（行政管理专业论文）我国食品安全的政府管制研究.pdf

我国食品安全的政府管制研究 学位论文完成日期： 指导教师签字：窆燃 答辩委员会成员签字： 删删 y 1 8 2 斟j i ；| 岑芎。 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得 ( 注；翅遗直墓他簧要挂型直明的：奎拦亘窒2 或其他教育机构的学位或证书使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：刚f 赡签字日期：斟睥厶丽 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中国科学技术信息 研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向社会公 众提供信息服务。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名c f 船 导师签字：司愀 导师签字：q 刊可八 我国食品安全政府管制研究 捅要 食品安全是当今世界上人们所关注的焦点问题之一。食品安全不仅关系到民 众的身体健康、生命安全，而且关系到社会经济的稳定发展；它是人民生活之根 本，社会发展之前提，国家稳定之基础。随着社会经济的发展，人们的生活水平 不断提高，对食品的质量提出了更高的要求；但是，农业生产中大量使用化肥、 农药和化学添加剂、转基因等技术的应用，使食品的质量和安全受到威胁，进而 威胁人类自身的健康和安全，增加了人们对食品安全问题的忧虑。因此，为了保 护人类生命健康，提高人类生活质量，食品安全管制已成为当务之急。 在市场经济中，生产者和消费者无时不在、无处不在进行着利益的博弈，消 费者在利益冲突中处于弱势。因此，采取有效措施，确保食品安全，维护消费者 的生存和幸福生活的权利，是政府必须承担的基本责任。食品安全管制的理论基 础，主要在于公共产品理论、外部性理论和信息不对称理论。食品质量的外部性 尤其是负的外部性以及因信息不对称而引发的消费者弱势地位问题，是引起政府 管制的重要原因。食品安全关系到我国社会主义和谐社会的构建，2 0 0 9 年6 月1 日起施行的中华人民共和国食品安全法是标志着我国食品安全法制建设的里 程碑，它充分体现了“以人为本的立法理念，它以“从农田到餐桌 全程监管 和责任更明晰、处罚更严厉的法律规制，对规范食品生产经营活动，增强食品安 全监管工作的规范性、科学性和有效性，提高我国食品安全整体水平，切实保证 食品安全，保障公众身体健康和生命安全，具有重要意义。但所谓“徒法不足以 行 ，确保食品安全，必须完善以食品安全法为主、其他法规相配套的食品 安全法律制度体系。构筑高效的食品安全网，还需要其他一些政府管制方式。 本文运用行政学、公共经济学等学科的基本知识，在国内外食品安全研究的 基础上，根据我国食品安全的实际情况，阐述了食品安全政府管制的重要意义； 通过对美国、欧盟食品安全监管方式的分析，提出对中国食品安全政府管制的改 革建议；并从食品安全监管行政机构、食品安全政府管制的法律法规体系、食品 安全政府管制所依据的标准体系等角度，分析了我国食品安全政府管制存在的主 要问题。食品安全法的颁布实施和配套法规的出台，彰显了我国强化食品安 全监管的决心，是有关监管部门做好食品安全监管工作的新依据；但仍面临一些 考验，在此背景下提出建立食品安全管制机构，引入公众参与，完善我国食品安 全政府管制的体制和机制；建立食品安全信用体系和信息系统，完善食品安全信 息发布制度；健全我国食品安全检验检测和风险防范体系；强化企业责任，增强 消费者的知情权，深化食品安全政府管制的社会推动机制等建议。 关键词：食品安全；食品安全法；政府管制 ， t h er e s e a r c ho ng o v e r n m e n tr e g uia tio no ff o o ds a f e t y inc hin a a b s t r a c t f o o ds a f e t yi so n eo ft h ef o c u s e so ft h ew o r l dp e o p l e sa t t e n t i o np r o b l e m s f o o d s e c u r i t yn o to n l yt op e o p l e sp h y s i c a lh e a l t h ，l i f es a f e t y , b u ta l s ot ot h es t a b i l i t yo ft h e e c o n o m yd e v e l o p m e n t ；i t i st h eb a s i so fp e o p l e sl i f e , t h ep r e m i s eo fs o c i a l d e v e l o p m e n t ，t h ef o u n d a t i o n o fn a t i o n a ls t a b i l i t y w i t hs o c i a la n de c o n o m i c