（行政管理专业论文）治理视野下我国NGO政策参与问题研究.pdf

i 中 文 摘 要 从上个世纪 90 年代开始，作为政治、经济等一系列活动领域里的一种新的管理 理念，治理在社会科学领域获得了非常快速的发展，并逐步在各个学科领域运用。 作为一种新的范式、一种新的理论，治理理论是区别于传统行政的，具有一些新的 内涵。治理理论强调治理主体权力的多元化，强调上下互动的合作管理，强调治理 客体的广泛性和目标的统一性。治理的本质就是指多元权威主体为了共同的价值目 标和共同的利益在相互规范的基础上对公共事务进行上下互动的合作管理。 非政府组织是 20 世纪后半期兴起的社会民间组织，作为一种制度创新，具有巨 大的潜力，在治理的理念下，非政府组织得到了空前的发展。他们在教育、科技、 文化、环境、医疗卫生、社会服务等领域，发挥着重要和积极的作用。他们满足了 公众多样化的需求、维护了社会的公正，促进了社会的和谐。非政府组织作为一种 新的治理的主体，具有较强的多样性、灵活性、创新性和参与性，在国家和社会公 共事务治理过程中发挥了越来越重要的作用，尤其是在政策参与中的作用越来越大。 我国非政府组织政策参与在维护公共利益、促进公共政策更科学合理、维护和 增强政府合法性等方面将发挥重要作用。当前，我国非政府组织政策参与无论在内 部和外部都存在一些问题，主要是受我国传统政治文化、双重管理体制、我国政策 过程不透明、政治资源不足等几方面的制约。 为促进我国非政府组织的发展，解决非政府组织政策参与中存在问题，政府应 转变观念，重新为自己的角色定位，要转变政府管理的价值理念，理顺非政府组织 与政府之间的关系；健全法制，完善非政府组织政策参与的制度安排，促进相关法 律建设，探索新的非政府组织管理体制；加强非政府政策参与能力的建设，包括非 政府组织自身的建设和非政府组织的政策参与途径建设；促进我国政策制定模式的 转化，逐步实现由“政府内生型”向“政府外生型”的转化。 关键词：治理；非政府组织；政策参与 iii abstract from the 90s of last century, as a new management concept in political, economic and other areas, governance was a very rapid development in the social sciences, and gradually be used in all subject areas. as a new paradigm and a new theory, governance, with some new content, is different from the traditional administrative. governance emphasizes diversity, interaction and cooperative management, extensive and unity of goal. the nature of governance is a cooperative management, in which multiple authority work for the value of the common goals and common interests. non-governmental organizations are civil society organizations which rose late half of the 20th century. as a system innovation, they have great potential. under the concept of governance, non-governmental organizations have been an unprecedented development. they play an important and positive role in education, science and technology, culture, environment, health, social services, etc. they meet the diverse needs of the public to maintain social justice, promote social harmony. non-governmental organizations, as a new subject of governance, have a strong diversity, flexibility, innovation and participation. they played an increasingly important role in state and social management process, especially in policy participation. chinas ngo policy participation plays