（行政管理专业论文）我国政府预算透明度问题研究.pdf

摘要 政府预算透明度是在公共责任层面上提出来的，良好的预算透明度有助于分 析和评价政府的受托业绩。预算透明是现代民主政治的一种基本理念，又是一个 对公共预算进行民主控制的制度安排。作为一种民主形式的透明度，它要求及时 回应社会和民众的要求并采取行动加以满足；作为一种制度安排，它既是预算程 序设计的指导原则又是其结果，它要求政府掌握的政府收支信息向社会公开，公民 有权接触并使用这些信息，否则政府必须承担相应的法律责任。政府预算透明度 无论是作为一种基本理念还是作为一种制度安排，对于建立预算国家，实现国家 治理转型都是非常重要的。 除引言外本文分五个部分对政府预算透明度加以探讨。在引言部分笔者主要 阐述了研究的背景和意义、国内外关于政府预算和政府预算透明度的研究现状以 及研究方法和创新之处。 第一部分是政府预算透明度的概念和内涵。本部分首先分析了政府预算的内涵 及特征，指出透明度是政府预算的基本要求。在对政府预算透明度概念界定的基 础上认为政府预算透明度的内涵应该包括四个方面的重要问题：政府预算的广泛 程度；政府预算过程的公开程度；公众获取政府预算信息的难易程度；政府预算 诚实性的独立保证程度。 第二部分是政府预算透明度的理论分析及现实依据。该部分首先从政治学和财 政学的角度分析指出政府预算透明度理论依据，即人民主权理论、知情权和公众 参与理论、治理和善治理论、民主财政理论。然后在理论分析的基础上，指出全 球化条件下参与国际竞争、实现公民权利、铲除腐败、转变政府职能、完善预算 管理制度，一起构成我国增强政府预算透明度的现实依据。 第三部分是我国在改进政府预算透明度上的成效。依据政府预算透明度内涵， 结合公共预算改革，阐释我国在改进政府预算透明度方面取得的成效进。 第四部分是我国政府预算透明度存在的问题及原因分析。在前述理论分析的基 础上，深入分析当前预算透明度建设所面临的问题及其原因，这也正是本文对策 i 建议部分所要解决的问题。 第五部分是增强我国预算透明度的措施。在前几部分论述的基础上，指出实现 公共预算理性化和民主化是我国政府预算透明度建设的远期目标，当前增强预算 透明度应着重从以下几个方面入手：提升预算信息公开法律的层次；创新政府预 算透明的制度设计：完善外部监督制约机制。 关键词：政府预算：透明度；预算透明 n a b s t r a c t t h ec o n c e p to fg o v e r n m e n tb u d g e tt r a n s p a r e n c yi sb a s e do np u b l i cr e s p o n s i b i l i t y g o o db u d g e tt r a n s p a r e n c yw i l lb e n e f i tt h ea n a l y z i n ga n d e v a l u a t i n gg o v e r n m e n t s e n t r u s t e d a c h i e v e m e n t s b u d g e tt r a n s p a r e n c yi s ab a s i c p h i l o s o p h yo fm o d e m d e m o c r a c y , a n da l s oas y s t e ma r r a n g e m e n tf o rp u b l i cb u d g e t sd e m o c r a t i cd o m i n a t i o n a sad e m o c r a t i ct r a n s p a r e n c y , i tr e q u i r e st i m e l yf e e d b a c kf o r s o c i e t ya n dp e o p l e s r e q u i r e m e n t sa n dt a k e sa c t i o n ；a sas y s t e ma r r a n g e m e n t ，i ti st h eg u i d a n c ep r i n c i p l ef o r b u d g e tp r o c e d u r ed e s i g n ，a n da l s oi t sr e s u l t ，i tr e q u i r e st h eg o v e r n m e n t a li n c o m ea n d e x p e n s e si n f o r m a t i o nt ob ep u b l i ct ot h es o c i e t y , p e o p l eh a v et h ef i g h tt ok n o wa n d 嘁 t h e s ei n f o r m a t i o n ，o t h e r w i s et h eg o v e r n m e n td e s e r v e st ob e a rt h ec o r r e s p o n d i n gl e g a l r e s p o n s i b i l i t y w h e t