（行政管理专业论文）我国公共部门绩效评估的“公平性”研究.pdf

摘要 公共部门绩效评估已成为公共管理领域的重要研究课题。从实践中看，自2 0 世纪7 0 、8 0 年代以来，公共部门绩效评估作为提高部门绩效的有效工具备受世界 各国的青睐。 对公共部门绩效评估必须体现公平性。这既是提高公共部门管理效率、改进 公共服务质量的基本途径，也是推行行政责任制度、完善行政管理机制的重要环 节。但是，现实中由于种种因素的制约，导致了对公共部门绩效评估的“公平性一 缺失。在评估主体方面，由于传统行政文化的影响、评估环境的局限、参与制度 化支撑的欠缺，使得公共部门内部评估主体的主导性过强、外部评估主体的参与 性不足；在评估内容方面，由于指标设置的权重有所偏失、外部环境变量对指标 设置的影响，使得评估内容中重“显绩轻“隐绩 、评估指标的设置只重视具体 行为而无视结果：在评估方法方面，由于观念上的偏差、政府职能转变缓慢、评 估的规范化程度不足以及评估技术的落后，使得评估往往采用内力驱动型的发动 方式，带有“运动式 特征、评估中过于重视定性化评估方法、且评估程序封闭、 神秘等等。这些评估中公平性的缺失，致使评估无法客观、真实地反映出公共部 门的行政行为及政治结果，无法科学有效地推进行政体制改革，更无法维护公众 的公共利益和保障社会的公平，也给社会造成不良影响。因此，我们必须树立正 确的绩效观、大力推进评估信息公开化、构建社会化的多元参与主体模式、设立 彰显“公平性”的评估指标体系、创立科学的评估方法、完善制度化的评估程序 等，以促进我国公共部门绩效评估公平性的实现。 关键词：公共部门；绩效评估；公平性 a b s t r a c t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fp u b l i cs e c t o rh a sb e e nam a j o rs u b j e c tm a t t e ri nt h e p u b l i cm a n a g e m e n tf i e l d s i n c e19 7 0 s ，p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fp u b l i cs e c t o r , a sa l l e f f i c i e n tt o o lt oi m p r o v et h ep e r f o r m a n c ei np r a c t i c e ，w a st a k i n gs e r i o u s l yi nt h ew o r l d i tm u s tb er e f l e c te q u i t ys i n c ee v a l u a t i n gt h ep e r f o r m a n c eo fp u b l i cs e c t o r 1 1 1 a ti s a ni m p o r t a n tp a r tt ot r yt of o l l o wo u tt h ea d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t ys y s t e ma n dt h e a d m i n i s t r a t i v em e c h a n i s m ，a sw e l la sab a s i cw a yt oe n h a n c et h eq u a l i t yo fp u b l i c s e r v i c e h o w e v e r , e q u i t yi nt h ep r o c e s so fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fp u b l i cs e c t o ri s r e s t r i c t e db yv a r i o u sf a c t o r s t i l i sp a p e rd e t a i l st h o s ef a c t o r so nt h r e ea s p e c t s o nt h e a s p e c to fe v a l u a t i o ns u b j e c t ，t h el a c ko fe q u i t yi sd u et ot h ei n f l u e n c eo ft r a d i t i o n a l c u l t u r e , t h el i m i t a t i o no fe v a l u a t i o ne n v i r o n m e n t ，a n dt h ed e f i c i e n c yo fp a r t i c i p a t i v e i n s t i t u t i o n a ls u p p o r t a sar e s u l t ，t h ei m e r n a le v a l u a t i o ns u b j e c tc o n t r o l st h ep r o c e s so f e v a l u a t i o n o nt h ea