an important role in maintaining public interest, promoting more rational public policy, maintaining and enhance the governments legitimacy. in the current, chinas ngo policy participation has some problems both internally and externally, mainly due to chinas traditional political culture, dual management system, lack of transparency in chinas policy process, lack of political resources. in order to promote the development of non-governmental organizations, iv and in order to solve problems of ngo policy participation, the government should change their ideas, rationalize the relationship between ngos and government. the government should improve the legal system, perfect the system of ngo policy participation, and explore new ngo management system. the ngos should strengthen the ability of policy participation, including ngo self-construction and opening up new ways of policy participation. the government should promote the transformation of chinas policy-making mode. keywords: governance;ngo; policy participation 第一章 绪言 1 第一章 绪言 1.1 选题背景和意义 1.1.1 选题背景 从上个世纪 90 年代开始，作为政治、经济等一系列活动领域里的一种新的管理 理念，治理在社会科学领域获得了非常快速的发展，并逐步在各个学科领域运用。 虽然各个学者对治理的含义或内涵有不同的观点，对于什么是治理也没有一个统一 的定义，但是他们有一个共同的观点，即治理是一种新的管理方式，它区别于传统 的政府统治的概念。按照治理的理念，一切合法权力并不是由政府自己完全垄断， 除了政府之外，社会上还有很多组织或者机构在他们各自的活动范围和领域里也具 有权威的力量，他们能在各自的领域里运用自己的权威力量维护社会秩序、提供社 会公共产品或公共服务、调节社会分配、参与公共政策等，在对社会公共事务的治 理过程中，有的时候可以没有政府，没有强制力量，但是不可以没有权威中心，没 有共同的行为目标。 作为公共事务治理的一个主体， 非政府组织在 18、 19 世纪产生于西方发达国家， 而在 21 世纪之交的几十年间得到飞速发展。作为在国家和企业之外的一种新的社会 治理主体，非政府组织广泛参与社会生活的各个领域，在促进社会、经济、文化等 等方面的发展发挥了重要的作用。非政府组织存在的一个很重要的社会价值就是维 护一个国家的民主和社会价值，非政府组织的发展程度体现了整个社会上的公民活 力，体现了社会治理主体的多元和社会的开放程度。在这个理念下，非政府组织迅 速发展并逐渐融入了我们的生活，深刻影响着我国的政治、经济、文化等各个方面。 随着非政府组织的快速发展，非政府组织的政策参与意识也逐渐增强，它们开 始通过多种渠道和多种手段在国家的各种公共政策的制定或施行过程中施加影响， 试图通过参与公共政策实现自己的组织目标。公共政策的制定过程是政府公共权力 运作的集中体现，在这个意义上，非政府组织的飞速发展，必然会影响到公共政策 过程，而且也必然会推动公共政策制定过程的范式转换。在这个过程中，公共政策 制定主体逐渐多元化，政府、公民个人、利益集团、非政府组织等主体逐渐加大了 参与力度，公共政策制定也从政府垄断逐渐走向政府与社会合作的转化。政府是公 共政策的最主要的制定者，其他政策主体的广泛参与，是保证公共政策的科学化和 民主化的重要途径。因此，非政府组织政策参与的相关研究显得越来越重要，如何 提高非政府组织的政策参与能力，完善非政府组织政策参与途径，有效利用非政府 治理视野下我国 ngo 政策参与问题研究 2 组织的参与能力来弥补政府的缺陷，将是我国公共政策研究的一个重要领域。 非政府组织的快速发展，使得我国学术界加强了对非政府组织的研究，但是在 这些研究中，对非政府组织政策参与的研究非常少，而且不够深入。