h e rg o v e r n m e n tb u d g e t t r a n s p a r e n c y i sv i e w e d嬲 ab a s i c p h i l o s o p h yo r as y s t e ma r r a n g e m e n t , i ti s v e r yi m p o r t a n tf o rb u d g e tc o u n t r y s e s t a b l i s h m e n ta n dg o v e r n a n c et r a n s i t i o n i na d d i t i o nt ot h ei n 仃o d u c t i o np a r t ，t h i sp a p e rc o n s i s t so fs i xp a r t st od i s c u s sa b o u t g o v e r n m e n tb u d g e tt r a n s p a r e n c y i n t r o d u c t i o np a r tg i v e ss o m ei n t r o d u c t i o na b o u tt h e b a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c eo ft h et o p i c ，l i t e r a t u r er e v i e w , i n n o v a t i o n , m e t h o da n de t c t h ef i r s tp a r tr e v i e w st h ec o n c e p ta n dc o n t e n to fg o v e r n m e n tb u d g e tt r a n s p a r e n c y t h i ss e c t i o nf i r s ta n a l y z e st h ec o n t e n ta n df e a t u r e so ft h eg o v e m m e n t b u d g e t , a n a l y s i s r e s u l t sp o i n t so u tt h a tt r a n s p a r e n c yi st h eb a s i cr e q u i r e m e n to ft h eg o v e r n m e n tb u d g e t b a s e do nd e f i n i n gt h ec o n c e p to fg o v e r n m e n tb u d g e tt r a n s p a r e n c y , t h eg o v e r n m e n t b u d g e ts h o u l di n c l u d ef o u ri m p o r t a n ti s s u e s ：t h ee x t e n to ft h eg o v e r n m e n tb u d g e t ；t h e o p e n n e s so ft h eg o v e r n m e n tb u d g e tp r o c e s s ；t h ed i f f i c u l t yo ft h ep u b l i ca c c e s s i n gt h e g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n , t h eh o n e s t yi n d e p e n d e n tl e v e lo fa s s u r a n c ei nt h eg o v e r n m e n t b u d g e t t h es e c o n dp a r ti st h et h e o r yo fg o v e r n m e n tb u d g e tt r a n s p a r e n c ya n dt h er e a l i t y o f i m p r o v i n gg o v e r n m e n tb u d g e tt r a n s p a r e n c y t h a tp a r tp o i n to u tt h et h e o r e t i c a lb a s i s f o rg o v e r n m e n tb u d g e tt r a n s p a r e n c yb a s e do nt h ep o l i t i c a ls c i e n c ea n dp u b l i cf i n a n c e p o i n to fv i e w t h a ti st h et h e o r yo fp o p u l a rs o v e r e i g n t y , t h er i g h tt oi n f o r m a t i o na n d p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ，g