d e v e l o p m e n t ，p e o p l e sl i v i n gs t a n d a r d sa l s oi m p r o v e d ，t h eq u a l i t yo ff o o dh a sp u t f o r w a r dh i g h e rr e q u i r e m e n t s ；h o w e v e r , a g r i c u l t u r a l p r o d u c t i o n , h e a v y u s eo f f e r t i l i z e r s ，p e s t i c i d e sa n dc h e m i c a la d d i t i v e s ，s u c h 嬲t r a n s g e n i ct e c h n o l o g y , w h i c h t h r e a t e nt of o o dq u a l i t ya n ds a f e t ya n di n c r e a s et h ea w a r e n e s so ff o o ds a f e t yc o n c e r n s t h e r e f o r e ，i no r d e rt op r o t e c th u m a nh e a l t hl i f ea n di m p r o v eh u m a n sl i v i n gq u a l i t y , f o o ds a f e t yc o n t r o lh a sb e c o m ei m p e r a t i v e i nt h em a r k e te c o n o m y , i nl i n ew i t ht h ei n t e r e s t so ft h eg a m e ，p r o d u c t i o na n d c o n s u m p t i o na r ee x i s t e da n y t i m ea n da n y w h e r e i nac o n f l i c to fi n t e r e s t ，c o n s u m e r s a r ea tad i s a d v a n t a g e t h u s ，t ot a k ee f f e c t i v em e a s u r e st oe n s u r ef o o ds a f e t y , m a i n t a i n t h es u r v i v a la n dw e l l - b e i n go fc o n s u m e r st h er i g h tt ol i v ea r ep r i m a r yr e s p o n s i b i l i t yo f g o v e r n m e n t p h y s i c a lt h e o r i e so ff o o ds a f e t ym a n a g e m e n tb a s eo nm a i n l ye x t e r n a l t h e o r y , a s y m m e t r i ci n f o r m a t i o nt h e o r ya n dp u b l i cp r o d u c t i o nt h e o r y f o o dq u a l i t y , e s p e c i a l l yt h en e g a t i v ee x t e r n a l i t i e sa n da s y m m e t r i ci n f o r m a t i o nc a u s e db y t h e v u l n e r a b l es t a t u so fc o n s u m e r s ，i sc a u s i n gam a j o rr e a s o nf o rg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n f o o ds a f e t yr e l a t e dt ot h ec o n s t r u c t i o no fs o c i a l i s th a r m o n i o u ss o c i e t y , o nj u n e ls t 2 0 0 9 ，”t h ep e o p l e sr e p u b l i co f c h i n af o o ds a f e t yl a w ”i st h el e g a ls y s t e mo ff o o d s a f e t ym i l e s t o n e i tf u l l yr e f l e c t st h e ”p e o p l ef i r s t ”p h i l o s o p h yo fl e g i s l a t i o n ，i t f r o m f a r mt ot a b l