坎南等人创立的一种新公共 经济理论，主张把市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为纳入同一分析 的轨道，即经济人模式，从而改变了传统经济学把政治制度置于经济分析之外的 4 理论缺陷。它又被称为“官僚经济学 ，“如同经济学一样，公共选择的基本 行为是假设，人是关心个人利益的，是理性的，并且是效用最大化的追逐者 圆。 公共选择理论认为，政府存在着普遍腐败，应该用市场力量改造政府的功能，提 高政府效率，克服政府腐败。它对政府提供公共物品的低效率从四方面进行了分 析：一是公共物品估价和评价存在困难。二是提供者主体单一，效率低下。三是 政府官员缺乏服务的积极性。四是监督机制存在缺陷。要改变这种现状必须打破 政府的垄断地位，将政府的一些职能释放给市场和社会，建立公私之间的竞争， 重视市场规律的作用。它给政府开出的药方是让政府将其不该做和做不好的事交 给市场，可以说，公共服务市场化是解决公共物品提供低效率的最佳途径。 2 治理理论 2 0 世纪9 0 年代以来，我国的学术界开始使用治理( g o v e r n a n c e ) 以取代统治 ( g o v e r n m e n t ) 来描述政治体制的延续与社会公共秩序的维持。作为公共管理的 治理理论，它是民主政治的一份科学研究纲领。治理理论成为了西方学术界指导 公共管理实践的一种新理念，对世界各国的行政改革探索产生了重要影响。从知 识论的角度来看，治理理论是人类在寻求解决社会一致和有效性问题上做出的一 次深刻的认识转折与制度突破，它以新的思维回应了当代人类生活的变革。治理 理论为实现政府公共服务市场化提供了的理论依据和理论指导，其主要体现在以 下六个方面- ( 1 ) 政府的职责是掌舵而并非划桨。( 2 ) 把竞争机制引入政府的公共 服务。( 3 ) 政府的公共服务以顾客为导向。( 4 ) 政府的公共服务应该以结果为主。 ( 5 ) 治理主体的多元化取代单一的政府治理形式。( 6 ) 政府公共服务市场化是“有 周志忍：当代国外行政改革比较研究 ，北京：国家行政学院出版社，1 9 9 9 年版，第2 卜2 2 页。 陈振明：非市场缺陷的政治经济学分析一公共选择和政策分析学者的政府失败论，中国社会科学) ，1 9 9 8 年第6 期 限市场化 。 3 新公共服务理论 新公共服务理论是以美国学者罗伯特b 登哈特为代表的一些公共学者提出 的一种新的公共行政理论。所谓“新公共服务”，以公民为中心的公共服务，主 张向公民放权，让公民承担更多的公共服务。政府的工作重点既不应该是为政府 这艘航船掌舵，也不应该是为其划桨，而应该是建立一些明显具有完善整合力和 回应力的公共机构。新公共服务理论以“公民优先”为理念，提出了七大原则：( 1 ) 服务于公民，而不是服务于顾客。公共管理者不仅要关注顾客的需求，而且更要 把服务对象看作是具有公民权的公民，并且要在公民之间建立对话和合作。( 2 ) 追 求公共利益。公共利益是管理者和公民共同的利益和责任，是目标而不是副产品。 ( 3 ) 重视公民权胜过重视企业家精神。公共管理者和公民要比具有企业家精神的管 理者能更好地促进公共利益和公共服务。( 4 ) 战略的思考，民主的行动。通过民 主的程序使管理有效且负责任地实施。( 5 ) 责任的非单一性。公务员不仅应关注市 场，还应关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。( 6 ) 服务，而不是掌舵。即公共管理者应重视帮助公民表达和实现他们的公共利益， 而非试图在新的方向上控制或驾驭社会。