s p e c to fe v a l u a t i o nc o n t e n t s ，i ti ss h o r to fe q u i t yb e c a u s eo ft h e i m b a l a n c er a t i oi ne v a l u a t i o ni n d e xs y s t e ma n dt h ei n f l u e n c eo ft h eo u t e re n v i r o n m e n t s ot h ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mi su n r e a s o n a b l e o nt h ea s p e c to fe v a l u a t i o nm e t h o d s ， t h ed e f i c i e n c yo fe q u i t yi so nt h ea c c o u n to fd i f f e r e n tn o t i o n si ne v a l u a t i o n ，t h es l o w t r a n s i t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n s ，a n dt h eu s e l e s se v a l u a t i o nt e c h n i q u e i ti sa f u t i l i t y t oe v a l u a t et h ep e r f o r m a n c eo fp u b l i cs e c t o r a sar e s u l t ，t h el a c ko fe q u i t yi nt h e p r o c e s s o fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fp u b l i cs e c t o r p r e v e n t s t h e p r o g r e s s o f a d m i n i s t r a t i v er e f o r m ，a sw e l la st ob r i n ga b o u tt h ep u b l i ci n t e r e s t s t h e r e f o r e ，i ti st h e d g h tt i m et o t a k em e a s b l e st oe r l s u r et h ee q u i t yi nt h ep r o c e s so fp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o no fp u b l i cs e c t o r , s u c ha sd e v e l o p i n gm u l t i p l i c i t yo fe v a l u a t i o ns u b j e c t , e s t a b l i s h i n gt h er e a s o n a b l ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e m ，c r e a t i n gn e we v a l u a t i o nm e t h o d s ， a n ds o o n k e yw o r d s ：p u b l i cs e c t o r ；p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ：e q u i t ) ， 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 本人向河南大学提出硕士学住申请。本人郑重声明：所呈交的学位论文是 本人在导师的指导下独立完成的，对所研究的课题有新的见解。据我所知，除 文中特别加以说明、标注和致谢的地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同事对本研究所儆的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。 学住中磊人。( 学住论文作者)签名：重孽彳扯 2 0 吖年占月7 召日 关于学位论文著作权使用授权书 本人经河南大学审核批准授子硕士学位。作为学位论文的作者，本人完全 了解并同意河南大学有关保留、使用学位论文的要求，即河南大学有权向国家 图书馆、科研信息机构、数据收集机构和本校图书馆等提供学位论文( 纸质文 本和电子文本) 以供公众检素、查阅。本人授权河南大学出于宣扬、展览学校 学术发展和进行学术交流等目的。可以采取影印、缩印、扫描和拷贝等复制手 段保存、汇编学住论文( 甄质文本乖电子文本) 。 ( 涉及保密内容的学位论文在解密后适用本授权书) 学位获得者( 学住论文作考) 签名：因岙犟 2 0 学位论文指导教师签名： 2 0 0 - 1 年，月四曰 ( 一) 问题的提出 引言 二十世纪七八十年代以来，公共部门绩效评估作为当代公共行政改革的一项重 要内容，以及检验政府管理好坏的有效工具而备受世界各国的青睐。