e ”f u l lc o n t r o la n dr e s p o n s i b i l i t ym o r ec l e a r , m o r es e v e r ep u n i s h m e n tl a w s a n dr e g u l a t i o n s ，s t a n d a r d i z i n gf o o dp r o d u c t i o na n de n h a n c ef o o ds a f e t ym o n i t o r i n go f n o r m a t i v e ，s c i e n t i f i ca n de f f e c t i v e ，r a i s i n gt h e o v e r a l l l e v e lo ff o o ds a f e t ya n d e n s u r i n gt h ef o o ds a f e t y , p r o t e c t i n gp u b l i ch e a l t ha n ds a f e t yi so fg r e a ts i g n i f i c a n c e b u t ”n o to n l yt h el e g a ll i n e ”t oe n s u r ef o o ds e c u r i t y , b u ta l s on e e dt ob ep e r f e c t ”f o o d s a f e t yl a w , ”w h i c ho t h e rr u l e sa n dr e g u l a t i o n ss u p p o r t i n gt h ef o o ds a f e t yl a w s y s t e m b u i l d i n ge f f e c t i v ef o o ds a f e t yn e t ，a l s on e e ds o m eo t h e rw a yo fg o v e r n m e n t r e g u l a t i o n i nt h i sp a p e r , a d m i n i s t r a t i v es t u d i e s ，p u b l i ce c o n o m i c sa n do t h e rd i s c i p l i n e so f b a s i ck n o w l e d g ea r ea p p l i e d ，b a s e do nt h ea c t u a ls i t u a t i o no fc h i n a sf o o ds a f e t y a c c o r d i n gt ot h es t u d yo ff o o ds a f e t ya th o m ea n da b r o a df o o ds a f e t y , e x p l a i n e dt h e i m p o r t a n c eo fg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n ；b yt h ea n a l y s i so ft h eu n i t e ds t a t e se uf o o d s a f e t yr e g u l a t o r y , p r o p o s i n gg o v e r n m e n tr e g u l a t i o no nf o o ds a f e t yi nc h i n a s r e f o r m ；a n a l y z i n gt h em a i np r o b l e m so fg o v e r n m e n tr e g u l a t i o no ff o o ds a f e t yf r o m f o o ds a f e t ys u p e r v i s i o na d m i n i s t r a t i o n ，g o v e r n m e n tr e g u l a t i o no ff o o ds a f e t yl a w sa n d r e g u l a t i o n s ，f o o ds a f e t y , g o v e r n m e n tr e g u l a t i o ni sb a s e do nt h es t a n d a r ds y s t e m f o o ds a f e t yl a w ”w a sp r o m u l g a t e da n dt h es u p p o r t i n gr e g u l a t i o n si n t r o d u c e dw h i c h d e m o n s t r a t e do u rd e t e r m i n a t i o nt os t r e n g t h e nf o o ds a f e t ys u p e r v