( 7 ) 重视人而不是效率。圆 二、西方国家公共服务市场化的实践经验及启示 ( 一) 西方国家推行公共服务市场化的成功范例 从2 0 世纪9 0 年代起，西方各国都大力推行了公共服务市场化的改革，使政府 的行政负担得以减轻、行政效率得到提高。在具体的实践中，各国从本国的实际 情况出发分别采取了不同的市场化模式，其中以英美为典范： 胡象明、鲁萍：治理视野下的政府公共服务市场化，北京行政学院学报，2 0 0 2 第5 期。 美 珍妮特v 登哈特、罗伯特b 登哈特新公共服务：服务而不是掌舵) ，中国人民大学出版社，2 0 0 4 年版，第4 0 _ 4 l 页。 6 1 英国：竞争求质量运动 从2 0 世纪9 0 年代开始，将市场和竞争机制引入公共部门一直是英国政府市场 化改革的指导思想，竞争求质量运动可以说是竞争观念的进一步确立和竞争机制 规范化的尝试。具体的做法是：通过竞争性的招标，与私营公司签订协议或合同， 将原来由政府提供的某些服务转交给私营公司，同时确保其同公共部门相同的地 位参与竞争，从而促进公私部门同时改进服务质量。1 9 9 1 年，英国政府在发动公 民宪章运动四个月后，梅杰政府又发表了竞争求质量白皮书。其目的都是为 了提高公共服务的质量，使顾客满意。在英国的竞争求质量运动中，“市场检验 是竞争求质量白皮书中新提出并十分重视的竞争方式，它是借助市场价值的作用 对政府和市场提供的公共服务进行检测，评判服务质量的高低的一种途径。“在 市场检验中，各类公共服务不断的向参与竞争的主题开放，无论采取的形式是合 同出租还是继续由政府承担，市场检验起到了确证公共服务的提供质量最优、方 式最佳，从而实现公共服务的高效率 。 可以说，市场检验所提出的并非竞争方式和操作方法，而是一个原则，即通过 市场检验来充分利用民间资金，并为各参与竞争的主体提供公平竞争的机会和平 台，是对公私竞争原则的认可，也是公私竞争的制度化、规范化进一步体现。英 国通过市场检验促进了公私之间的竞争，降低了公共服务的成本，提高了服务的 质量和效率。英国政府宣布，通过市场检验，相关工作的平均成本降低了2 5 ，每 年节省的资金达1 1 6 亿英镑。圆 2 美国：私对私竞争的政府采购 美国以政府采购为特色的公共服务市场化改革将公共服务的评价权交给顾 客，让顾客对公共服务的质量发表各种意见，从而加以改进。美国的具体做法是： 政府部门对于一定金额的采购合同实行竞争性的招标，使私营部门相互竞争，达 周志忍：当代国外行政改革比较研究，国家行政学院出版社，1 9 9 9 年版，第1 4 2 - 1 4 3 页。 周志忍：当代国外行政改革比较研究，国家行政学院出版社，1 9 9 9 年版，第1 3 4 1 4 4 页。 7 到提高公共服务效率的目的。比如在保健业，美国半数以上的州在医疗补助或为 州雇员提供保险的服务中打破政府垄断，引入竞争机制，和传统的支付方法相比， 平均每年节省2 0 医疗补助费用。例如，1 9 8 9 年在马萨诸塞州，政府雇员传统的医 疗保险平均每人每月花费近2 0 0 美元，而实行预付计划后，每人仅花费1 0 4 - 1 3 8 美 元。其它许多州也将对其政府雇员的医疗事项采用招标的方式，由各保健组织投 标竞争，从而降低了公共服务的成本，提升了服务的质量。这样做，既不用削减 任何福利，也不会把费用转嫁给雇员，而是利用竞争性的市场机制，迫使那些保 健组织为获取保健业务这项公共服务的提供权进行竞争，是一种比较明智和成功 的改革模式。 ( 二) 西方国家公共服务市场化对我国的启示 西方国家公共服务市场化改革的成功实践说明，公共服务市场化方案实现了 政府与市场的有机结合，转变了政府职能，精简了机构，公共服务的质量和效率 得到明显的提高。市场化取得了“花费更少，工作更好 的效果，得到了民众的 好评，促进了社会的发展。毋庸置疑，西方公共服务市场化的改革为我国公共服 务市场化的实施提供有益的借鉴和启示。 第一、公共服务市场化要求政府在部分公共服务领域退出，但决不意味着政 府不再提供公共服务。在公共服务市场化过程中，“政府转交的是服务项目的提 供，而不是服务责任的移交”。公共服务的市场化只适用于介于纯公共物品与私 人物品之间的准公共物品的提供，因此，公共服务市场化不是全盘私有化而是有 限市场化。首先，应该对公共服务进行分类，对于关系国计民生的纯公共物品， 如国家安全、环境保护等都只能由政府来提供。毕竟，“服务能够外包，但是治 理却不能够”。固因此，要求政府在市场化过程中，改变以往“大包大揽 的做法， 加快管理职能的转变，从部分公共服务领域中退出，让市场发挥其应有的作用。 美 戴维奥斯本、特德盖布勒：改革政府：企业家精神如何改革着公营部门，上海译文出版社，1 9 9 6 年版，第2 4 页。 澳 欧文e 休斯：公共管理导论，中国人民大学出版社，2 0 0 1 年版，第8 9 页。 8 同时也要注重维护公共利益，维护社会公平，以有效推动市场化的运行和促进市 场经济健康有序发展。 第二、公共服务市场化的改革是一个渐进的过程，必须协调好各方面利益关 系。西方国家的实践证明，市场化方案的实施要协调好公平与效率的关系。虽然 我国公共服务的市场化取得了一定的成就，但和社会发展的需要还有一段距离， 必须清楚公共服务市场化的过程仍然应该是一个渐进的过程。政府管理观念应该 从“人治 转向“法治”，制定和实施有利于市场化发展的法律规则，以便于对 市场运行的过程和结果实施规范和监督，以达到利于公众的目的，而且可以防止 垄断和权力的滥用，促进市场机制高效健康运行。然而我国目前正处在市场经济 转型期，政府的职能转变远未到位，行政控制能力强，法治能力弱，如果过快地 完成公共服务的市场化改革会引发一系列的负面问题。另外，公共服务的市场化 改革必然会带来一系列的制度调整，使政府、企业、社会公众等各方面的利益受 到影响，一旦某一利益集团的利益受勋，可能因为受损者的强烈抵触而受阻。 第三、借鉴西方国家市场化改革的经验，切不可照搬其提供模式。公共服务 的提供涵盖了社会经济的各个方面，是一个复杂的动态活动。一国的生产力发展 水平不同、社会分工水平各异、生产关系和民族文化传统存在差别，这些都要求 有不同的提供模式或不同的经济组织形式。而我国和西方国家公共管理体制所处 的社会发展阶段以及政治、文化、历史传统不同，行政管理体制改革的目标各异， 公共服务市场化的起点不同。因此，我国公共服务市场化改革目标的选择，改革 步骤、手段等必然与西方国家有很多不同。任何一个国家都必须以国情为基础， 而不能照抄照搬西方模式。因此，我国在实施公共服务市场化的改革中，应慎之 又慎，既要利用市场的积极功能，又要最大限度地限制和克服市场化带来的消极 影响。政府要正确处理好个人利益与组织利益、局部利益与整体利益、当前利益 与长远利益等关系，明确角色定位，更好的推进公共服务的市场化改革。 李萍：我国政府公共服务市场化问题研究，郑州大学硕士学位论文，2 0 0 7 年5 月，第2 l 页。 