因此，公共 部门绩效评估成为公共管理领域的主要研究课题。从对此问题的研究看，最早可 以追溯到1 9 1 0 年，默里斯库克发表了他的研究报告学院和工业效率。在研 究报告中，默里斯库克提出了测定大学工作效率的方法，即以“学生学分制 为 衡量教学效率的单位，并以此为标准奖励那些重视效率的教授。1 9 3 8 年，克莱伦 斯雷德和赫伯特西蒙所著的市政工作衡量、行政管理评估标准的调查一 书出版。书中不仅界定了评估的内容，即需要、结果、成本、努力和业绩五个方 面，还通过调查强调了评估的必要性和难点。雷德和西蒙把评估内容的后三项合 并作为对行政管理效率的测量。以后许多学者又致力于对此问题的研究，并取得 了一定的成果。明确了公共部门绩效评估的相关概念和规范化的评估内容；建立 了较为完备的绩效评估指标体系。 理论研究的热潮推动了实践的涌动。到了二十世纪七十年代初期，西方国家公 共部门绩效评估被大规模的运用到实践中去。1 9 7 3 年，尼克松政府颁布了“联邦 政府生产率测定方案”，致力于促进公共部门绩效评估的系统化、规范化和经常化 圆1 9 7 4 年，福特总统要求成立专门的机构对所有政府部门的主要工作进行成本收益 分析。 到了二十世纪八十年代，公共部门绩效评估受到了更为广泛的关注和青睐。 在英国，先后实行了：1 9 7 9 年开始的“雷纳评审 ，1 9 8 0 年引进的“部长管理信 息系统 ，1 9 8 2 年的“财务管理新方案 ，1 9 8 8 年推行的“下一步行动计划”，1 9 1 1 年的“公民宪章 和“质量竞争 运动等，进一步推动了公共部门绩效评估的广 。彭和平、竹立家国外公共行政理论精选【m 】北京：中央党校出版社，1 9 9 r 7 年版，第2 4 9 页 。c h r i s t o p h e rp o | l i t t p c r f o r m a n c 鬻m e a s u r e m e n ti nt h ep u b l i cs e r v i c e s ：s o m ep o l i t i c a li m p l i c a t i o n s ，p a r l i a m m t a 口 a f f a i r so f c o m p a r a t i v ep o l i t i c s j v o i 3 9 ，n o 3 ( j u l y ，1 9 8 6 ) p 3 2 4 g r o v c rs t a r l m g m a n a g i n gt h ep u b l i cs m r m 1 h o m c w o o d ，i l l i n o i s ：t h ed o r s c yp r e s s 。1 9 9 7 。p 2 7 4 泛应用和评估技术的成熟。并且公共部门绩效评估也开始从“效率优位 转向了 “质量优位 ，效益、顾客满意和质量成为评估的重点；制定了相关的法律、法案， 保证了绩效评估活动的法律化和规范化，促进了评估结果的客观、公平。在美国， 地方政府公共部门绩效评估的应用较为普遍。1 9 9 3 年7 月，美国国会通过了政 府绩效与结果法案。克林顿政府依照此法案绘制了一个十年计划蓝图，要求联邦 各机构必须严格实施绩效评估技术，并定期向公众公布自己的绩效状况。自此， 公共部门绩效评估在世界各国得到了广泛的应用和发展。澳大利亚、荷兰、丹麦、 挪威、芬兰、新西兰等国家也纷纷引入并实施公共部门绩效评估。公共部门绩效 评估被深入广泛地应用到公共部门的日常管理活动中。无怪乎有西方学者感叹道， 传统的“行政国家 正被“评估国家 所取代。一位专栏作家也写道：“我们已经 生活在这样一个时代：理性思辨不再受尊崇，信服才是一切。一个东西若不 能测定，那它就不存在。 圆 在我国，公共部门绩效评估的研究始于1 9 9 4 年周志忍教授发表的公共部门 绩效评估英国的事件及其对我们的启示一文。此后，他又对此问题进行了 系统的阐述。1 9 9 8 年，中国行政管理学会成立了“政府绩效评估 课题组，专门 对国内外政府绩效评估的理论和实践进行考察和总结，先后发表了关于政府机 关工作效率标准的研究报告等一系列学术论文。2 0 0 3 年，厦门市思明区政府委 托厦门大学卓越教授组建“公共部门绩效评估课题组，着重研究政府部门的绩 效评估体系的构建，出版了专著公共部门绩效评估。课题组还研发了一套政府 绩效评估的软件，大大提高了评估的效率。2 0 0 4 年8 月，国家人事部组建了“中 国政府绩效评估研究 课题组，并提出了一套对于中国地方政府绩效评估普适的 指标体系，该指标体系由3 个一级指标、i1 个二级指标以及3 3 个三级指标构成。 2 0 0 6 年9 月，全国政府绩效管理研讨会在兰州大学召开。中国行政管理学会与兰 州大学签订了共建“中国地方政府绩效评估中心”的协议。协议的签订，使得高 校、科研机构和学术团体凝聚一体，推进了中国地方政府绩效评估理论与实践发 。周志忍当代国外行政改革比较研究【m 】北京：国家行政学院出版社，1 9 9 9 年版，第5 7 一1 4 6 页 。张国庆公共行政学( 第三版) 【m 】北京：北京大学出版社2 0 0 7 年版，第3 3 2 页。 2 展的进程。 综上所述，我国公共部门绩效评估理论研究及实践方面都取得了一系列成果。 