i s i o n ，i ti sa l s ot h e n e wb a s i so fr e l e v a n tr e g u l a t o r ya u t h o r i t i e s0 1 1f o o ds a f e t yc o n t r o l ；b u ts t i l lf a c e s s o m ec h a l l e n g e s ，i nt h i sc o n t e x t ，p r o p o s e dt h ee s t a b l i s h m e n to ff o o ds a f e t yr e g u l a t o r y a g e n c i e s ，t h ei n t r o d u c t i o no fp u b l i cp a r t i c i p a t i o na n di m p r o v eg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n o ff o o ds a f e t ys y s t e m sa n dm e c h a n i s m s ；i m p r o v i n gc h i n a sf o o ds a f e t yt e s t i n ga n d r i s k p r e v e n t i o ns y s t e m ；s t r e n g t h e n i n gc o r p o r a t e r e s p o n s i b i l i t y , e n h a n c e t h e c o n s u m e r sr i g h tt ok n o w , d e e p e n i n gf o o ds a f e t ym e c h a n i s mf o rg o v e r n m e n tc o n t r o l o fs o c i a lp r o m o t i o na n ds oo n k e yw o r d s ：f o o ds a f e t y , c h i n a sf o o ds a f e t y , g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n 目录 引言1 第一节选题背景和意义1 第二节研究方法和创新之处2 第三节国内外研究现状一3 第一章政府管制理论6 第一节食品安全和政府管制7 第二节政府加强食品安全管制的理论依据分析9 第二章发达国家食品安全管制经验借鉴1 5 第一节美国食品安全管制概述1 5 第二节欧盟食品安全管制概述1 8 第三节发达国家食品安全政府管制的经验与启示2 0 第三章我国食品安全政府管制重要性和历史、现状分析2 2 第一节我国食品安全的现状分析2 2 第二节我国食品安全政府管制的重要性2 5 第三节我国食品安全政府管制的历史和现状分析2 6 第四章改进食品安全监管体系的对策，3 6 第一节完善食品安全政府管制的体制和机制3 6 第二节建立健全食品安全市场信用体系建设4 0 第三节提高食品安全检验检测和风险防范水平4 3 第四节深化食品安全政府管制的社会推动机制4 7 结论5 2 参考文献5 3 致谢5 6 个人简历5 7 我国食品安全的政府管制研究 引言 第一节选题背景和意义 食品安全是指食品及食品相关的产品不存在对人体的健康造成现实的或潜 在危害的一种状态，也指与人民生命健康安全密切相关的食品的安全控制措施和 手段。保持和提高健康水平是提高人类福利的基本要求，而食品安全则是健康的 基础。但无论是在发展中国家，还是在发达国家，食品安全事件不断发生，食源 性疾病一直在威胁人类的健康与福利；人们不得不将大量的精力和时间花在鉴别 食品上，浪费了大量的社会资源，社会整体福利下降。食品安全日益成为社会、 政府关注的焦点之一，已成为全球性的重大战略性问题，并越来越受到世界各国 广大消费者的密切关注和担忧。重视食品安全，己经成为衡量人民生活质量、社 会管理水平和国家法制建设的一个重要方面。、 “国以民为本，民以食为天，食以安为先 。食品是人类赖以生存和发展的 物质基础。食品安全问题既关系到人民的身体健康和生命安全，又关系到社会的 和谐稳定；既关系到食品工业的进步和发展，又关系到国家的声誉和形象。随着 我国经济和社会的持续发展以及人民生活水平的提高，对食品安全问题又提出了 越来越高的要求。与此同时，食品安全问题已经成为影响我国农业和食品工业国 际竞争力的关键因素，深刻影响着我国全面建设小康社会和构建社会主义和谐社 会宏伟目标的实现。近年来国际市场上针对我国食品安全的纠纷屡见不鲜，食品 安全问题已经成为威胁我国对外贸易的一个主要因素。一些进口国家和国家集 团，以产品的卫生检疫不合格为由，或禁止、或提高检验检测标准，对我国部分 食品出口进行封杀。这种背景下，研究我国如何在更为开放的国际环境中改善食 品安全的政府管制，提高有限公共资源的利用效率，是具有重大理论和现实意义 的事情。 我国食品安全监管体制和工作机制初步形成，食品安全法律法规体系、标准 体系和监管体系基本建立。