o v e r n a n c ea n dg o o dg o v e r n a n c ea n dd e m o c r a t i cf i n a n c i a l t h e 1 1 1 a n a l y s i sp o i n t s o u tt h ei n t e r n a t i o n a l c o m p e t i t i o n b a s e do nt h e g l o b a l i z a t i o n , t h e a c h i e v e m e n to fc i v i lr i g h t s ，t h ee r a d i c a t i o no fc o r r u p t i o n ，t h et r a n s f o r m a t i o no f g o v e r n m e n tf u n c t i o n sa n dt h ei m p r o v e m e n to ft h eb u d g e tm a n a g e m e n ts y s t e m t h e s e t o g e t h e rc o n s t i t u t et h er e a l i t yo f o u rg o v e r n m e n tb u d g e tt r a n s p a r e n c y 1 1 h et 1 1 i r df o u r t hp a r ti st h ea c h i e v e m e n to fi m p r o v i n go u rg o v e r n m e n tb u d g e t t r a n s p a r e n c y b a s e d o nt h ec o n t e n to fg o v e r n m e n tb u d g e tt r a n s p a r e n c ya n d c o m b i n i n gw i mt h er e f o r m a t i o no f o u rp u b l i cb u d g e t s t h i sp a r tt e l l st h ee f f e c t i v e n e s so f i m p r o v i n go u rg o v e r n m e n tb u d g e tt r a n s p a r e n c y n ef o u r t hp a r ta n a l y s i st h ep r o b l e m sa n dr e a s o n so fo u rg o v e r n m e n tb u d g e t t r a n s p a r e n c y b a s e do nt h ef o r m e rt h e o r e t i c a la n a l y s i s ，t h i sp a r tm a k e sai n d e p t h a n a l y s i so ft h ep r o b l e m sa n dr e a s o n si nt h ec o n s t r u c t i o no ft h eg o v e r n m e n tb u d g e t t r a n s p a r e n c y t h e s ea l et h eq u e s t i o n so ft h es u g g e s t i o nw h i c ht h i sp a p e rw a n t st o r e s o l v e 1 1 1 ef i r hp a r ti st h ep a t ho fi n c r e a s i n go u rg o v e r n m e n tb u d g e tt r a n s p a r e n c y b a s e do nt h ef o r m e rd i s c u s s i o n ，t h i sp a r tp o i n t so u tt h ea c h i e v e m e n to far a t i o n a la n d d e m o c r a t i ct r a n s p a r e n c yi nt h eg o v e r n m e n tb u d g e ti st h ec o n s t r u c t i o no fc h i n a s l o n g - t e r mo b j e c t i v e ，t h ec u r r e n tw a y so fe n h a n c i n gt h et r a n s p a r e n c yo fb u d g e tf o c u so n t h ef o l l o w i n ga s p e c t s ：t h ep o l i c yt h r o u g ht h el a w s ，r e g u l a t i o n s ；t h et e c h n o l o g ys u p p o r t f o rt h