9 三、我国公共服务市场化进程中存在的问题及原因分析 ( 一) 我国公共服务市场化的发展现状 自从1 9 9 2 年党的十四大以来，我国开始了以市场化为取向的行政改革，在公 共服务市场化方面进行了一些有益的探索，取得了一定成效，主要表现在： 一是在公共基础设施建设和投融资体制方面，政府除了在制定方针政策统筹 规划、筹集资金、政策扶持等方面继续发挥重要作用以外，在投资方面，政府不 仅进行直接的财政性投资和依靠国家银行贷款进行投资，而且在吸引国外资金和 国内民间资金方面也取得了很大进展，如采用了公共项目融资开发、逐步放宽了 外商以及国内民营企业直接投资基础项目的限制，进行了b o x 等项目融资方式的试 点和推广等。例如：1 9 9 4 年泉州市特大型公路桥梁涵洞大桥的建设，开创了以少 量国有资产为引导，让民间资本参与基础设施建设的先河。2 0 0 1 年9 月东莞市政府 出台了中共东莞市委、东莞市人民政府关于促进民营经济发展的若干意见， 对民间资金参与基础设施建设从原则、方式、形式、途径、参与领域等方面提出 了指导性意见，对公共服务领域的市场化进行了初步尝试。目前，在我国城市基 础设施建设、公用事业、铁路电力、邮电通信等行业，政府独家垄断的局面正在 逐渐被打破，在投资、经营、管理等各个环节，包括外资、民营企业开始纷纷介 入，公共服务市场化的趋势正在形成。 二是政企分开方面，公共服务部门推行公司制改造，从而走向社会，尤其是 在电力、电信、铁路、公路、航空等领域实行政企分开，将原来的部门进行公司 化改造，使其走向市场化。1 9 8 4 年以来，我国在民航、铁路、电力等领域，放松 政府管制，实行公司化改造，以促进竞争，改善服务。如：1 9 8 7 年大连市在公交 上的改革，引入社会资本的参与，并成立了联营公司，至1 1 9 9 8 年，在营运5 6 0 辆车 中，4 6 0 5 为个体户所有，经营1 2 条线路，日客运量达1 2 0 5 。2 0 0 2 年8 月，深圳市政 府在全国首家宣布，全面对外开放公共服务市场，将一直由国企垄断经营的城市 张青：关于我国公共服务市场化的思考，现代管理科学，2 0 0 4 年第7 期。 李召忠：中国公共服务市场化的困境及改革思路，西北师范大学学报 ，2 0 0 4 年第3 期。 1 0 水、气、公共交通等公共产品的供给服务市场化，市属能源集团、水务集团、燃 气集团、公交集团、食品总公司等5 家公用事业的国企，将通过国际招标出让股权 的方式引入投资者，通过增资扩股或股权转让参与深圳市公共服务领域的市场化 运作。 三是在教育、卫生、环境保护等领域也部分地引进市场机制，如民办学校、 街道清扫、环境治理绿化等。还有在政府审批制度改革和政府采购制度建设方面， 近年开始正在全国大力推行。这都可以看作是深化公共服务市场化的一个重要的 方面，据统计，各地政府审批项目的削减程度为4 0 - - 6 0 。另外在干部制度改革 中引入竞争机制，如领导干部公开选拔、任前公示制、镇一级政府选举中实施两 票制等，在某种程度上可以看作是公共服务市场化的又一表现形式、因为领导就 是服务，实质就是公共服务圆。 加入世贸组织一年多来，我国在加快政府职能转变方面，也迈出了较大的步 伐。2 0 0 3 年1 月，建设部下发了关于加快市政公用行业市场化进程的意见，明 确规定开放市政公用行业，鼓励社会资金、外国资金参与市政公用设施建设，对 供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等经营性项目，采取向社会 公开招标的形式选择经营单位。通过发包方式选择市政建设设施、园林绿化、环 境卫生等非经营性项目的日常养护单位和承包单位。2 0 0 3 年1 月底，华能国际电力 股份有限公司以现金2 3 9 亿元人民币，收购深圳能源集团增资扩股1 0 后共计2 5 的权益，成为深圳首个公用事业招标的案例。 