虽然我国不断加大食品安全问题的监管力度，但“从 农田到餐桌”的食品产业链条中却依然危机四伏。近几年，食品安全问题频繁出 现，影响范围甚广。诸如阜阳劣质奶粉事件、红心鸭蛋事件、三聚氰胺事件频频 发生，s a r s 、禽流感、甲型h 1 n 1 等流感的爆发，干扰人们的日常饮食习惯和秩 序，降低人民的生活水平，影响了国内需求的空间，造成了巨大的社会经济损失。 我国食品安伞政府管制研究 2 0 0 9 年6 月1 日起施行的中华人民共和国食品安全法对事关公众身体健康、企 业诚信与行业发展，以及社会和谐发展的食品安全保驾护航，成为维护公民生命 健康权的又一重要法律保障，必将对相关立法产生深远的影响。食品安全法 及其食品安全法实施条例的颁布实施，形成了以其为核心，并与环境保护 法、农产品质量安全法等法律相衔接，涵盖产地环境、农产品安全、食品 安全和进出口食品的综合性食品安全法律体系，为实现食品安全全程和科学监 管，提高监管成效，提升食品安全提供了法律保障；初步建立了重点突出、基础 标准、安全标准、产品标准、检测方法标准和管理控制标准相配套的食品标准体 系。现行的食品安全国家标准已基本涵盖了涉及食品安全的各个领域，其中，采 用国际食品法典委员会和国外先进标准的比例为2 0 以上。但是，我国食品安全 形势不容乐观，正处于风险高发期和矛盾凸显期。而且随着人民生活水平的不断 提高，公众对食品安全的关注也将更加深入，这是社会敏感问题；再加上技术监 督不断增加，生活水平的不断提高，以前没有发现的食品安全隐患，也将逐步显 现。 政府管制作为一种政策工具，是政府治理的手段之一，是为了限制被管制者 侵害公共利益，实现政策目标而经常采用的具体治理方式。作为政府管制行为的 一种，食品安全政府管制是政府有关部门为了实现公共利益，围绕食品安全，根 据国家的食品质量安全法规和食品安全技术标准，对生产和流通领域的食品进行 检验和监督，实现对食品安全的有效控制，以保护消费者、生产者和社会公共利 益，通常实施管制的领域主要有食品安全信息的不对称所造成的不良竞争、食品 安全的外部性等。 第二节研究方法s n f i , j 新之处 一、研究方法 ( 一) 跨学科研究方法：食品安全政府管制的发展过程本身就结合了多种学 科的经验和理论，因此本文在论证过程中综合运用公共行政学、公共经济学等学 科的相关知识和方法。 ( 二) 逻辑分析方法：本文按照发现食品安全政府管制存在的问题，分析问 题、解决问题这一逻辑路线进行研究。 ( 三) 比较分析的方法：对中外食品安全政府管制进行比较，找出当前我国 2 我国食品安伞政府管制研究 食品安全政府管制存在的问题，提出改进策略。 ( 四) 文本分析法：通过网络、图书馆查阅、收集、整理相关的专著、论文 以及报刊等文献资料，了解国内外在本领域的研究现状与动态，并进行系统的分 析整理。 二、创新之处 食品安全法颁布之前，我国专家、学者对食品安全政府管制进行了大量 的综合研究，但是食品安全法颁布之后，缺乏结合这部法律的系统性研究。 本文在借鉴相关研究成果和经验的基础上，力图从整体的角度进行分析，并提出 相关的政策建议 ( 一) 论文研究视角的创新：阜阳劣质奶粉、红心鸭蛋、三聚氰胺等食品安 全事件说明食品安全政府管制的重要性。食品安全政府管制是一个复合性的话 题，涉及到国家食品安全法律法规、食品安全监管机制、食品安全信息和食品安 全检验检测等，本文结合食品安全法进行研究具有一定的创新意义。 ( 二) 论文研究内容的创新：本文把食品安全政府管制这一极具现实意义的 话题作为研究对象，通过深入分析食品安全政府管制的一般理论，在认真总结西 方食品安全政府管制的基础上，讨论了食品安全法中关于政府管制的举措， 以此为基础提出改善我国食品安全政府管制的措施。 第三节国内外研究现状 一、国外研究现状 现代意义上的政府管制起源于1 9 世纪末的美国。1 1 8 8 7 年，美国制定了州 际商业法，成立了第一个现代意义的管制机构州际商业委员会，这标志着 现代政府管制的产生。2 美国管制经济学家卡恩在管制经济学：原理与制度 一书中对政府管制作了如下定义：政府管制是“对该种产业的结构及其经济绩效 的主要方面的直接的政府规定，比如，进入控制、价格决定、服务条件及质量的 规定，以及在合理条件下服务所有客户时应尽义务的规定 。美国学者h o n s o n 等对影响食品安全规范与制度的确定及变化的因素进行了分析，具体内容包括公 共与私人食品安全控制体系的关系、公共食品安全规范可选择的各种形式、食品 1 丹尼尔耶金，约瑟夫斯坦尼斯罗制高点重建现代世界的政府与市场之争段宏等译北京：外文 出版社，2 0 0 0 ，7 1 2 伯纳德施瓦茨美国法律史王军等译北京：中国政法大学出版社，1 9 9 7 ，1 5 7 3 我国食品安全政府管制研究 安全规范的战略措施以及国内食品安全控制措施的贸易内涵等，为相关问题的深 入研究奠定了背景基础。1 国外对政府食品安全管制的研究较早，学者们从不同角度研究分析了政府食 品安全管制问题。 ( 一) 食品安全特性及其管理的政策选择研究 a n t l e ，c c a s w e l la n dm o i d u s z k a 认为，市场机制下食品安全管理政策效能的高 低关键取决于合适的信息制度。