et r a n s p a r e n c yo fb u d g e t ；o f f e r i n gt h ep a r t i c i p a t es p a c eo fc i v i ls o c i e t ya n dt h e b u d g e tc o n t r o lu s e db yn m i o n a lp e o p l e sc o n g r e s sa n da u d i ta g e n c i e s k e y w o r d s ：g o v e r n m e n tb u d g e t ；t r a n s p a r e n c y ；b u d g e tt r a n s p a r e n t i v 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 本人向河南大学提出硕士学住申请。本人郑重声明：所呈交的学住论文是 本人在导师的指导下独立完成的，对所研究的课题有新的见解。据我所知，除 文中特别加以说明、标注和致谢的地方外，论文中不包括其他人已经发袁或撰 写过的研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构的学住或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。 学位中请人( 学位论文作者) 签名： 2 0 叩年台月屠日 关于学位论文著作权使用授权书 本人经河南大学审核批准授予硕士学住。作为学位论文的作者，本人完全 了解并同意河南大学有关保留、使用学住论文的要求，即河南大学有权向国家 图书馆、科研信息机构、数据收集机构和本校图书馆等提供学位论文( 纸质文 本和电子文本) 以供公众检索、查阅。本人授权河南大学出于宣扬、展览学校 学术发展和进行学术交流等目的。可以采取影印、缩印、扫描和拷贝等复制手 段保存、汇编学位论文( 纸质文本和电子文本) 。 ( 涉厦保密内容的学位论文在解密后适用本授权书) 学位获得者( 学位论文作者) 签名 2 0 学位论文指导教师釜名： 2 0 引言 作为一种价值追求的政府透明，其内在根植于现代法治和民主原则之中。边 沁在论述法治政府的基本要求时一再强调，透明管理和公开运作，是法治政府进 行公共管理的核心原则。西蒙认为，公开和参与是构成现代民主的两大要素。公 开是参与的前提，没有政府的信息公开或公民的知情权，就不可能有大众的参与， 因此，透明也是民主政府的内在要求。而民主政府能够有效运作的一个重要前提 就是，选民能够基于对政府承诺和实际绩效的比较，用选票决定政府的去留。政 府预算作为政府的收支计划反映的是政府的政策选择，正如艾伦威尔达夫斯基认 为，“预算是政府生命之血液，如果我们用政府应做什么的说法来代替政府在预算 中应该做什么的话，则预算在政府中的核心地位，就更加清楚了，“没有钱什么 也做不了，什么能做是体现在预算中的却。预算就是贴着价钱标签的政策目标。 基于资源的有限性，政府作为公共利益的代表，理应以公共预算收益最大化为目 标。然而政府履行职能的行为往往会导致预算规模的最大化，就如尼斯卡兰所认 为的，政府公务人员追求的目标是在他的任期内获得最大化预算。官员的效用函 数包括薪金、额外所得、权力和地位、机构或职员的规模、社会名望。这些目标 都与政府规模成正相关关系。因此，把政府收支曝晒于阳光之下，则显得尤为重 要。 ( 一) 选题背景及意义 我国从2 0 世纪7 0 年代末期启动经济体制改革以来，逐步从“税收国家 向 “预算国家 转型。1 9 7 8 年以前，国家的财政收入主要来自于自有财产的收入， a a l o nw i l d a v s k y , p o l i t i c a li m p l i c a t i o n so fb u d g e t i n gr e f o r m ：ar e t r o s p e c t i v e , p u b l i ca d m i n i s t r a t i o ni k v i e w 5 。2 ( n o v e m b e r d e r , e m b e t 19 9 2 ) ，p 5 9 5 9a a r o n w i l d a v s k y , b u d g e t i n g ：ac o m p a r a t i v et h e o r yo f b u d g e t a r yp r o c e s s n e wy o r k ：t r a n s a c t i o n p 。u b l i s h e r s , 1 9 9 7 , p 9 。a a o r lw i l d a v s k y , t h ep o l i t i c so f t h eb u d g c t a r yp r o c e s s ，( b o s t o n ：l i t t l e , b r o w n 1 9 7 4 ) ，口4 o 税收国家是熊彼特提f 的概念。税收国家是中央政府及下级政府在伞国范日爿内用税收的方式来汲取财力， 而且，更重要的是，国家的财政收入主要来自私人部门( 家庭和私有经济) 的财富，这使得税收国家的财政 收入高度依赖私人财富。