本文以治理理 论为指导，从治理视野下来研究我国非政府组织政策参与问题，为非政府组织参与 公共政策制定、参与社会事务治理发挥更重要的作用。 1.1.2 选题意义 从理论价值上来说，我国非政府组织的飞速发展迫切要求建立一个与其相适应 的理论体系，这个理论体系必须要适应我国非政府组织发展现状，并且能够促进我 国非政府组织的发展。有关非政府组织的研究起源于西方发达国家，目前盛行的有 关非政府组织的理论体系也是在西方的政治、经济、文化的背景下形成的，这个背 景与我国当前的社会大背景有很大差别。对中国非政府组织政策参与进行研究，首 要的意义在于有助于我国非政府组织理论的研究，以此来指导我国的非政府组织政 策参与。 从实践意义上来说，本文对非政府组织政策参与研究的实践价值主要有两条： 从政府角度来看，非政府组织政策参与的研究促使政府转变观念，重新为自己的角 色定位，这无论是对于理顺非政府组织与政府之间的关系，还是对于促进非政府组 织政策参与的外部环境来说都有积极意义；从非政府组织自身的角度看，非政府组 织政策参与要求非政府组织努力提高政策参与能力，这为促进公共政策的科学化与 民主化做出贡献。 1.2 文献综述 非政府组织在我国的发展历史不长，发展的也不充分。我国关于非政府组织大 范围的研究是从上个世纪 90 年代中期开始的，涉及到政治学、行政学、经济学、社 会学等多学科的专家学者都对非政府组织展开研究，取得了很丰硕的成果，但是我 国对非政府组织相关的研究不是很系统，尤其是非政府组织政策参与研究较为欠缺， 相关的理论研究远远落后于现实实践的发展。目前，我国学者对非政府政策参与主 要做了以下几个方面的研究: （一）关于非政府组织政策参与作用和影响： 我国学者把非政府政策参与的影响归纳为：1.非政府组织政治参与能够促进依 法治国的进程。2.非政府组织政策参与可以增强社会成员的民主权利意识与政治认 同感；3.非政府组织政策参与能够促进全社会成员对政治生活的广泛参与，尤其是 第一章 绪言 3 促进在政策过程中的参与；4.非政府组织政策参与能够促进公共政策制定过程中的 公平性和公正性；5. 非政府组织政策参与可以推动公共政策的科学化、民主化；6. 非政府组织政策参与可以保证政策信息的充分性；7.非政府组织政策参与可以保证 公共利益最大化的实现。 （二）关于非政府组织政策参与方式和途径的研究： 论述非政府组织政策参与方式或途径的文章有很多，其中论述的比较系统的有 两篇： 郑准镐在非政府组织的政策参与及影响模式一文中将非政府组织政策参与 做了分类。根据非政府组织政策参与的主体性，可分为直接参与和间接参与；非政 府组织政策参与的制度化与否,可分为制度化参与和非制度化参与；根据非政府组织 政策参与的主动性，分为主动参与方式和委托参与方式；非政府组织政策参与的联 合方式，分为单独参与、联合参与及与政府合作参与。 台湾学者江明修在台湾非营利组织政策游说的途径与策略中，把非政府组 织政策参与的途径分为两类，即直接参与和间接参与，他在文中称为直接策略和间 接策略。直接策略包括八个方面，分别为：提供资讯、陈情请愿、在场监听、互惠 交换、参与诉讼、要求释宪、直接沟通、直接代表。间接策略包括七个方面，分别 是：举办公听会或座谈会、出版刊物或说帖、动员选民向选区议员写信（打电报、 打电话、寄 e-mail） 、游行抗议、举办推广活动、进行连署、联盟游说。 除此之外，还有很多学者在其论述中总结了非政府组织政策参与方式或途径， 这里就不一一赘述。 （三）关于我国非政府组织政策参与的问题及其成因的研究 我国非政府组织政策参与的问题很多，学者们将其归结为：非政府政策参与过 程中非营利性和利益驱动之间的矛盾、与政府合作和代表性之间的矛盾、公平和效 率之间的矛盾、国际合作与维护国家主权和安全之间的矛盾。 关于产生这些问题的原因，主要有以下一些观点：1，我国的非政府组织缺乏政 策参与的内在驱动力；2，对政府有较强的依赖性；3，非政府组织政策资源不足；4， 我国政策过程不透明；5，非政府组织自身发展不健全；6，有关非政府组织管理的 法律体系不健全；7，非政府组织经费不足；8，非政府组织内部缺少高素质的专门 人才；9，传统政治文化的制约；10，现有管理体制的不健全。 （四）关于改善非政府政策参与的途径或者建议 关于完善我国非政府政策参与的途径或者建议有很多，具体包括：1.完善相关 治理视野下我国 ngo 政策参与问题研究 4 立法；2. 政府要转变传统行政的观念；3，建立新型的政府组织和非政府组织的关 系；4，加强非政府组织自身的建设；5，政府要进行规制变革，支持和引导非营利 组织参与政治；6改进非政府组织政策参与的方式；7，非营利组织之间要加强联 合；8，谨慎借助国际力量。 1.3 研究思路、方法与可能的创新之处 1.3.1 研究思路 本文根据提出问题、分析问题、解决问题的研究思路，首先提出了本文研究的 问题，即非政府组织政策参与问题，通过对治理理论的分析，阐释了非政府组织参 与公共政策的理论基础，论证了中国非政府组织政策参与的特点和意义；其次，从 内外两个方面分析了中国非政府部门政策参与存在的问题，并针对这些问题探讨了 其产生的原因；最后，针对上面所分析问题及原因，提出了我国非政府组织政策参 与的基本走向，为我国非政府组织更好的参与公共政策提供很好的路径分析。 