这些信息制度包括企业的声誉形成机制、产品质 量认证体系、标签管理、法律和规制的制定、各种标准战略及消费者教育等。2 格 罗斯曼认为同样可以取得与市场信息充分状态下一样的结果，即可通过信誉机制 形成一个独特的高质量高价格市场均衡而不需要通过政府来解决食品市场的质 量安全。沙皮罗研究了无限重复博弈情况下企业的质量声誉形成机制，认为如果 能够确保维持高质量而带来的未来收益，企业就不愿意榨取其声誉。 ( 二) 食品安全的消费者行为研究 美国经济学家约瑟夫斯蒂格利茨研究消费者的安全知识对食品安全的需 要，认为在具有完全信息的竞争市场和不完全信息但企业非常信用的市场，市场 能为知识性消费者提供高效安全的产品。3 a x l e s o n 等和c o n e n t o 等应用 a j z e n - f i s h b e i n 模型和t h eh e a l t hb e l i e f 模型讨论了消费者在获得健康信息的前提 下做出理性决策的问题。他们提出，只有当消费者发觉他们目前的行为已经危害 到自身健康，同时确信改变行为能降低他们面临的食品风险时，消费者才可能改 变他们现有的行为。4 ( 三) 食品安全的生产者行为研究 s t e v e nm s h a v e l l 认为企业对其工厂生产的产品质量的控制能力、对生产的 产成品的鉴别能力、对市场的垄断或控制能力等很大程度上依赖于企业的规模及 其组织，因此企业对安全产品的供给动机会受到其规模、组织及其市场结构的影 响。5 ( 四) 食品安全控制体系研究 i s p e n c e rh e n s o n ，j u l i ec a s w e l l ：f o o ds a f e t yr e g u a l a t i o n ：a no v l a t v i e wo fc o n t e m p o r a r yi s s u e s ，f o o dp o l i e y , 1 9 9 9 , 5 8 9 2 周洁红，钱峰燕等食品安全管理问题研究与进展农业经济问题，2 0 0 4 ，4 ：2 8 3 王建英，土亚楠等关于食品安今问题的研究综述吉林农业科学，2 0 0 9 ，5 ：6 1 4 周洁红，姜励卿食品安全管理中消费者行为的研究与进展世界农业，2 0 0 4 ，1 0 ：2 4 5 周洁红，钱峰燕等食品安全管理问题研究与进展农业经济问题，2 0 0 4 ，4 ：2 8 4 我国食品安全政府管制研究 对食品安全控制体系构成的分析通常包括两个视角。一是从构成要素来分 析，例如w h i t e h e a d ，a 提出了食品控制体系包括六个要素：食品法律、食品控制 战略、食品控制功能、检测服务、分析服务、规制功能。1 二是从控制体系的监 管主体来分析，例如，d e w a a l ，c 从消费者的角度分析指出，建立单一的食品安 全管理部门，会促进相关资源优化配置，带来更为理性的食品安全管制体系。2 二、国内研究现状 国内的研究起步比较晚，研究的深度和广度与国外比有较大差距。总体而言， 我国对政府食品安全管制行为的研究主要集中在政策层面的描述和对现有政府 管制失灵的分析上。 + 中国食品安全战略研究是国务院发展研究中心和科学技术部组织国内5 0 余家机构的专家对我国食品安全战略问题的研究成果。该书针对我国食品安全存 在的问题，该书作者认为，建立有效的国家食品安全保障体系，应建立政府各监 管机构之间分工明确、协调致的食品安全管理体制；统一协调的法律法规体系； 统一、权威、高效的食品安全检验检测体系；统一、规范的食品认证认可体系等。 其他学者对食品安全政府管制的研究主要集中在存在的问题、理论依据、对策上： ( 一) 对食品安全政府管制存在的问题进行研究 俞曼华在我国食品安全监管体系现状的探析中从我国目前的食品安全监 管模式出发，认为我国在食品安全上存在多头监管、多头许可的问题。衡志诚在 食品安全：“龙多 缘何难治水指出于存在多头管理、职能交叉、责任不清 等问题，往往使食品安全沦为谁都管、谁都不负责、始终搞不好的境地。刘丽在 影响食品安全性的因素指出企业在食品加工和贮藏过程中产生的毒素以及生 产新型食品的安全性还不够清楚的情况下所引起的食品安全问题。 ( 二) 对食品安全政府管制的理论依据研究 徐晓新在中国食品安全：问题、成因、对策从食品流通链条出发，以信 息不对称为理论基础分析了食品安全问题的成因。邓迎贵在从政府的视角看我 国食品安全认为我国的食品安全现状不容乐观，主要原因在于我国传统的食品 管制体系已不再适应发展的需要。李功奎在“柠檬市场”与制度安排一一个关 于农产品质量安全保障的分析认为信息不对称引起的生产、经营者的机会主义 1 周嫒，邢怀滨国外食品安伞管理研究述评技术经济与管理研究，2 0 0 8 ，3 ：8 4 2 漆雁斌，陈卫洪等食品安全问题国内外研究综述农村经济与科技，2 0 0 8 ，1 2 ：7 l 5 我国食品安全政府管制研究 行为以及消费者的“逆向选择 ，最终导致了食品质量安全问题的发生。唐晓燕 在基于经济学的食品安全问题研究综述于经济学的视角，介绍了国内学者从 食品安全问题产生的原因( 信息不对称、道德风险、社会规制等) 和消费者行为 两个方面进行的研究。