但这些研究主要集中于价值取向和指标体系的研究，而对于公共部门绩效评估“公 平性 研究方面还不够系统。正是由于公共部门绩效评估缺乏公平性，评估无法 客观、公正的反映公共部门绩效评估的行政行为和政治结果，无法科学有效地推 进行政体制改革，更无法维护公众的公共利益和保障社会公平的体现。基于此， 笔者展开了对我国公共部门绩效评估的“公平性 问题研究。 ( 二) 本文分析框架及研究方法 1 分析框架 本文从公共部门绩效评估的概念出发，对现实中公共部门绩效评估的“公平 性 缺失现象进行了描述，通过分析其原因，提出相应的对策建议。 本文共分为四个部分： 第一部分为引言，通过对公共部门绩效评估在国内外的发展历程及研究现状的 叙述，提出了我国公共部门绩效评估缺乏“公平性这一问题，并介绍本文的研 究内容以及创新与不足。 第二部分比较分析了与绩效评估相关的概念，阐述了绩效与效率的关系。进一 步界定了绩效、绩效评估和公共部门绩效评估。 第三部分以公共部门绩效评估中存在的三大问题为引线，分析了评估中存在的 “公平性 缺失问题，即描述了评估主体、评估内容、评估操作方法中存在的“公 平性 缺失现象并进行了原因分析。 第四部分主要是针对上述评估过程中存在的问题，结合实际，提出了解决“公 平性 缺失的对策及建议。以期通过树立正确的绩效观、构建社会化的多元参与 主体模式、设立彰显“公平性 的评估指标体系、创立科学的评估方法、完善制 度化的评估程序等途径，建立起适合于我国国情的公共部门绩效评估系统。 3 2 研究方法 论文采用文献分析法、比较法、以及理论与实践相结合的方法等方法进行分析、 阐述。 文献分析法。本文注重文献的分析和论证，从相关文献中分析了国内外公共部 门绩效评估的发展历程，并通过对实践的分析归纳出了其理论轨迹，提出了本文 的研究内容。再利用逻辑推理，构建了本文的分析框架。 比较法。本文重视对相关文献的比较分析，特别是通过对相关概念的比较界定 了绩效，提出了公共部门绩效评估的实质是为了实现公平。 理论与实践相结合的方法。公共部门绩效评估作为一种有效的测评工具，其研 究的目的是为了更好地服务于实践。因此，本文从理论与实践的相结合的视角， 本着服务实践、提高绩效、实现公平的思路进行分析和研究。 ( 三) 本文可能的创新与不足 就目前所能查阅的文献资料看，把“公平 作为公共部门绩效评估的价值标准、 评估指标设立的准则等此类问题的研究已较为成熟，而关于公共部门绩效评估自 身“公平性 的系统研究还相对较少。笔者认为不管是公共部门自身特点还是我 国当前社会建设的实现，都离不开“公平 二字。尤其是公共部门绩效评估，只 有保证了评估自身的“公平性 ，才能进一步促进社会的公平与和谐。本文以实现 公平为切入点，提出了公平可以提供稳定，稳定可以提高效率，效率可以扩大公 平的这样一种铁三角框架( 见表1 ) ，提出了公平与效率相互促进的理念。 公平 效率一稳定( 表1 ) 并以“谁来评估 、“评估什么一、“怎么评估这三大问题为引线，分析了目前评 估中存在的“公平性”缺失问题，并针对这些问题提出了相应的对策，构建出包 含“结果指标一在内的彰显“公平性 的指标体系。 4 由于无法进行实证调研以及资料文献收集的局限性，加之本人理论水平有限， 对问题的分析和对策建议的提出都存在有纰漏之处，在日后的学习中会尽量完善。 一、相关概念阐述 自二十世纪七十年代以来，公共部门绩效评估在公共管理领域产生了巨大的 影响。英国财政部于1 9 8 9 年发行了中央政府产出与绩效评估技术指南，从一 定程度上规范了绩效评估过程中的术语含义，提出了国际流行的“3 e ”绩效观点。 在此后的理论研究中，学者们也分门别类地对其相关概念给以了界定和阐述。 ( 一) 绩效 绩效( p e r f o r m a n c e ) 在英文中原意是“履行 、“执行 、“行为 、“表现、“成 就 、“业绩”。从一般意义上来讲指的是生产和管理活动取得的业绩、成就和实 际效果。但是在实际使用过程中常常由于它易与效率相混淆而呈现出一定的复杂 性，这也在一定程度上影响了绩效评估的实际效果。事实上，绩效是一个与效率 既有联系又有区别的概念，它是一个既包括效率但又比效率更为宽泛的概念。因 此，要想理解绩效的真正含义，就必须先要明白什么是效率。尼古拉斯亨利认 为，“效率( e f f i c i e n c y ) 指以最少的可得资源来完成一项工作任务，追求投入与 产出之比的最大化。 效率本源上是一个经济上的概念，讲求的是投入与产出的 比率关系；具有明显的速度、经济等数量特征：它是传统的行政管理的核心命题； 主要依靠制度规范等刚性机制得到实现。 伦理、政治的意义：它不仅体现在时效、 而绩效不单单是一个经济范畴，还涉及 速度、理想的投入产出比，更重要的是 体现在部门的多元目标实现上，是数量和质量的统一，是价值和功效的统一；作 为当代公共管理追求的目标，它不仅注重公共管理的内部机制，更关注公共部门 与社会、公众的关系；绩效的提高不仅要依靠制度规范等刚性机制，也要涉及管 理作风、管理态度等柔性机制。通过比较，我们可以看出绩效是一个综合性的范 。【美】尼古拉斯亨利公共行政与公共事务( 第八版) 【m 】北京：中国人民火学出版社，2 0 0 2 年版。