1.3.2 研究方法 本文综合运用治理理论，采用逻辑分析方法、文献分析方法，对中国非政府组 织政策参与理论依据和实践价值、参与的现状及成因以及如何完善中国非政府组织 政策参与的相关措施进行了较系统的论证和研究。 第一，逻辑分析方法。本文按照提出问题、分析问题、解决问题的逻辑分析方 法进行了相关的研究。 第二，文献研究法。根据非政府组织政策参与这个论题，通过参阅文献来获得 资料，从而全面地、正确地了解掌握非政府政策参与问题。通过文献研究，能了解 非政府组织政策参与研究的历史和现状，有助于了解非政府组织政策参与研究的全 貌，进而作进一步的分析研究。 1.3.3 创新之处 目前，对非政府组织的研究是社会科学研究的一个热点，它涉及行政学、政治 学、社会学甚至经济学等多个学科。尽管对非政府组织的研究很多，但是其中专门 针对非政府组织政策参与这个问题的研究并不多，而且也不深入。本文可能的创新 之处是：本文运用治理理论，比较系统的分析了中国非政府组织政策参与的理论基 础，并且全文始终以治理理论为指导，分析了当前非政府组织政策参与存在的问题 及原因，并且按照治理的要求，以善治为目标，探讨我国非政府组织政策参与问题 的基本走向。 第二章 治理视野下我国 ngo 政策参与 5 第二章 治理视野下我国 ngo 政策参与 2.1 治理的内涵 “治理”一词最初的含义是引导、控制或者操纵，最初的使用是用于国家的公 共事务管理活动，而且， “治理”与“统治”最初无论在含义上还是在应用范围上是 没有严格区分的，经常相互交叉使用。经过若干年的发展，治理这个概念在 20 世纪 80 年代末、90 年代初被广泛的应用。1989 年，世界银行于在讨论非洲发展时，为了 概括当时非洲的情形，第一次提出并使用了“治理危机”一词，在学术界引起广泛 关注和影响，从此之后， “治理”一词被广泛的引用，涉及到政治学、经济学、社会 学等多个社会科学领域的学者在其研究领域纷纷引入并使用治理这一概念，使得治 理迅速流行，而且在这个过程中治理这个概念也被赋予了新的内涵，其意义和影响 也逐渐深远。但是，尽管治理应用广泛，关于治理概念的界定却是很模糊的，学者 们都在其研究范围内有所论述或者引用，使得这个概念在许多学术领域与语境中大 行其道，以至成为了一个能够指涉任何事物的“时髦词语” ，在有关政治的、经济的、 社会的等多学科，在有关政府机构、国际机构、学术团体、非政府组织等组织或者 机构的发展问题的论文书籍等出版物中很难有不使用治理这一词汇的。 对于治理这个概念的定义，各个学科领域的专家学者的研究都不相同。罗西瑙 是治理理论的主要创始人之一，他有关治理理论的著述中，有两篇文章影响影响深 远，分别是没有政府统治的治理和21 世纪的治理 ，在这两篇文章中，他将治 理定义为一种管理机制，这种管理机制存在于很多社会活动领域里，它们虽然没有 得到正式授权，但是却能够在其活动范围内有效地发挥作用。 英国学者罗伯特罗 茨认为：治理是区别于传统意义上的统治的，它使得统治的含义有了新的变化，治 理是一种新的统治过程，或者说是一种新的统治方法，强调的是政府与民间、公共 部门与私人部门之间的合作与互动。 关于治理的定义非常多，其中比较权威性的， 式全球治理委员会所提出的定义。全球治理委员会有一份题名为我们的全球伙伴 关系的研究报告，在报告中，它对治理作了这样的界定：治理是各种公共机构或 私人机构管理其共同事务的多种方式的总和。治理是一个过程，它能使相互冲突的 利益得以调和，这既包括带有强制力，能够迫使人们必须要遵从的正式规则与制度， 罗西瑙： 没有政府统治的治理 ，第 5 页，剑桥大学出版社，1995;21 世纪的治理 ， 全球治理1995 年创 刊号 参见（英）罗伯特罗茨： 新的治理 ，载俞可平主编： 治理与善治 ，社会科学文献出版社 2000 年版，第 8796 页 治理视野下我国 ngo 政策参与问题研究 6 同时也包括一些非正式的制度安排，这些非正式的制度安排是在社会生活中人们普 遍认同和接受的，并也是符合大众利益的。它有四个最重要的和最明显的特征：治 理是一个过程；治是一种持续的互动；治理过程的基础是协调；治理同时涉及到公 共部门和私人部门。 治理理论起源于西方，我国国内对于治理的研究也源于西方。 国内学者研究治理理论比较权威和比较系统的是俞可平教授，俞可平教授组织编译 一系列丛书对西方的治理理论做了很好的阐释，将治理理论大规模的引入到国内学 术界。这其中最著名的代表作是治理与善治一书，在书中一共收录了十四篇来 自美国、英国、法国、瑞士等四个国家的学者的文章，同时还有俞可平教授自己所 作的两篇文章，这些文章分别从不同的角度探讨了治理问题。俞可平教授在此书中 是这样解释治理的：治理是指在一个特定的领域或者范围内运用权威去维持秩序， 满足社会公众的社会需要。治理的最终目的是最大限度地维护和增进公共利益，为 了达到这个目的，就需要在各种不同的制度关系中去引导、控制与规范公民的各种 活动。 作为一种新的理论、一种新的范式，治理理论区别于以往传统的行政，从传统 行政概念到治理概念的转变过程体现了人们对传统行政的一种全新认识。这种全新 认识包括行政主体、行政客体、行政价值和行政方式等多个方面。