学者1 i 绍光提出了预算国家的概念，他认为。预算困家”就是拥有现代预算制度的 国家，现代预算制度的国家必然具备两个显著的标志：一是财政统一；二足预算监督 主要以国有企业为核心，自己生产财政收入。1 9 7 8 年到1 9 9 4 年间，财政改革的重 点主要集中在如何构建符合市场经济要求的财政收入分配体系上。这也是有其时 代特征的，因为只有充裕的财政收入才能够保证公共产品和公共服务的有效提供。 这一时期，无论是理论研究还是改革实践多集中在如何构建现代税收体系和调整 国家和企业、中央和地方的收入分配关系，以及为提高“两个比重 、解决财政 赤字而编制复式预算问题而寻找理论支撑和实践探索等。但直到9 0 年代初期，政 府的财政收入汲取能力仍然很低。 1 9 9 4 年，国家启动了新一轮的财政体制改革，内容包括：建立分税制、引入 增值税和颁布实施预算法。国家收入汲取能力开始稳步提升。 与此同时，公 民的纳税人意识开始觉醒，私人部门在财政收入中贡献增多的同时，开始要求了 解取“众人之财 的公共资源的分配及使用情况，参与预算决策过程。由此，上 世纪9 0 年代末期以来，我国的财政改革开始围绕着以支出为重点的预算管理制度 改革，社会开始关注预算资金的使用效率问题，研究和实践的探索不断确立了公 共财政的改革方向。公共财政在理论上很好的诠释了纳税人和政府之间的权利和 责任义务关系。市场经济条件下，由于市场机制无法从制度上保证公共产品的有 效供给，就需要政府对这部分产品进行配置。而要保证公共资源配置效益的最大 化，保证公共产品的有效提供，完整规范透明的预算制度就是最重要的制度安排。 也正因为此，近年来，我国在财政支出领域主要进行了旨在能够提供给社会公众 完整的政府收支画面的预算外资金管理改革、旨在细化编制涵盖部门全部收支的 部门的综合预算改革、旨在将政府的支出纳入合法合规轨道的政府采购制度改革、 旨在将政府每一笔资金的流入流出纳入全方位监督视野的国库集中收付制度改 革、旨在使政府每一项支出通过功能分类和经济分类得到多维定位，以清晰地反 映支出最初去向的政府收支分类改革等等。各项改革均朝着预算的公开透明、完 整规范、利于监督的目标靠近，应该说取得了阶段性成果。 o 两个比重指的是财政收入占g d p 的比重和中央财政收入占财政总收入的比重。9 0 年代初期。因为中央财 力不足，学界曾有过关于“两个比重”足台偏低的讨论。 o 根据2 0 0 8 年两会报告。2 0 0 7 年度的财政收入已经高达5 1 万亿人民币从1 9 9 4 年期，国家财政收入一直 呈递增态势。 2 与此同时，随着经济生活的日益复杂化，各国政府面对政府支出的压力、政 府债务的负担、政府风险和政府合法性等问题，都希望提高政府预算透明度来换 取民众对政府政策的支持。经济全球化背景下，为了赢得更多的经济资源，提高 竞争力，建立廉洁、高效的政府，英国、美国、新西兰和澳大利亚等国相继发起 了“新公共管理”活动，追求政府管理活动的效率、效果和经济，为此提出了“再 造政府的战略 。它们将私营部门管理的理念引入到政府公共管理中，强调对政 府受托责任的监督、预算信息的透明度和法治的公开。各国推动预算透明的措施 引起了国际组织的关注。一些国际组织，诸如国际货币基金组织( i f m ) 、世界贸 易组织( w t o ) 、世界银行( w o r l db a n k ) 、经济合作组织( o e c d ) 、国际会计师联 合会( i f a c ) 都积极倡导提高政府财政信息的透明度，推进预算制度改革。在国际 货币基金组织( i m e ) 和经济合作与发展组织( o e c d ) 的带动下，追求预算透明的 要求不断增多。包括：世界海关组织阿鲁沙宣言、公开预算倡议、农业透明倡议 等。与此同时，北约、联合国和世界银行等要求相关国家公开军费预算、农业预 算、环保预算。所以说，公共预算透明度的问题已不是某一个国家的问题，而是 世界各国经济发展共同关注的问题。 然而，我国学者通过对比研究指出，从全球视野看，无论与发达国家还是与 国际性组织或地区性组织相比，目前我国的财政透明度仍处于一个十分落后的阶 段。在此背景下，对政府预算透明度的基础理论予以梳理，并借助于国际社会的 预算透明实践经验，评析我国政府预算透明度现状、存在的问题及提出对策建议， 进一步推进公共预算改革，建设透明政府，有着极其重要的理论和现实意义。 ( 二) 文献综述 鉴于本文研究主题，本文着重从国内外政府预算研究和政府预算透明度的研 究两个方面进行综述。 1 政府预算研究的文献综述 3 自公共预算产生以来( 最初产生于英国) ，国内外学者专家就围绕公共预算的 一系列问题展开了研究，提出了独到的见解，产生了丰富的研究成果。下面仅对 部分具有代表性的国外学者的研究进行说明。威洛比作为美国公共行政学的杰出 学者认为，公共行政学带有普遍性，可以运用于所有政府部门。但是他的影响主 要体现在预算改革的论著方面，威洛比于1 9 1 8 年发表“预算改革运动 一文中， 威洛比对当时美国各州的预算改革运动发表了重要论述：“预算可以及时用于公开 表明过去的工作，现在的条件和未来的目标，准确地分配责任并提供各种进行控 制的手段 。他主张，预算不仅可作为保证行政效率和经济效益的手段，而且可作 为加强立法行为和行政行为联系的手段。