第2 8 4 页 5 畴，它包含经济( e c o n o m y ) 、效率( e f f i c i e n c y ) 与效益( e f f e c t i v e n e s s ) 三个方面。 英国财政部也对 三e 作出明确界定：“经济一指输入成本的降低程度。在实 践中，它通常以低成本投入而获得的金钱节省为量度，如通过市场检验或使用较 低的投入( 如用二等邮票代替一等邮票) 而获得的成本降低。效率一种活动 或一个部门的产出及其投入之间的关系。最常用的效率测定的概念是劳动生产率 及单位成本。效益指产出对最终目标所做贡献的大小。一此后又有学者提出 了“4 e 的定义，即在“3 e 基础上加入了公平( e q u i t y ) 圆、卓越( e x c e l l e n c e ) 、 企业家精神( e n t r e p r e n e u r s h i p ) 等等元素以便反映公共部门管理的多样性和复 杂性。绩效内容的丰富代表了时代的发展趋势，体现了公共部门这一特定环境下 的发展需求。公共绩效作为公共部门的核心概念和基本依据，成为测量公共部门 产出及服务质量的代名词。卓越教授提出公共绩效应更注重外部的行政与社会、 行政与公民的关系，并将公共绩效定义为公共部门在积极履行公共责任的过程中， 在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范 与柔性机制相统一的基础上，获得的公共产出最大化。 ( - - ) 绩效评估 绩效评估( p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ) 在实践中被普遍地运用与日常的生产与 管理活动中，其理论研究也广泛分布于管理学、部门行为学、人力资源管理等学 科中，学者们基于各自的研究目的对绩效评估作出不同的理解和界定。美国学者 史密斯穆飞认为，“绩效评估是部门对雇员价值秩序的决定”。美国学者朗格 斯纳认为，“绩效评估是基于事实，有部门地、客观地评估部门内每个人的特征、 资格、习惯和态度的相对价值，确定其能力、业务状态和工作适应性的过程一。 中国学者胡宁生认为，“绩效评估指政府体系的产出产品在多大程度上满足社会 s 。s u ea n dj e s sj o n e s t h eu s eo f o u t p u ta n dp e r f o r m a n c em e a s u r e si ng o v e r n m e n td e p a r t m e n t m 1 9 9 0 ，p 4 2 啊y i i i i n o r m a n p u b l i cs e c t o rm a n a g e m e n t ( t h i r de d i t i o n ) m p r e n t i c eh a l l 19 9 7 p i7 3 。卓越公共部门绩效评估【m 】北京：中国人民人学出版，2 0 0 4 年版，第5 页 6 公众需要。由此可见，绩效评估包含了丰富的内容，其核心是成本问题，是一 种以利用资源产生效益和实现部门目标为特点的内部控制机制。绩效评估并不是 一个单一的行为过程，而是由阐明评估的要求与认为、确定评估目的的和可量化 的目标、建立各种评估标准、根据评估标准进行绩效评估、比较绩效结果与目标、 分析与报告绩效结果、运用绩效评估结果改善公共部门管理等诸类要素组成的行 为系统，是一个由许多环节组成的综合的动态过程。圆因此，我们必须以动态的眼 光看待绩效评估，通过绩效评估的实施改变照章办事的公共部门行为，谋求以结 果为导向的控制机制，谋求有责任感的公共部门，谋求公共利益和社会公平的实 现。 ( 三) 公共部门绩效评估 公共部门绩效评估是由企业绩效评估演变而来的，是企业绩效评估在公共管 理中的借鉴和发展。它们具有一定的相通性，但是公共部门( p u b l i cs e c t o r ) 是 由公众设立，公共拥有，主要从公共财政获取资源，以提供公共物品为职责，以 公共服务而非盈利为目标，履行公共管理职责，提供公共产品和公共服务的部门。 其最显著的特征就是自然垄断性、非盈利性以及管制性。 因此，无论是公共部门 自身的公共性质还是其显著特征都决定了对公共部门绩效的评估不能简单的照搬 企业部门绩效评估，而是应以公平与民主作为评估公共部门绩效的标准。公共部 门绩效评估主要包括两个方面：首先是对结果本身的评估。对结果本身的评估要 体现公共责任的管理理念。其次是对公共部门与公众关系的评估。这就要求公共 部门绩效评估不仅要重视管理活动的产出、效率与效益，更要体现出对公众需求 的回应力。卓越在其著作中提出，“公共部门绩效评估就是对广义的政府部门、非 赢利部门( 第三部门) 以及公共企业( 第四部门) 等特定社会部门在积极履行公 共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政 咻振明公共管理学种不同于传统行政学的研究途径【m 】北京：中国人民大学出版社，2 0 0 3 年版， 第2 7 4 页 。张旭霞公共部门绩效评估【m 】北京t 中国商务出版社，2 0 0 6 年版，第1 4 页 国周志忍公共悖论及其理论阐释【j 】政治学研究，1 9 9 9 ( 0 2 ) 7 治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得的公共产出进行的评审界定 。 