综合以上学者对 于治理的不同的定义，我们可以归纳出治理的内涵应该从以下几个方面来理解： （1）治理的主体的转变。随着社会的发展，民主化进程逐渐加快，社会成员逐 渐开始参与社会公共事务管理过程，而且越来越多的影响到政府的决策，这是对社 会成员参与社会公共事务管理的权利的一种肯定，同时，这也在很大程度上改变了 社会公众与政府的关系，在此之前，社会公众只是被管理者，是政府管理活动的被 接受者，而现在他们和政府处于了平等的地位，他们和政府一样都有权参与到公共 事务的管理过程，政府不再是公共产品的唯一的提供者。随着社会经济的发展，政 治民主化进程逐步推进，各种政府之外的社会组织逐步发展与壮大，他们运用自身 的资源和优势，积极改善和调试与政府之间的关系，在各自的社会领域范围发挥着 越来越大的作用。虽然政府现在仍然是治理最主要的主体，但是这些新的治理主体 所产生的作用却是政府无法替代的。和传统行政不同，治理的主体已经不再仅仅局 限在政府部门，它既可以是公共机构，也可以是私人机构，而且还可以是政府部门 与非政府部门的合作，治理的主体包括政府部门，但是又不局限于政府部门。能否 全球治理委员会.我们的全球伙伴关系m.牛津大学出版社，1995，23 俞可平.治理与善治m.社会科学文献出版社，2000.5 第二章 治理视野下我国 ngo 政策参与 7 成为治理主体，主要是看这些政府部门或者非政府部门所行使的权力能否得到社会 大众的认可，能否在特定的社会领域或社会层面上成为一定的权力中心，如果能， 那么它就可成为社会治理的主体。政府之外的这些组织、机构成为治理主体，一方 面，他们为了达到组织目标，在其相关的领域内积极活动，并且依靠自身资源和优 势参与管理社会公共事务，促进社会和谐；另一方面，有了这些新的治理主体，政 府就可以将很多任务和职权下放、转移出去，减轻了政府的负担。从这个意义和角 度上来讲，非政府组织等新的治理主体的发展是对政府社会公共事务管理活动的有 效补充，同时也是社会和民主发展的必然要求。 （2）权力运作方式的转变。治理与统治的最大的区别在于权威的来源：统治所 需要的权威是政府，而且只能是来自于政府；而治理尽管也需要权威，但是这个权 威不仅可以是政府机构，而且也可以是私人机构，还可以是政府机关与私人机构的 合作。也就是说，治理的主要特征是避免中央集权，实行的是权力下放和权力分散。 国家在治理的过程中主要负责管理和监督，市场在治理过程中发挥了很大的作用。 在权力运作方式上，传统的统治的权力运行方向总是自上而下的，在制定政策实施 政策过程中，它都是运用政府的权威，运用国家政权的强制力，对社会公共事务实 行单向的管理。发展到治理，权力运作则成为一个上下互动的管理过程，它的管理 手段主要是通过合作与协商，通过与治理客体建立伙伴关系，通过确立共同的目标 等方式来实施对公共事务的管理。治理的本质是在共同目标和共同价值的引导下， 多个治理主体对公共事务进行的一种上下互动的合作管理，这种合作是建立在互相 信任和共同规范的基础上，其权力运作方式是是多元的、相互的，而不是传统行政 那样单一的和自上而下的。这是治理在权力运作方式方面的转变。 （3）政府角色的转化。治理主体的多元化决定了治理客体的广泛性，社会公共 事务的管理不再是政府一家的事，而是被越来越多的治理主体所分担。传统的大政 府时代的政府职能是无所不包的，它控制着社会生活的方方面面，是以统治模式为 特征的，是一种“全能型政府” 。而在治理模式中，由于治理主体的多元化决定了治 理客体的广泛性，在整个社会大体系中，不同治理主体对应着与其相应的治理客体， 在其范围和领域内发挥着其各自的作用，这是一种有限政府，在这个模式下，政府 的作用范围大大缩小，社会治理主体各司其职，体现了社会分工原则和社会分层治 理的理念。这既是治理理论的特点，也是治理有效性的根本保证。治理的目标是最 大限度地增进公共利益，为了达到这个目的，就需要在各种不同的制度关系中去引 导、控制与规范公民的各种活动。在这个过程中，政府既要增强其合法性，又要增 治理视野下我国 ngo 政策参与问题研究 8 强其效能，政府就必须重新定位自己在公共事务管理中的角色和功能，只能通过将 那些自己干不好或干不了的公共事务转移给其他社会治理主体，政府的角色不再是 公共服务或公共产品的直接提供者，而是公共服务或公共产品的间接提供者和合作 者。政府也不再是全能政府，而成为有限政府，不再是管理者而是服务者，要以服 务者的身份为社会大众服务，满足社会越来越多样化的需求。 2.2 ngo 的内涵 ngo 是英文“non-government organization”一词的缩写，一般情况下被翻译 为非政府组织。我们当前讨论的和研究的非政府组织出现于二战前后。而作为一个 词汇， “非政府组织”最早是在 1945 年签署的联合国宪章中出现。第二次世界大战 前后，非政府组织在国际政治的舞台上开始崭露头角，在国际政治舞台发挥了重要 作用，成为国际政治舞台上的重要力量。在实际运用的过程中，非政府组织在不同 的国家和地区的称谓不尽相同，除了被称作非政府组织外，有时还被叫做非营利组 织、第三部门、志愿团体、民间组织等，这些称谓或者这些概念之间其实并没有太 大的差异，只是在不同的学科领域或者在不同学者那里的称谓有所不同，这也使得 至今并没有一个能够被统一认同并使用的概念。