因此，他把预算改革作为市政改革、州 政府改革乃至整个行政体制改革的一个重要组成部分。他指出预算改革包括三种 主要思路：即预算作为一种维护民主的工具；预算作为一种协调立法机构和行政 机构行为的工具；预算作为保证政府行政效率和经济效益的工具。同时，作为以 建立国家一级行政预算制度为目标的塔夫脱委员会的成员，他参与起草了1 9 2 1 年 美国预算与会计法。这对以后美国相继发生的一系列预算改革运动起到了推动作 用。 在公共预算的基本问题上，学者一直没有达成共识。1 9 4 0 年，科依在抱怨预 算缺乏基本理论时提出这样一个问题：“在什么样的基础上将一定数量的资金分配 给活动a 而非活动b ? 。这一问题也被称为预算的元问题。围绕此问题，学者们 展开了激烈的争论和不同的回答。这一问题本质上是一个规范性问题。希克( 1 9 8 8 ) 就指出，这个问题不是预算本身能够回答的问题，因为答案依赖于政治的核心价 值。也就是说，对于生活在不同制度环境、信奉不同文化和意识形态的人们对此 问题的回答也是不同的。就在最近，希克( 2 0 0 0 ) 为我们提出了理解预算体系的 。蒲源清在国家预算、政府预算和公共预算的内涵辨析( 财政监督2 0 0 8 年第1 5 期) 对三者进行了区分， 国家预算足与计划经济相对心的范畴。在计划经济背景下，国家与政府涵盖范 l ；i 的一致性导致了。国家预算” 与“政府预算”的混同：“政府顶算”是，0 市场经济相对心的，它突出了政府公民之问的委托一代理关系， 概念的外延更为明确；公共预算概念来源于西方，其最初的意思是接纳国家收入吁支出的钱袋或足公共钱包， 政府预算是政府对公共钱包( p u b l i cp u r s e ) 支配和使用。这时“公共预算”和“政府预算”在相当程度上是通用 的。在现代社会中，随着公共财政体制的不断完善。预算资金使用的小断公共化，“政府颅算”中的“公共预 算”将逐步扩展，。公共预算”则是“政府预算”的目标与方向。本文对公共预算和政府预算两个概念不作严 格区分。公共预算( 即政府预算) 包括公共收入预算和公共支出预算，本文着重探讨公共预算的透明度问题 4 更广泛的框架。这一框架试图对公共预算的“元问题”进行全面的回答。他指出， 过去2 0 0 年的现代政府预算历史表明，公共预算有三个层次的基本职能和目标： 加强对财政总额的控制、按照战略意义上的优先顺序来分配财政资金、提高财政 资金的使用效率或者管理效率。我国学者马骏在此分析上指出，希克仍然没有关 注预算责任问题。他认为公共预算应该主要有四大基本问题：总额控制、资源配 置效率、管理效率和公共责任。而在四个基本问题中，公共责任是最基本的。公 共责任就是指公共预算活动必须实现公共利益，必须履行政府对公众的政治责任。 国内近几年翻译的公共预算和财政管理方面的著作主要有：当代公共支出的 方法( 艾伦希克) 、美国公共预算( 托马斯林奇) 、公共预算中的政治( 爱 伦鲁宾) 、公共财政管理( 约翰斯韦恩) 、公共预算经典( 阿尔伯特c 海迪) 、 政府预算管理中的新政治学( 艾伦威尔达夫斯基) 等。国内关于政府预算管理 与改革的研究，较有代表性的成果有卢洪友主编的政府预算学、刘明慧主编的 政府预算管理、王雍君编著的公共预算管理、马海涛主编的政府预算管 理学、于国安主编的财政监督与理论实物以及项怀成主编的中国财政管理 等等。 2 政府预算透明度问题的研究 政府预算透明度是从公共责任层面上提出来的。国外学者的研究主要涉及预 算的复杂性和透明度问题、透明度与政治竞争的关系、透明度与政府规模关系、 透明度与财政赤字的关系、透明度与发腐败的关系、透明度与媒体的关系、透明 度与效率的关系以及透明度实施时面临的各种限制等问题。透明度成为了贯穿预 算理论的一根主线索。国内这方面的著作也仅有财政部财政科研整理翻译、国际 货币基金组织编著的财政透明度、财政透明度良好行为准则两部。学界 关于政府预算透明度问题的研究也多是在这两部著作的基础上围绕以下几个方面 问题展开探讨：政府预算透明度的概念和内涵；政府预算透明度的重要性；增强 政府预算透明度思路、对策。理论研究成果主要有：张益斌( 2 0 0 6 ) 认为，“理解财 政信息透明度，应当抓住财政信息是一种特殊的公共产品这一本质。其供给者是政 府，需求者是公众。由于不对称信息的存在，使得政府与公众的财政信息供求背离 s 均衡点。提高财政信息透明度，就要通过一系列的制度安排，去努力接近财政信息 供求均衡的理想状态。一然而，在政府与公众的委托代理关系中，“不透明 ( 经 济学上称为信息不对称) 将可能会导致逆向选择和道德风险的出现。通过提高透 明度，可望有助于解决该问题。并进而强化对“代理人 治理。李燕在基于民 主监督视角的预算透明度问题探析中指出，“预算透明是保障人民的知情权、 参与权、表达权、监督权的前提条件。一 何俊志同样指出，“作为一种价值追求 的政府透明，其内在根植于现代法治和民主原则之中。一 邓淑莲在总结我国预 算透明度现状后，认为当前对预算公开透明衡量标准的研究不足，并根据公共预 算理论研究预算透明的原则，以此设计适合我国国情的预算透明度的衡量指标。 综上，从对政府预算和政府预算透明度相关研究的梳理中可以发现，近年来 我国在相关课题研究上取得的理论成果是显著的。