刘冬兰在食品安全政府管制的理论依据分析概述出食 品安全政府管制的理论依据食品市场的特性、公共利益理论和企业社会责任 理论。张朝华在市场失灵、政府失灵下的食品质量安全监管体系重构中认为 食品质量安全的信息不对称、食品质量安全所具有的公共产品特性与外部性、消 费者在与生产经营者的利益冲突中处于弱势，这几个方面导致了市场的失灵，需 要政府进行监管。 。 ( 三) 对食品安全政府管制的对策研究 岳中刚在信息不对称、食品安全与监管制度设计利用二阶段的完全信息 动态博弈模型，分析了我国食品安全监管体制下监管者的寻租行为，认为食品安 全监管制度安排的变化，可以防止监管者的寻租行为；指出由足够令消费者信任 的第三方介入市场，改变目前我国食品安全的多部门监管，从食品产业链整体出 发成立一个涉及农业和食品部门的全国统一机构，以有效保证食品安全。唐钧在 食品安全事件中的社会态度与管理建议提出政府树立风险意识、用好管制策 略、用好公关策略、形成多元治理模式四项政策建议。刘玉刚在市场、政府与 食品安全认为政府的参与是解决食品安全问题的关键，但要想以尽可能少的成 本达到一个较为理想的效果，就必须认识到市场的重要作用，在现有资源条件下， 只有将市场和政府这两种手段有效的结合起来，才能较好的解决这一问题。蒋抒 博在我国食品安全管制体系存在的问题及对策分析分析了我国食品安全管制 体系的现状，针对我国食品安全管制体系存在的不足，提出要加强食品安全立法， 完善我国的食品安全法律体系；建立完整统一的食品安全标准体系；加强我国食 品安全组织体系建设；建立有效的食品安全信息系统；加大食品安全违法的惩罚 力度。 “ 第一章政府管制理论 政府管制又称为政府规制。管制，是政府干预市场的活动总称。“所谓政府 管制，就是政府采取的干预行动。它通过修正或控制生产者或消费者的行 为，来达到某个特定的目的 ，“政府管制可以决定商品的价格，或者对生 6 我国食品安全政府管制研究 产什么、生产多少产生影响。在一些特殊的情况下，政府管制甚至能够决 定由谁来生产商品或提供劳务以及如何来生产或提供他们 。1 第一节食品安全和政府管制 一、食品安全 食品安全法第九十九条明确食品的涵义是，“食品”：是指各种供人食用 或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治 疗为目的的物品。2 世界卫生组织将食品安全解释为，对食品按其原定用途进行 制作和食用时不会使消费者受害的一种担保。国际食品卫生法典委员会对食品安 全的定义是：消费者在摄入食品时，食品中不含有害物质，不存在引起急性中毒、 不良反应或潜在疾病的危险性。3 目前，国际社会对食品安全概念基本形成共识， 即食品的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强 制标准和要求，不存在可能损害或威胁人体健康的有毒、有害物质致消费者病亡 或者危及消费者及其后代的隐患。我国国家质检总局在食品生产加工企业质量 安全监督管理办法中指出：食品安全从广义上来说是“食品在食用时完全无有 害物质和无微生物的污染 ，从狭义上来讲是“在规定的使用方式和用量的条件 下长期食用，对食用者不产生可观察到的不良反应”。食品安全是企业和政府对 社会最基本的责任和必须做出的承诺。食品安全与生存权紧密相连，具有唯一性 和强制性，通常属于政府保障或政府强制的范畴。食品安全领域存在着严重地信 息不对称，关系到消费者的安全与健康，食品安全管制属于社会性管制的范畴。 二、政府管制 “政府管制是具有法律地位的，相对独立的政府管制者( 机构) ，依 照一定的法规对被管制者( 主要是企业) 所采取的一系列行政管理与监督 行为。4 笔者认为政府管制是指具有法律地位的相对独立的政府管制机构， 为追求经济效益和社会效益的帕累托最优及维护社会公平和正义，依据法律 授权、凭借法定的权力，通过制定规章、设定许可、监督检查、行政处罚和行 政裁决等行政处理行为，对经济及其外部性领域和一些特定的非经济领域采 小贾尔斯伯吉斯管制与反垄断经济学冯金华译上海：上海财经大学 ；版社，2 0 0 3 ，4 2 陈骥关于食品流通许可涉及和调整的“食品”概念之理解四论食品流通许可中国市场，2 0 0 9 ，3 8 ： 5 0 3 高阳，杨薇等我国食品安全现状、问题及对策中国食物与营养，2 0 0 9 ，1 ：1 5 4 王俊豪政府管制经济学导论基本理论及其在政府管制实践中的应用上海：商务印书馆，2 0 0 1 ，1 7 我国食品安伞政府管制研究 取的调节、监管和干预等行政行为，目的是弥补市场失灵，维持市场经济秩 序，促进市场竞争，实现社会福利的最大化。政府管制的过程：是由被管制市 场中的消费者和企业，消费者偏好和企业技术，可利用的战略以及规则制定的一 种博弈。1 可以把它看成是一个政府管制周期，通常包括政府管制立法、政府管 制执法、法规的修改与调整、放松或解除政府管制这四个阶段。2 政府管制是指政府依据法律法规对市场活动所进行的规定和限制行为，依其 调整对象通常分为经济性规制与社会性规制。