简言之，就是通过对公共部门绩效方面的信息进行分析，对公共绩效进行的评审， 诊断部门中存在的问题，从而提高公共部f - lj l 艮务质量和公共产出的有效性。 就目前我国政治、经济、文化发展的趋势来看，公共部门绩效评估的内容涉 及有政治的民主与稳定、经济的健康稳定与发展、人们生活水平和生活质量的持 续提高、社会公正与平等、国家安全和社会秩序的改善、文化的发展和精神文明 的提高等方面。传统的行政管理过程中，崇尚效率至上，这对最初的公共部门绩 效评估影响深远。当今公平已是最基本的功能设计，即以公平引导评估，以公平 促进公共部门绩效的提高，以公平促进社会公平的充分实现。 二、我国公共部门绩效评估“公平性”缺失的现象及原因分析 由上述分析可以看出，对公共部门绩效评估必须体现公平性。这既是提高公 共部门管理效率、改进公共服务质量的基本途径，也是推行行政责任制度、完善 行政管理机制的重要环节。但由于种种因素的制约，导致了对公共部门绩效评估 的“公平性 缺失。正如凯思琳纽康默说地那样，绩效评估旨在通过冷静、客 观地评价考核公共部门的行政行为，但是，由于评估自身的复杂性和外部环境的 非客观因素的存在，导致这种冷静、客观地评价很难实现，公平也就无从谈起。 目前我国公共部门绩效评估“公平性 缺失的现象及原因有如下几个方面： ( 一) 评估主体方面 1 评估主体单一的现象描述 目前，我国公共部门绩效评估中存在的最大问题就是单一评估主体的选择。 一般来说，公共部门绩效评估的主体包括内部评估主体和外部评估主体，具体表 现为上级领导、社会公众及专业评估部门等。但是，从现实的情况看，我国公共 部门在绩效评估过程中大都倾向于自我评估，特别是上对下的评估方式，由于公 。卓越公共部门绩效评估【m 】北京t 中国人民大学 l 版社，2 0 0 4 年版，第7 页 8 共部门对公众参与的主观排斥，过分夸大群体利益之间差别的负面影响，致使社 会公众和专业评估部门在评估中的作用基本上得不到发挥。甚至有些地方完全忽 视了社会公众及社会部门作为公共部门绩效评估主体的构建，无视社会公众公共 意识的提高，以及法律和政策水平对评估影响的研究，公众参与的积极性和自觉 性得不到调动，公共部门权力必然走向垄断，公共利益无法表达，社会公平自然 得不到体现。具体表现在： ( 1 ) 内部评估主体主导性过强 公共权力机构作为我国公共部门绩效评估的内部主体，由于其自身具有的自 然垄断性、非盈利性和管制性等特性，使得评估具有控制取向、单向性、内向性 及自发性 的特点。“控制取向 即我国公共部门的评估多着眼于内部控制和自我 监督，忽视了社会公众及社会部门的外部监督；“单向性 主要是从公共部门内 部的层级关系上讲的，即我国目前的评估方式主要是上级对下级的评估；“内向 性 即公共部门自身把评估看做是一种内部行为，它相对于外部社会具有封闭性， 公众无法获取公共部门管理的有关信息，导致公众认为公共部门工作的神秘性， 这就从根本上限制了公众及社会部门参与的范围及程度，降低了公众参与的积极 主动性。这种封闭性同时还使得评估过程和结果利用的透明度不足，问责和公众 监督作用也得不到发挥；评估的“自发性”即我国公共部门的各个部门和各级地 方政府自身进行提高绩效的努力和尝试。然而，到目前为止，它没有一个统一的 模式和实施规范。因此，使得评估在实践中呈现出相对多样化的趋势。这种自发 性在公共部门绩效评估发展的初期是不可避免的，它会给评估的实践带来明显的 连续性不足的缺憾，使得评估内容、评估焦点、评估程序及结果利用都处于不断 的变化之中。 正是由于公共部门在绩效评估中的主导性过强，使得公共部门自身在评估过 程中即充当“裁判员 的角色，又扮演“运动员的身份，这必然导致公共部门 。蔡立辉政府绩效评估：现状1 i 发展前景【j 】中山大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 7 年- ( 0 5 7 。周志忍公共悖论及其理论削释【j 】政治学研究，1 9 9 9 ( 0 2 ) 周志忍公共部门绩效评估：中国实践的回顾与反思明兰州大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 7 ( 0 1 ) 9 的职能及角色在评估中变得模糊不清，无法客观、公正地对公共部门的绩效进行 评估，其评估结果可想而知。这种评估必然导致只讲成绩，不讲问题的结果。有 的部门甚至将绩效评估看作是彰显公共部门政绩的一种形式。 ( 2 ) 外部评估主体参与性不足 公共部门绩效评估内部评估主体主导性过强，必然导致外部评估主体的参与 性不足，这主要表现在以下三个方面：一是参与自主性程度不高。公民由于常年 的不参与形成了一定的政治冷淡，其对公共部门的各种行为听之任之，监督意识 淡薄。而公共选择理论中所谓的“搭便车 行为也说明了公众面对一些涉及公共 利益的事务时，更倾向于选择自己不作为，而等待着让别人去参与，自己坐享其 成这一现象的产生。二是参与能力有限。我国公众的政治文化素质较低，参与能 力相对有限。而评估本身作为一种科学的考评工具，更多时候需要的是专业的评 估技术和相关的专业知识，但我国目前专业评估部门却没有起到应有的作用。另 外，公众在参与过程中，视域范围有限，可能会只关心自己的个人利益，而对评 估缺乏客观公正的判断。