但是，政府预算的研究，就研 究主题而言，我国的政府预算研究多集中在管理效率和配置效率上，探讨公共责 任和预算理论的文献相对较少；就研究视角而言，以财政学视角对政府预算进行 研究的较多，从政治学、管理学的和法律学科的研究较少。政府预算透明度作为 预算“公共责任一的考察方式之一，学界对此的关注更是少之又少。当前我国的 政府预算透明度少量的研究尚有一些盲点和弱项，主要体现在：政府预算透明度 问题的相关研究较多，如政府信息公开，政务公开等，从政治学、公共行政学研 究政府预算透明度较少：学界对政府预算透明度界定没有统一，分别用了不同的 表述方式，其中主要有财政透明度，阳光财政，民主理财等，在有效指导实践方 面显得有所不足：在有关我国政府预算透明度建设的重要性及意义讨论多，对政 府预算透明度的理论基础的研究相对较弱；有关我国政府预算透明度的思路，对 策建议讨论多，对现有我国政府预算透明度实践的理论分析较弱，等等。基于这 一现实，本研究试图从财政学、公共管理学、政治学的角度出发并综合运用这些 学科的不同研究方法，将理论研究与实证研究相结合，在对政府预算透明度建设 。张益斌财信息透明度的理论分析【j 】，特区经济。2 0 0 6 年6 期 。李燕基于民主j i 【督视角的颅算透叫度问题探析【j 】，中央财经大学学报，2 0 0 7 年第1 2 期 何俊志预算透明的理论源流和国际实践【j 】，国家行政学院撤，2 0 0 8 年第2 期 。邓淑莲预算透明评价标准研究【j 】，行政学研究，2 0 0 7 年第l l 期 6 的基础理论进行探讨后，进一步分析我国政府预算透明度的理论依据与现实依据， 总结当前我国在政府预算透明度建设方面的有益探索，并指出其中存在的主要问 题，并针对这些问题提出深化我国透明政府建设的对策建议。 ( 三) 本文的研究方法、内容安排及创新 1 研究方法 规范分析与实证分析。规范分析即理论分析，其形式主要是归纳、推理，规 范分析的目的是解决“应当是什么的问题，其依据主要是理论资料或者数据。 实证分析亦称经验分析，其目的是解决“是什么的问题，其方法是实际考察，其 依据是现实的社会事物。本文在讨论政府预算透明度的理论依据和我国增强预算 透明度的现实依据过程中采用规范分析的方法；在描述我国政府预算透明度现状， 揭示中国我国政府预算透明度问题的过程中则采用了实证分析的方法。本文采用 规范研究和实证研究相结合的研究方法，力图对我国政府预算透明度进行比较全 面的探讨和研究。 2 内容安排： 本文除引言部分外分为五个部分。引言部分笔者主要阐述了研究的背景和意 义、国内外关于政府预算和政府预算透明度的研究现状以及研究方法和创新之处。 第一部分是政府预算透明度的概念和内涵。本部分首先分析了政府预算的内涵及 特征，分析指出透明度是政府预算的基本要求。在对政府预算透明度概念界定的 基础上政府预算透明度的内涵应该包括四个方面的重要问题：政府预算的广泛程 度；政府预算过程的公开程度；公众获取政府预算信息的难易程度；政府预算诚 实性的独立保证程度。 第二部分是政府预算透明度的理论分析及现实依据。该部分首先从政治学和 财政学的角度分析指出政府预算透明度理论依据，即人民主权理论、知情权和公 众参与理论、治理和善治理论、民主财政理论。然后在理论分析的基础上，指出 全球化条件下参与国际竞争、实现公民权利、铲除腐败、转变政府职能、完善预 算管理制度，一起构成我国增强政府预算透明度的现实依据。 7 第三部分是我国在改进政府预算透明度上的成效。依据政府预算透明度内涵， 结合公共预算改革的对我国在改进政府预算透明度方面的成效。 第四部分是我国政府预算透明度存在的问题及原因分析。在前述理论分析的 基础上，深入分析当前预算透明度建设所面临的问题及原因，这也正是本文对策 建议部分所要解决的问题。 第五部分是增强我国预算透明度的途径。在前几部分论述的基础上，指出实 现公共预算理性化和民主化是我国政府预算透明度建设远期目标，当前增强预算 透明度的措施着重从以下几个方面入手：提升预算信息公开法律的层次：创新政 府预算透明的制度设计；完善外部监督制约机制。 3 可能的创新之处： 第一，本文综合了关于政府预算透明度的不同表述，对透明政府概念和内涵 进行了重新界定。在政府预算透明度内涵的界定上，在强调公共性信息公开、保 障公民知情权的同时，注重界定和限制预算过程的自由裁量、改进和强化对政府 的预算约束。第二，鉴于当前学界对政府预算透明度建设理论基础研究较弱的现 状，本文提出并深入分析了我国政府预算透明度建设的政治学、公共管理学、财 政学理论落脚点。第三，本文对政府预算透明度建设中出现的有益探索进行了深 入的分析，并提出了顺应发展的改革措施。如通过法律、法规对预算透明做出规 定；为预算透明提供技术支持；为公民社会的参与提供空间；强化人大和审计机 构对预算的预算监督等。 限于本人的研究水平，本文仍存在许多的不足和缺陷。首先由于政府预算的 特殊性，数据资料比较难搜集，缺乏对实际情况的实地调研，因此本文主要采用 的是规范研究方法，对现实情况的分析也只是演绎归纳和逻辑推理，缺少相关实 证数据来证实文章的相关结论。而且本文中对于增强政府预算透明度只提出了大 致的思路和建议，没有对具体的操作措施和步骤进行详细深入的研究和阐述，这 些方面还有待于今后进一步的拓展和深化研究。 