经济性管制是政府对市场准入、价 格、商品或服务质量等普遍服务的管制，指通过制定特定产业的进入、定价、融 资以及信息发布等政策对主体行为进行有效的调整，以达到避免出现竞争主体过 多或过少而引起过度竞争或竞争不足，造成资源浪费或者配置低效率，妨碍社会 生产效率和服务供给的公正、稳定。经济性管制是以法律权限为依据，采用法定、 批准、认可和许可、申报、注册、营业执照、指导等形式和手段实现的。3 社会 性管制是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目 的，对产品和服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准，并 禁止、限制特定行为的管制。4 社会性管制以保障劳动者与消费者的安全、健康、 环境保护和防止灾害为目的，通过对物品和服务的质量及伴随它们的提供而产生 的各种活动制定一定的标准，并从根本上限制特定行为的规制。社会性管制主要 针对外部不经济和内部不经济。外部不经济是指市场交易双方的交易会产生一种 由社会全体或第三方支付的成本，像环境污染，自然资源的掠夺性开采等。政府 因此必须对交易主体进行准入、设定标准和收费等方面的管制。内部不经济是指 交易双方在交易过程中，一方控制信息但不向另一方完全公开，由此造成交易双 方严重的信息不对称，比如说假冒伪劣产品的制售、隐瞒安全卫生隐患等。所以， 政府要进行准入、标准以及信息披露方面的管制。 食品安全政府管制是政府依照法律授权，通过制定规章制度、设定许可审批、 制定食品安全标准等路径，对食品原料及食品的生产、加工、流通、销售等环节 的企业和个体的行为进行控制。政府进行食品质量安全管制的主要目的是为消费 1 美 丹尼尔f 史普博管制与市场上海：上海人民出版社，1 9 9 9 ，4 7 2 王俊豪政府管制经济学导论上海：商务印书馆，2 0 0 1 ，4 3 3 1 r 吉帕维斯库斯，约翰m 弗农，小约瑟夫e 哈林顿反垄断与管制经济学北京；机械工业出版社， 2 0 0 4 ，2 1 4 植草益微观规制经济朱绍文等译北京：中国发展出版社，1 9 9 2 ，2 2 8 我国食品安全政府管制研究 者提供安全、放心的食品，保护消费者利益，维护公共健康和安全。食品安全政 府管制，主要包括制定有关食品的行政法规、标准以促进对整个食物链的综合管 理；确保拥有进行有效监管的基础设施；保证食品检验部门工作人员均称职并能 得到良好培训；确保建立官方实验室网络用以监测食物链并支持食品监督以及食 源性疾病的监测网络等。 第二节政府加强食品安全管制的理论依据分析 食品是生活必需品，是人类生存的第一要素，是实现人类生存权与发展权的 基本保障；食品业是国民经济发展的重要产业，要发展国民经济必须首先发展食 品业。从马斯洛的需求层次理论来看，食品是满足人们最基本的需求生理需 求所需要的物质，食品生产和食品消费是任何社会所必须从事的最基本的生产、 生活活动。食品最重要的是质量安全，其次才是营养价值：不符合质量标准和卫 生标准要求的食品不具有安全性；食用这样的产品会对人体健康造成损害，甚至 会危及生命安全。 一、公共产品理论与食品安全管制 美国经济学家保罗萨缪尔森认为，所谓公共产品就是“每个人对这种产品 的消费都不会导致其他人对该产品消费减少的产品”。公共产品具有与私人产品 显著不同的特征：消费的非竞争性和受益的非排他性。非竞争性，是指一部分人 对某一产品的消费不会影响另一些人对该产品的消费，一些人从这一产品中受益 不会影响其他人从这一产品中受益，受益对象之间不存在利益冲突。任何一个消 费者享受到食品安全管制带来的好处，购买到符合质量和卫生标准的食品，并不 会影响其他消费者享受同样的益处。非排他性，是指产品在消费过程中所产生的 利益不能为某个人或某些人所专有，要将一些人排斥在消费过程之外，不让他们 享受这一产品的利益是不可能的。每一个社会成员，即使他没有为加强食品安全 管制支付费用，他也能从中收益。 理性的经济人在提供公共产品时，由于其得到的边际收益小于边际成本，缺 乏主动提供公共产品的动力，这样公共产品的供给就会出现“搭便车 ( f r e er i d e r ) 现象，其需求与供给无法通过市场机制实现自我调节，就只能由政府来介入。食 品安全涉及到社会稳定、环境保护和卫生保健，这些内容都属于公共产品范畴， 需要发挥政府的宏观调控作用。食品市场参与者需要的信息本身属于公共产品， 9 我国食品安全政府管制研究 食品安全涉及到消费者的切身利益，但是消费者和食品的生产、销售者处于信息 不对称的状态，广大消费者需要花费大量的时间和成本去获得产品信息，这时作 为公共利益代表的政府干预对资源配置的作用就显得非常重要。政府通过制定强 制性的政策和法规制度，迫使食品生产、销售者如实公布其所生产、销售食品的 真实安全、卫生信息，同时通过建立公共食品安全检验检测体系，定期监督、抽 查不同食品的安全状况，并将检验检测结果公之于众，以提高全社会的信息分享 程度，保障消费者的知情权，从制度层面降低消费者的交易成本和健康风险，避 免由于信息不对称而造成的无效率。1 食品安全管制关系到社会经济的发展、人民生活水平的提高和社会主义和谐 社会的构建。政府食品安全管制提供的是一整套法律