非政府组织受到不同国家或地区的 历史传统和现实国情的综合制约，在内涵上必然会有所不同，但它们都有一个共同 点，它们都是存在于政府与市场之间所留出的空间，是一种介于政府和企业之外独 立存在的社会组织。 如果只从字义上讲， “非政府组织”这个概念是不够明确的，它用的是否定性或 排斥性的表述方式来形容一个很大的组织机构，这在概念表述上是很含糊的。但是 尽管如此，学者们在研究这一概念时仍然使用了这一表述方式，这不仅是为了强调 非政府组织与政府组织的相对关系，而且最重要的是，这样是为了使这一概念在研 究的过程中具有更好的可操作性。学术界给非政府组织下的定义很多，其中，美国 约翰霍普金斯大学非营利组织研究中心提出的观点比较权威和有影响力，在他们 的研究中，非政府组织有五个特征，即民间性、组织性、非营利性、自治性和志愿 性，只有满足了这五个特征才可被称为 ngo 或 npo。在这五个特征中，非政府性和非 营利性被公认为是非政府组织的最基本的特征。非政府性也可以理解为民间性；非 营利性则体现了非政府组织与企业组织的区别，它们不以盈利为目的，非政府组织 的利润也不用于组织成员之间的分红。 联合国新闻部在有关非政府组织的研究中对 salamon，laster m & anheier，helmut k . global civil society：dimensions of the nonprofitsector. u.s.a.： thejohnshopkinsuniversitymaryland.1999 第二章 治理视野下我国 ngo 政策参与 9 非政府组织的内涵做了比较具体的解释，在他们看来，非政府组织是这样一种公民 组织，它们是在不同层面自愿组织起来的，并且不以营利为目的。它们在一定的范 围之内提供尽可能多的公共服务，以人道主义精神积极反应和解决公众所关心的社 会问题，并且还积极的参与和监督政策制定，倡导政治参与。联合国新闻部的这种 解释比较通俗全面，它基本上涵盖了非政府组织发展中的诸如特征、目的、作用等 一般问题，因此也广为流行。 上述两种解释对非政府组织的基本内涵阐述的比较系统和全面，是关于非政府 组织的比较典型的定义，也为很多来自各学术领域的专家学者所接受和采纳，很多 关于非政府组织的定义都是以此为参考的，本文对非政府组织的理解也主要参考这 两个解释。综合关于非政府组织的各种定义和解释，本文认为非政府组织的特征主 要有以下几个方面： 第一、非政府组织的非政府性。非政府性，是指非政府组织不是一级政府，也 不是政府的附属机构，它是在政府与企业之外独立存在的，是以民间的形式出现的， 因此非政府性又称为民间性。非政府组织的决策和行为不会受到政府控制，它的行 为和活动也不代表政府或国家的立场。 第二、非政府组织的非营利性。非营利性，是指不以取得利润为本组织存在的 主要目的，它的组织目标是为了提供公共产品或者公共服务，解决公众关心的社会 问题和事务。非营利性，并不是说非政府组织不可以营利，但是，它的营利只是作 为其维持生存和发展的必要手段，其所得的利润不能在组织成员之间进行分配，所 有的利润都用于提供社会服务。非政府性和非营利性是非政府组织的最重要的两个 特征。 第三、非政府组织的组织性。组织性，是指该组织是经过国家法律注册的独立 法人，它拥有正式的组织管理机构，有成文的规章制度和固定的工作人员，像政府 和企业一样，它也有自己的组织目标、组织结构形式、组织环境甚至是组织文化。 总之，非政府组织经过了国家相关管理部门的合法登记和注册，接受其管理和监督， 是在法律的监督和制约下独立存在的完整部门，因此，在这种意义上讲，非政府组 织的组织性也可以理解为合法性。 第四、非政府组织的自治性。自治性，也叫独立性，是指在符合法律法规相关 规定的前提下，非政府组织自己组织和管理本组织的一切活动，它们可以根据自己 的组织目标自由的制定计划、实施方案、组织活动等，这个过程不受政府的干预。 政府只是起到引导和规范的作用，不直接参与非政府组织的自主运作。 治理视野下我国 ngo 政策参与问题研究 10 第五、非政府组织的志愿性。志愿性，或称自愿性，是指非政府组织的成员参加 组织活动都是出于自愿，而不是被政府或者本组织所强迫。在非政府组织中，很多 人是免费参加组织活动，在整个活动过程中不求任何回报，称为志愿者，几乎每个 非政府组织都有志愿者，而且志愿者的数量还占有很高的比例。当然，非政府组织 中大部分的组织成员是领取工资报酬的，尤其是在越来越“专业化”的非政府组织 里，有相当部分的工作人员根据其劳动所得领工资，但是这并不影响非政府组织的 志愿性，志愿性仍然是区别于其他营利性机构的一个很重要的特征。在这个意义上， 非政府组织有的时候也会被叫做志愿组织。 这五个特征并不是单独存在的，它们是一个相互联系的整体。为了更清晰的了解 非政府组织的特征，我们人为地将非政府组织的特点分成几点，在理解非政府组织 的时候，我们不能孤立、片面地理解这些特征。在现实中，非政府组织并不是全部 具有以上几个特征，这只是针对非政府组织共同特点而言。因此，我们可以根据这 些特征来认识非政府组织，但是却并不能依据这些特征来判定非政府组织。 