所有这些都会影响到评估的公平性。三是参与渠道不畅。 我国公共部门绩效评估发展尚处于初级阶段，还没有形成专门的法律、条文来规 范和指导评估，对于公民及专业评估部门参与评估的制度化和法制化建设更是缺 失，致使公众和专业评估部门参与评估的机制不健全，渠道不通畅。即使在当今 宽容的社会环境条件下，面对腐败、分配不公、下岗失业等社会问题，人们普遍 存在着不满情绪，也通常是以发牢骚的形式将其宣泄出来，这正是民意不能通畅 的结果。周志忍教授将我国这种公共部门绩效评估公众参与的现象归纳为无参与、 无效参与和有限参与。 2 原因分析 公共部门绩效评估的主体问题得不到解决，评估过程就无法客观、公正的进 行，自然也就不能保证评估结果的公平、合理。由评估主体导致的评估中公平性 。邵道杰现代化的精神陷阱一婵变中的国民心态【m 】北京：知识产权出版社，2 0 0 1 年版，第1 6 9 页 1 0 缺失的原因有以下几点： ( 1 ) 传统行政文化的影响 中国五千年的历史代代相传，成就了华夏文明的辉煌。但是两千多年的封建 专制制度也给人们灌输了“君权神授 、“天人合一 等消极思想，使得我国公 众缺乏“主权在民”的思想，政治自主意识的缺失必然导致政治参与意识的薄弱， 造成参与能力偏低。此外，中国传统的人性观和儒家、道家思想对中国人的教化 促使中国公众普遍形成了信任政府的价值观，这就使得公众对公共部门的依赖心 里很严重。一项调查就显示，在遇到不公正现象时，中国人倾向于寻求领导或政 府有关部门的支持。公众过分依赖公共部门的结果是：一方面，在公共部门绩效 评估中，由于公共部门主导性过强而抵制公众参与评估；另一方面，由于缺乏权 力监督，公共部门容易产生自我膨胀、垄断权力、缺乏权力监督。面对这些问题， 公众的参与行为受挫，进而加剧了公众参与的冷漠程度。 ( 2 ) 评估环境的局限 从宏观的视野观察，任何一种变革措施的实施，或者说新的管理工具的使用， 都是对那个时代环境挑战的一种回应。而任何一种有效的工具在它被具体操作运 用时，也都必须具备适用它的现实社会条件和外部环境。西方国家公共部门绩效 评估之所以取得相对公平的效果，主要是得益于以市场为导向的法治文化所强调 的公众本位的价值观，得益于西方国家政府的公共责任制度，以及顾客至上、效 率意识的理念与绩效评估的兼容性， 同时，也得益于西方发达国家经济、政治和 法律制度中关于公正、公平和民主宪政价值的要求。而目前我国经济体制改革尚 且处于向市场经济体制转轨的攻坚时期，政治体制改革也还处于亟需发展和完善 的过程中，公共管理和政策过程中公众的参与程度较低。这些外部环境又凸显了 公共部门最显著的特征产出的非市场性质即垄断性。权力的垄断必然带来信 张明澍中国“政治人”中国公民政治素质调查报告【m 】北京：中国社会科学出版社，1 9 9 4 年版，第l 页 。盛明科政府绩效评估研究的瓶颈与本土化战略的建构【j 】行政论坛2 0 0 8 ( 0 2 ) 1 1 息的垄断，使得公众难以得到有效的信息，也难以对特定的公共部门进行公平的 评判。同时，管理者和公共服务提供者的唯一性，使得公众即使获得了有关信息， 也无法通过横向比较来测定公共部门绩效的优劣，更难以确定绩效的理想水平和 评价标准。此外，有效的绩效评估的实施也与社会成熟度紧密相连。高度发达的 市民社会可以引导和促使公众积极参与，社会部门也会在社会管理和社会建设中 发挥积极的作用。然而政治、经济体制发展的不均衡也阻碍了我国市民社会的发 展，影响了公平的评估环境的建设，致使公众和社会部门在公共部门绩效评估中 仅仅占据辅助性的地位，无法充分发挥其参与、监督的作用。 ( 3 ) 参与制度化支撑的欠缺 1 9 9 3 年美国制定了政策绩效和结果法案，对绩效评估的目的、程序和方 法均作了相应的规定，将绩效评估纳入到法制的轨道上来。法制的保障是公众参 与绩效评估的前提和基础。我国自党的十一届三中全会以来，公众参与社会管理 的基本框架己初步形成，包括政治协商制度、民主监督制度等，有的经过修改完 善及时纳入到宪法和法律的范围内。但同时也存在着具体制度的缺失及不完善问 题。特别是在公共部门绩效评估中的公民参与制度，目前仍处于空白状态。这就 使得公众参与得不到保障，参与渠道不畅，因而对评估的监督缺乏力度，评估过 程常常流于形式，无法收到实效。 正是上述种种原因，阻抑了我国公共部门绩效评估中的公众参与，造成了评 估中“公平性一的缺失。公共部门绩效评估实施的实践也表明，评估主体的单一 性、不科学性，正是诱发公共部门社会责任缺乏、寻租行为频频发生、监督不力、 不公平加剧等社会问题的重要根源。 。张国庆公共行政学【m 】北京：北京人学出版社( 第三版) ，2 0 0 7 年版，第3 3 0 页 1 2 ( 二) 评估内容方面 1 评估指标不完善的现象描述 由于公共部门职能各异、产出多元化等特征，使得公共部门绩效评估中，对 评估内容的界定具有一定的复杂性。同时，由于我国公共部门绩效评估的系统化 研究仍有缺失，指标体系的设置也根据研究者目的的多元性而呈现多样化趋势。 这些因素都影响了公共部门绩效评估的公平性。 ( 1 ) 评估内容中重“显绩 轻“隐绩” 目前我国公共部门绩效评估中过分注重短期的、可显现工作成绩的内容，而 忽视那些“隐绩 、“潜绩”的内容。实践证明，部门的短期业绩得到了彰显，可 持续发展能力就会一定程度上受到削弱。