但总的来说，我国政府公共服务市场化的水平和质量都很低，公共服务的经 营体制没有得到彻底改革，在公共服务中政府还普遍存在政府垄断、供给、投资 和经营等效率低下的弊病，以及在公共服务供给中监管机制不健全，设租、寻租 的现象突出。不难看出，我国公共服务市场化刚刚起步，步伐不大，成效还不明 显，与西方国家实行公共服务市场化还有很大差距，许多问题还有待进一步的理 论探索和实践。 张青：关于我国公共服务市场化的思考) ，现代管理科学，2 0 0 4 年第7 期。 李彬：关于我国公共服务市场化的思考，管理世界 ，2 0 0 3 年第6 期。 l l ( 二) 我国公共服务市场化的制约因素 1 制度制约 公共服务市场化的运作过程是一个复杂的系统工程，有赖于各个环节的有力 配合与协调。公共服务市场化必须建立在完善的制度之上，特别是完备的法律制 度、健全的社会保障制度、透明公开的采购制度和有效的民主监督制度，这些都 是实行公开、公正、公平的公共服务市场化的前提条件。目前我国正处在政治体 制转型时期，市场管理领域相关法律法规不完善，整个社会信用缺失，缺乏具体 的改革操作规范，透明度不高。很难避免官员腐败和“暗箱操作 现象的出现。 2 观念制约 改革开放以来，我国经济发展迅速，人们对市场经济的正面效用已给予充分 肯定。但受到以“政府为中心 固有意识的影响，我国公共服务市场化改革进程 缓慢。虽然政府垄断公共服务的局面已经打破，民间资本也参与部分公共服务的 提供，但由于我国公共服务在很长的一段时间内完全由政府包揽、直接经营，甚 至连私人的住房都由政府免费提供。在广大老百姓的心目中，已经把这种公共服 务供给模式看成社会主义制度优越性的集中体现，认为政府包揽公共服务是天经 地义的。即使人们对我国的公共服务成本高、效率低、质量差的现状很不满意， 然而人们并不认为是公共服务的供给模式造成的，而是认为政府只要加大对公共 服务的投资力度，就能改变公共服务的现状。民众的这种传统观念，将产生一种 无形的阻力制约我国公共服务市场化向纵深领域发展。可见，民众的固有观念在 一定程度上成为了我国公共服务市场化制约因素。另外，在公共服务市场化过程 中，“官本位现象依然严重，与新公共服务理论中提倡的服务意识相悖。尽管 过去政府在为“掌舵 方面扮演着重要的角色，但当今时代为社会领航的公共政 策实际上是一系列复杂的相互作用的结果，而政府行政人员扮演的角色越来越不 李招忠：中国会共服务市场化的困境及改革思路，西北师范大学学报 ，2 0 0 4 年第3 期。 1 2 是服务的直接提供者，而是调停者、中介人甚至是裁判员。然而，政府公务人员 的服务意识淡薄，并没有真正做到为人民服务，为人民谋利，从某种程度上说， 政府公务人员思想观念的滞后也成为市场化改革的又一障碍。 3 技术制约 在公共服务市场化进程中，成熟的技术支持是必不可少的关键因素。公共服 务作为以服务形式而存在的公共物品，是一类特殊的公共物品。公共服务的对象 是所有社会成员，是基本的、大众化的服务。还有，公共服务是非盈利性服务， 它的服务目标是实现公众的共同利益。公共服务的以上特点，决定了公共服务是 无利可图的。以追求利润为目的的企业不愿投资于公共服务，而势单力薄的个人 又无力投资于公共服务，公共服务无法通过市场交易来提供，这个责任就理所当 然地落到了政府身上。公共物品的特性决定了其成本一受益的计算要比私人物品 复杂得多。如何达到资源优化配置和维护社会物品的最佳结合点，况且，公共服 务涉及到众多产业，每一个产业都有其独特的生产技术和所提供的服务类型，如 何对这些不同类型的公共服务进行细分。