2.3 我国 ngo 政策参与的特征及作用 2.3.1ngo 政策参与的含义 公共政策是对社会价值的权威性分配，也就是说，政府可以通过政策过程将各 种价值再政治系统的成员之间进行分配，来实现它和社会的联结。非政府组织的政 策参与，是指作为治理主体之一的非政府组织，通过它特定的渠道或者途径，以某 种方式影响政府政策制定和执行过程，参与到政策过程，从而实现维护公众利益的 目的。为了更好的理解非政府组织政策参与的含义，我们对其产生的背景做一个简 单的回顾。 改革开放对于我国社会发展的影响是划时代的，很多经济的、社会的、政治的 变革均始于改革开放。改革开放后，我国社会处在全面的变革中，这种变革是由传 统的集权政治向现代民主政治的一种转变，是一场全方位的社会进步过程，在这个 过程中，社会阶层结构发生分化，其构成要素的种类细化了很多，使得社会阶层的 构成要素数量明显增多，社会利益格局发生变化。为了维护社会的稳定，调节社会 利益格局失衡，代表社会大众的利益的政府，通过制定和实施公共政策来弥补失衡 的利益格局。在这个过程中，政府必须能够最大限度的体现社会大众的利益要求， 使得全体公众的利益能够充分表达，在制定和实施公共政策时能够充分反应不同的 利益群体的诉求。在这样的大背景下，越来越多的公民、社会群体、利益集团等纷 第二章 治理视野下我国 ngo 政策参与 11 纷参与到政策制定过程，使得政府之外的治理主体的政策参与状况有了长足发展， 非政府组织也在这样的背景下迅猛发展，在完善其自身发展的同时，参与公共政策 也成为其组织功能中的重要一环。非政府组织是独立存在于政府组织之外的，因此 它可以作为一个桥梁，在调整政府与社会的关系中发挥作用。作为在社会上有广泛 影响力的组织，非政府组织参与公共政策可以使更多更广泛的社会利益得以表达， 使社会张力保持在可控制的范围之内，有利于社会稳定和促进社会的和谐发展。在 这个背景之下，我们可以总结出非政府组织政策参与的概念，它指的是代表一定范 围内民众利益要求的非政府组织通过特定的渠道和途径，参与到公共政策各个环节， 促进政府公共政策的民主化和科学化，以最大限度的实现组织目标和公共利益。这 个概念包括三个方面： 第一、非政府组织政策参与形式。在传统行政中，公民往往只是公共政策的作 用对象，在治理的理念下，公民更多的是作为公共政策的参与者而存在，公民的利 益诉求对公共政策的制定和实施有相当大的影响。这是现代民主社会的必然要求， 甚至公民对政策的参与被视为政策的基石。作为普通民众利益要求的代表，非政府 组织政策参与将公民的个体参与转化为更有影响力的组织性参与的活动。在治理理 念下，政府将大量任务和职权下放、转移给非政府组织，依靠非政府组织的力量完 成对社会事务的管理。同时，为了实现本组织的目标，或者是为了满足本组织内的 成员的利益需求，非政府组织必须充分的利用各种资源，运用灵活高效的运行机制 积极地参与到政策制定和运行过程当中，因此，非政府组织政策参与在大多数情况 下是一个主动参与的过程。 第二、非政府组织政策参与内容。公共政策的运行是一个连续的过程，它包括 了若干个环节，非政府组织政策参与就体现在公共政策的所有环节中。非政府组织 政策参与的基础是非政府组织和政府组织是一个平等合作的伙伴关系，因此，在政 策的制定、执行、评估、调整、监督、终结等所有环节中，非政府组织都能够积极 地介入。非政府组织政策参与既可能发生在政策过程的所有环节，又可能发生在某 一个特定的环节中，没有固定的阶段。 第三、非政府组织政策参与目标。公共政策的最根本的价值取向就是为了解决 公共问题，维护公共利益，在制定公共政策的过程中，各种公共问题将以多种途径 被反映到政策过程，并最终得到解决。这是公民参与公共政策的一个体现，公民参 与政策过程是就是为了直接表达自己的利益与要求。如果某一项公共政策不能体现 出大多数社会公众的意愿和利益，那么这项公共政策就不会得到社会的认可，就失 治理视野下我国 ngo 政策参与问题研究 12 去其政治合法性，政策也就无法执行。作为群众利益的代表，非政府组织参与公共 政策也要体现出其代表的一部分公众的意愿，体现出民众利益诉求，这就是非政府 组织政策参与的目标和前提。另外，非政府组织的组织目标就是为了维护公众利益， 因此，非政府组织政策参与的目标也应该以体现和维护社会公共利益。 2.3.2ngo 政策参与的特点 第一、政策参与目标的非营利性。非政府组织政策参与的最显著的特点是参与 目标非营利性，这也是其区分营利性组织政策参与的最显著特征。非政府组织参与 政策并不是为了给本组织本身谋取利润，其所得利润也不能在非政府组织成员内部 分配，所有的收益将全部用于开展本组织章程内的各项活动。与其不同的是，营利 组织政策参与就是为了谋取更多的利润，而且其所得收益也是可以在组织成员内部 进行分配的，他们政策参与更多的是侧重经济利益，非政府组织政策参与所追求的 不仅仅是经济利益，更重要的是满足其社会需求，包括文化需求，政治需求等。非 政府组织政策参与的目标主要体现在两个方面，一是反应其代表的社会成员的利益， 促使公共政策尽可能多的满足其利益诉求；二是为了弥补政府的缺失，在政府的公 共政策不能满足甚至是损害了其代表的利益群体的利益要求时，去争取相关部门对 政策进行修改以满足其利益。