然而在对公共部门评估，尤其是对政府 部门的评估中，过多强调经济总量的增长，强调国内生产总值、财政收入、税收 等显绩指标，而对那些关乎民生、体现公共利益的隐绩内容却有所忽视，难以体 现评估的客观性、公平性。由于过于注重。显绩”，极易带来“制造工作 、盲目 上项目、搞投资，造成大量低水平的重复建设，甚至于无视资源、环境的可承载 能力，大搞五花八门的“形象工程 、“政绩工程 、“编造虚假数字 等形式主义 的官僚现象，使公共管理领域形式主义盛行。 ( 2 ) 评估指标的设立只重视具体行为而无视结果 在我国目前的公共部门绩效评估中，关于评估指标的设置过多的关注对于具 体行政行为的评估，强调对于能动性指标的建立。例如：以经济为主题的人均g d p 、 非农产业就业比重、恩格尔系数，以社会为主题的基尼系数、社会基本保险覆盖 率、文教体卫增加值比重，以环境为主题的能源利用效率、使用经改善水源人口 比重，以制度为主题的廉政建设、政府管理能力等方面的指标体系的设立，在一 定程度上涵盖了方方面面的评估内容。但是这种指标体系的设立却忽视了评估结 果，造成在对公共部门进行评估时，只评估“做了没有“做了多少 ，而不评估 1 3 所做的工作到底有没有产生预期的效果。而实际上，任何一个公共部门往往可以 有令人佩服的行动能力，却不一定有令人满意的行动效果。有报道，某市政府领 导年年率领机关工作人员到郊区荒山植树造林，按照统计数字，该市郊区的森林 覆盖率早已达到相当高的程度，然而政府只管种不管活，结果荒山依旧。因此， 注重对公共部门具体行为的指标评估并不能保证评估结果的公平、公正，并不能 达到预期的评估效果。 2 原因分析 ( 1 ) 指标设置的权重有所偏失 我国公共部门绩效评估尚处于初级阶段，评估指标设置不科学、不合理，绩 效与效率相混淆，使得评估内容的关注点有所偏失。导致评估中，过分强调规模、 总量、速度等数量指标，而忽视隐绩指标；强调经济增长指标，片面地将经济指 标等同于公共部门绩效的评估指标，对社会发展指标重视不够；注重短期见效快 的指标，忽视长远发展指标；过分注重投入指标，对产出指标的关注不够。这样 不仅不能对公共部门作出客观公正的评估，缺失评估的公平性，而且无法达到评 估的真正目的提高绩效、帮助公共部门实现自身战略目标，反而会造成公共 部门片面追求经济增长，大搞形象工程，无视与公众利益密切联系的问题，给社 会带来不良影响。此外，还有一些评估指标体系中包含了与公共部门绩效无关的 内容，这也在一定程度上造成评估结果公平性的缺失。例如，用破获案件的绝对 数量来衡量公安部门的工作业绩，而破获案件数量的多少在很大程度上取决于一 个地区的治安状况。即，治安状况良好的地区本来案件就相对较少，根本不能作 为评估的指标内容。 ( 2 ) 外部环境变量对指标设置的影响 目前，我国正处于经济转型、政治转轨的特殊历史时期，行政体制改革以及 刘慧琼公共部l - j 绩效评估存在的问题与对策明广东行政学院学报，2 0 0 6 ( 0 2 ) 。盛名科用元评估分析政府绩效评估的偏差【j 】湘潭大学自然科学学报，2 0 0 4 ( 0 3 ) 1 4 社会管理体制的创新都有待深入研究，法律法规的制定也需要进一步完善。加之 我国地域幅员辽阔，各地区政治、经济发展极不平衡，历史文化与自然禀赋也有 较大差异。正是这些社会因素和自然因素使得公共部门建设依然受到传统行政思 想的影响而过于强调效率，却忽视了区域之间、社会群体之间、社会成员之间的 利益公平性和均衡性，进而影响了公共部门绩效评估的具体实施，使得绩效评估 无论是内部机制还是外部环境都无法形成统一、科学的评估指标体系，造成了对 公共部门绩效评估中公平性的缺失。 ( 三) 评估方法方面 1 评估方法不科学的现象描述 ( 1 ) 过于重视定性化评估方法 我国公共部门绩效评估中，往往采用定性的评估方法，即凭着经验、印象、 感情或感觉进行评估，缺乏数据支持和科学的分析测量；或只注重在宏观和总体 上进行把握和审视，而无视微观和具体的诉求；或受上级和主管的意见左右，强 调规则为本的服从意识，而无视对部门目标的贡献、标准和相对及客观的现实等 等，这些定性评估方法使得对公共部门实施的绩效评估大多只有原则上笼统的规 定，而没有具体明确应该做什么，做到什么程度，也就是评估标准缺乏具体、量 化的规定。在面对需要量化的评估指标，部门人员便使出浑身解数，甚至不惜造 假数据、虚报指数等，以欺上瞒下的行为得到评估结果。这些行为即无法保证评 估结果的客观、有效，也无法体现社会的公平，保障公众的合法权益。 ( 2 ) 内力驱动型的发动方式，带有“运动式特征 实践中，我国公共部门绩效评估的发起方式是内力驱动型的国，也就是说它不 是由公众从外部推动产生的，而是部门上级在工作需要以及内在责任感的驱动下 臧乃康科学发展观视域下政府绩效评估价值选择【j 】公共行政研究2 0 0 7 ( 0 3 ) 。张旭霞公共部门绩效评估【m 】北京s 中国商务出版社，2 0 0 6 年版。第2 5 6 页 1 5 主动采取的。在这种内力驱动型的评估方式下，公共部门绩效评估并不是被视为 提高公共部门管理水平的正面，而是作为一种消极防御的手段，即当某些社会问 题严重，社会反应强烈时，才采取一些具有运动式、激进式等特征的评估行为， 因而总是使评估作为公共管理中的救火工具之一而存在，无法真