8 一、政府预算透明度的概念和内涵 分析政府预算透明问题之前，应该首先来界定清楚政府预算的概念以及其内 涵。这是因为预算透明度是在公共责任层面上提出来的。“在公共预算的四大基 本问题中，公共责任是最基本的。公共责任就是指公共预算活动必须实现公共利 益，必须履行政府对公众的政治责任。也就是说，政府的收支活动必须对公众负 责。公共预算的总额控制、资源配置效率、管理效率都应该以公共责任为核心， 都应确保公共责任的实现。 ( 一) 政府预算 市场经济条件下，作为一种制度安排，对广大民众来说，预算是政府的工具； 对政府来说，预算是控制政府收支的工具。在西方国家，由于对政府职能定位比 较清晰，对公共预算概念的认识是比较一致的。政府预算也就是公共预算，直接 导源于公共财政。 政府预算的研究不仅限于经济学，并且在研究和实践中辐射到法学、政治学、 管理学、社会学等众多学科。基于不同的研究视角和理论基础，对政府预算的关 注重点也会有所不同。经济学家以公共产品理论为基础把政府预算看作是一种资 源配置机制，它是市场通过价格和供求机制配置资源的基础上，政府通过政治程 序和公共选择机制对市场配置缺陷的弥补和干预。其分析是建立在稀缺资源如何 在私营部门和公共部门之间配置及其如何有效政府干预对提高资源配置效率、促 进经济稳定、改善社会公平等作用的基础上的：法学把政府预算看作一个具有法 律效率的文件。政府预算的成立要经过一系列的法律程序、有立法机构审查批准， 整个政府预算的循环，都应在法律框架下循环；政治学把政府预算看作是政府管 理社会公共事务的一种工具，也是纳税人及其代议机构控制政府收支行为的一种 机制和手段，它在本质上是一个政治决策或公共选择过程；管理学把政府预算看 。希克认为公共预算主要有三个层次一 ：的职能和目标：加强财政总额的控制、按照战略意义上的优先顺序来 分配资金、提高财政资金的使用效率或者管理效率马骏在此基础卜指出，公共责任也是公共预算的基本目 标。 。马骏中国公共预算改革：理性化与民主化 m 北京：中央编译出版社2 0 0 5 年8 月版第3 1 5 页 9 作一个管理工具，包括控制、管理、组织、计划、协调、沟通、规划等因素。管 理学看来，政府预算制度应该融入更多的分析和管理方法，以使公共决策更加有 效；社会学则把政府预算看做一种社会分配和和调整机制，通过预算多收入分配 的调整，以实现社会的公平、公正和稳定。可以看出，预算不仅仅是一个技术问 题，由于其涉及到法学、政治学、公共管理学以及社会学的众多问题而显得极为 复杂。然而，从现代预算来看，其本质特征应该是一种建立在公民权利平等、政 治权力制衡前提下的公共选择机制和实现政府理财法治化、民主化的公共预算决 策和监督机制。各种视角的研究也无不围绕此展开。 一般认为，政府预算的基本特征包括完整性、预测性、年度性、法律性和公 开性等。这些特征体现了政府预算的技术性和政治性两个层面的内涵。完整性、 预测性和年度性等特征可以理解为技术方面，法律性和公开性等方面则主要体现 了政治内涵。完整性是指所有的政府收支都应在政府预算中得到反映，这就是说， 公共预算要全面反映政府活动的范围和方向，包括全部政府收支。财政部门作为 政府的理财机构，对一切以政府为主体的资金收支活动，均应视为财政活动而予 以全面的反映和管理，不允许在预算规定范围之外，还有任何以政府为主体的资 金收支活动。纳税人可以通过监督政府的理财活动进而监督政府的公共行政活动。 爱伦鲁宾总结指出：“公共预算不仅仅是技术性的，它在本质上是政治性的。一 法律性是指政府预算必须经过立法机关审核批准并最终形成具有法律效力的文 件，并接受立法机关的监督。西方国家的政府预算必须经过议会的批准。在我国， 各级政府预算要经过相应各级人民代表大会的审核批准。公开性是指政府预算按 照法律程序经过立法机关批准后必须向社会公开。政府预算是反映政府的活动范 围、方向的政策，与全体公民的切身利益息息相关。因此，政府预算及其执行情 况必须向社会公布，并置于民众的监督之下。政府虽然是预算编制和执行的主体， 但本质上是公众的“受托人一，而公共预算的透明度是向公众公开的前提。 ( - - ) 政府预算透明度的概念 提起“政府预算透明度”一词，我们容易产生一种望文生义的感觉：政府预 l o 算透明度透度由“政府预算 和“透明度 这两个其有独立涵义的词汇复合而成 的，而政府预算的是政府的收支活动或经济行为，透明度指的是有关信息的公开 程度，因此，人们可以很自然地把财政透明度理解为与政府收支活动有关的信息 的公开程度。这与学界“阳光财政的表述极为相近。其实对于预算透明度的概 念和内涵，目前学界有多种表述。在具体实践中，我国在政府关于财政预算的文 件大量使用的都是“民主理财 这样的字眼，而“透明 只有在地市级及其以下 的政府财政文件中零星出现。 第一种表述，预算透明就是阳光下的政府预算收支，所以有学者把预算透明 理解为阳光财政。李江萍在实行“阳光财政”从源头上预防和治理腐败中认为 “所谓阳光财政简单地说就是财政预算的收入和支出都要公开透明，接受纳税人 的监督。 圆 第二种表述思路就是沿袭了k o p i t s 和c r a i g 为“财政透明度 所做的定义， 在此基础上对预算透明度问题进行阐释。财政透明( 度) 的权威定义是由k o p i t s 和 c r