这里的利益，更多的是一种社会需求，而不是经济利 益的需求。 第二、政策参与议题的广泛性。我国非政府组织在数量上有很多，来自于不同 行业，不同领域，代表的利益需求也不尽相同，因此在组织目标、活动领域、组织 价值理念等方面有很大的差异。即使是在同一个行业，同一个领域，他们在组织构 成、组织规模等很多方面也不相同，这使得非政府组织政策参与议题非常广泛。非 政府组织关注的社会问题主要为集中在科教文卫、人道援助、社保扶贫、慈善宗教、 社会环保等方面，这些都是政府部门鞭长莫及的一些领域，或者是政府部门不愿意 去关注的领域。其中的环保、慈善等更是营利组织一般不会涉足的领域。非政府组 织关注的社会问题范围之广，是营利部门无法比拟的，是对政府部门社会管理活动 的有益补充。由于非政府组织的非营利性，非政府组织成员努力工作的动力更多的 是维护社会公共利益的社会使命感。我国非政府组织的活动领域的广泛性决定了它 们政策参与议题广泛性，这和仅仅关注经济问题的营利组织政策参与有很大的不同。 第三、政策参与行为的公开性。非政府组织最大的特点是非营利性，非政府组 织的政策参与和营利组织不同，它们不以自身组织的经济利益为目标，这种不谋私 利的活动使得它们能够公开参与政治活动，并且可以主动地参与公共政策过程。为 第二章 治理视野下我国 ngo 政策参与 13 了达到组织目标，非政府组织可以通过多种途径，例如游说政府、利用网络监督、 利用社会力量等，它们能够在政策参与的过程中将自己的政策参与目标公开，把参 与的行为公开，因为这种不谋私利的活动公开透明度越大，社会影响就越大，政策 参与的效果就越好。由于非政府组织是一种民间组织，参与者都带有志愿性质，因 此其运行机制非常灵活，而且，这些志愿者的文化水平一般都比较高，富有活力， 使得组织运作更加的高效，政策参与积极主动且参与途径多样，在反应社会和公众 意愿的时候更能具有针对性。 第四、政策参与客体的多元化。无论是非政府组织，还是营利性的组织，它们 的政策参与客体都包括政府、执政党、人大、政协，其中，营利组织政策参与客体 更多的是集中在政府和执政党等“实权”客体上，而我国非政府组织则更加注重对 各级人大和政协的政策参与。有很多非政府组织的组织者或者其领导人本身就是人 大代表或政协委员，人大和政协的支持，为非政府政策参与提供动力和途径。非政 府组织作为公民社会里很重要的一种组织形式，他本身就承担了公民社会文化价值 的传承的重任。这种价值理念知识分子相近，很容易得到社会上一些具有较高教育 水平的知识分子的认同，这些人通常是在社会上很有影响力的，他们积极参加非政 府组织的各种公益活动，将使得非政府组织政策参与水平更高，更容易能得到政府 和公民的关注和支持。 2.3.3ngo 政策参与的作用 第一、 非政府组织政策参与能够表达多元利益诉求。 公共政策是政府、 社会公众、 非政府组织对社会公共事务共同管理过程中所制定的行为准则或行为规范，是公共 权威组织为了解决公共问题，实现公共利益而制定的政策，是代表社会大多数公民 的最好利益或最大好处的东西。 公共政策过程是一个动态过程，它包括政策制定、 政策执行、政策评估及政策终结等诸多环节，在每个环节中，都需要有很多的主体 共同参与。从这个意义上讲，公共政策过程就是包括是政府、公民个体、非政府组 织等很多种主体共同来参与的一个过程，这个过程很复杂，其中有各种利益相互交 错，包括公共利益，组织利益，公民个体的利益，等等。公共政策的核心价值是为 了实现社会大众共同的意愿，维护公共利益，公共政策的制定都是围绕着公共利益 来制定的。政府行为的最高准则是促进和维护社会大众的公共利益，它所制定的公 共政策都要以维护公共利益为根本的出发点。但是在实际生活中，由于任何组织都 会存在部门利益，都更愿意实现本部门的利益最大化，政府部门也不排除会谋取私 宁骚：公共政策学，高等教育出版社.2003 治理视野下我国 ngo 政策参与问题研究 14 利，再加上政府的工作人员和公共政策制定人员也或多或少的会利用职权谋取自私 利，这样， 难免会有公共利益与部门利益发生冲突，甚至是公共利益和个人利益发 生了冲突。为了避免出现这个情况，就要尽量避免政策制定者只代表少数人的利益， 或者只有少数人或利益集团参与到公共政策的制定过程。公共政策如果对利益分配 不当，或者公共政策损害了大部分人的利益，就会激起社会相关的组织、机构、群 体的反对甚至是反抗，不利于社会稳定。为了避免这种情况，更能代表社会大众意 愿的非政府组织参与公共政策就显得势在必行。非政府组织来源广泛，代表的利益 群体更能够体现社会大众的要求。它们参与公共政策，能够更好地推动政府在政策 制定时反映出更多的利益群体和个人的利益诉求，特别是要求更加强烈的弱势群体。 非政府组织本身具有一定的参政议政的能力，能够有计划有组织的向政府反应不同 的社会群体的利益要求，并且可以通过对政府施加压力，监督政府行为，最大限度 的减少政府部门利用权力谋取私利的行为，最大限度的保证政策的公共利益性，从 而有效地增进和维护社会公共利益。 第二、非政府组织政策参与能够促进公共政策更科学合理。西蒙认为：“人是有 限理性的人，处理信息的能力