此外，如何对私营部门提供的服务开展 绩效评估、结果衡量等都有赖于技术的支持。所有的这些问题都构成了我国公共 服务市场化改革中的制约因素。 ( 三) 我国公共服务市场化进程中存在的问题 从2 0 世纪9 0 年代初，我国开始在公共服务领域推行市场化改革，取得了明显 的功效。主要表现在：第一，公共服务的质量有显著的提高，同时给消费者更多 的选择机会；第二，公共服务的生产与供给成本有所降低；第三，引导民间资本 参与基础设施建设，一定程度上缓解政府的财政不足；第四，在企事业单位内部 引入竞争机制，使其转制加快。当前，由于我国市场经济尚不完善、公共领域很 不成熟、官僚制政府理性不足特权有余等因素的作用，再加上我国的公共服务市 程祥国、韩艺：国际新公共管理浪潮与行政改革，人民出版社，2 0 0 5 年版，第3 2 6 页 1 3 场化先天遗传缺陷、后天发育失衡。致使在我国的公共服务市场化进程中出现了 很多问题，如何认真地对待、分析和思考这些问题是至关重要的。唯其如此，才 能更好的改善公共服务绩效，推进市场化的改革深入、快速和健康发展。具体地 说，我国公共服务市场化存在的主要问题，可归结如下： 1 市场化带来政府公共责任缺失 在市场化改革过程中，一些地方政府更多考虑的是如何转变政府职能，减少 人员编制以及解决财政与投资问题，而对于市场化后可能存在的公共责任空白却 估计不足，没有制定相应的对策加以防范，也或许主观上就希望能够减少政府责 任，这都会引发公共部门的责任危机。由于企业和私营组织没有承担社会公共责 任的义务，可能以利润的追求为目标，使公共责任缺失。因此政府不能把公共责 任当成包袱甩掉，相反政府应制定相关的法规对企业和私营组织加以管理和监督， 使其承担相应的责任。毕竟，“公共服务可以民营化，但公共责任不能民营化”。 公共行政理论认为，政府是一种委托代理机构，它必须对其委托人即公众负 责，确保公众利益得到维护是政府职能中的重要组成部分。与此同时，市场行为 只有在满足利润的前提下才会对消费者负责，如果没有利润，或者市场行为不受 市场竞争机制约束，如垄断，则即使是公众不可缺少的服务，市场也可能不会完 善供给。这里的供给不完善是指服务质量难于保证，服务价格较高，甚至根本不 供给。 2 市场化可能引发政府管理危机 对各级政府来说，实施市场化是一种公共决策的过程，它要求决策者对决策 对象有充分的认识与准备，包括具备相应的专业知识技能。要注意，在我国行政 管理决策科学化程度不高的情况下，任何轻率的市场化措施都可能会发生问题。 王乐夫、陈干全：我国政府公共服务民营化存在问题分析一以公共性为研究视角 ，学术研究 ，2 0 0 4 年 第4 期。 1 4 事实上，公共服务市场化是个复杂的改革进程，改革者既要有公共管理知识与技 能，又要有市场经济的专门技术，才有利于确保改革不会漏洞百出，反复无常。 比如，在市场化中，给公开拍卖的公共服务项目定价就是非常科学的过程，绝非 靠拍脑袋就能做出决定的。如果把价格定低了，企业没有盈利，则有可能会使市 场化方案流产；如果定高了，则政府财政补贴负担过重，如此等等。如何协调双 方利益，需要认真对待。四川省乐山市曾把环卫清扫工作公开拍卖，但两次都未 成功。表明光有改革意愿，没有科学决策，市场化将很难顺利进行。 3 市场化造成国有资产流失 国有资产的流失表现为政府财政的损失和国有企业的亏损，最终，损害的是 国家利益。以公私合营为例，政府把一些公共服务项目如基础设施建设、供水供 电等拿来与非国有资金合作，双方各占一定份额。由于政府国有资金短缺，只能 以固定资产折价来抵充合资比例，形成非国有资金实际出资，国有固定资产“以