（行政管理专业论文）经济全球化背景下我国政府治理理念的创新.pdf

i 摘 要 摘 要 20 世纪 70 年代以来，随着经济的迅速发展和科技水平的不断提高，经济全 球化的趋势愈来愈明显，并对世界各国政府的治理产生了显著的影响，各国政府 都在不断地进行政府管理改革。经济全球化是一把“双刃剑” ，为我国发展带来 机遇的同时，也对我国政治体制和政府管理模式提出了挑战。在这种背景下，我 国政府迫切需要传统政府管理模式的转型，建立一个法治、服务、有限、高效、 诚信、透明的政府治理新模式。该模式的构建有赖于我国政府治理理念的创新， 传统观念的改变。由于我国传统政府治理理念存在诸多不足，所以有必要对其进 行改革和创新。 20 世纪 90 年代产生的治理理论，使人们得以从一种更为灵活的互动论的视 角，从政府、市场、企业、公民、社会的多维度、多层面上观察、思考问题，为 我们思考和研究中国政府改革提供了新的理论视角。 本文主要运用公共行政学、管理学、政治学等学科的研究方法，除引言、结 语外，全文将近 2.5 万字，共四个部分： 第一部分概述了经济全球化及其对政府治理的影响，机遇与挑战并存，明确 了我国政府治理理念创新的背景。 第二部分是政府治理变革的宏观视野：治理主义视角。综述了治理理论和政 府治理理论，并阐释了当代政府治理的本质与核心。 第三部分是我国政府治理理念创新的必要性分析，主要概述了我国目前政府 治理理念存在的不足。 第四部分是我国政府治理理念创新的基本思路和对策， 即应树立法治、 服务、 有限、高效、诚信、透明的政府治理新理念。 关键词：经济全球化，治理，政府治理，治理理念 ii abstract since the seventies of the 20th century, along with the quick development of economy and technology, economic globalization has become an irreversible trend, and it caused noticeable effect on government governance of any country all over the world. governments in all countries are carrying on government management reform constantly. the economic globalization is a double-edged swords, it brings us not only opportunities for development, but also challenges to our governmental system. under the background of economic globalization, our government administration has to transform to a rule of law、service、limited、high efficiency、good faith、transparent government urgently. the mode hangs on innovation the government governance ideas and changing conventional notion. the governance theory, which produced in 1990s, provided us a new angle of view in studying our government reform. so people can observe and ponder question from the government, the market, the enterprises, and the citizen. in this paper, many research methods from public administrative, management, politics are applied. in addition to the introduction and conclusion, the full text of nearly 25,000 words, a total of four parts: the first part is the analysis of the definitions and the process of the economic globalization, which makes the background of innovation our government governance ideas clear. the second part is of the governance changes in the macro-perspective: governance perspective. the author summarizes the governance theory and the government governance theory, and analyzes the essence and kernel of government governance. the third part is the analysis of the indispensability of innovating governance ideas, and summarizes the shortcomings of our government governance ideas. the forth part is about stating the basic methods and countermeasures to innovate governance ideas. that is to say, our government should set up rule of law、service、 limited、high efficiency、good faith、transparent government governance ideas. keywords: economic globalization ， governance ， government governance ， governance ideas 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明： 所呈交的学位论文， 是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外， 本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。 对本文所涉及的研究工作做出重要贡献的个人和集体， 均已 在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律责任由本 人承担。 本人郑重声明： 所呈交的学位论文， 是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外， 本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。 对本文所涉及的研究工作做出重要贡献的个人和集体， 均已 在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律责任由本 人承担。 特此声明特此声明 学位论文作者签名：学位论文作者签名： 年年 月月 日日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本人完全了解对外经济贸易大学关于收集、保存、使用学位 论文的规定， 同意如下各项内容： 按照学校要求提交学位论文的 印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版， 并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有 权提供目录检索以及提供本学位论文全文或部分的阅览服务； 学 校有权按照有关规定向国家有关部门或者机构送交论文； 在以不 以赢利为目的的前提下， 学校可以适当复制论文的部分或全部内 容用于学术活动。保密的学位论文在解密后遵守此规定。 本人完全了解对外经济贸易大学关于收集、保存、使用学位 论文的规定， 同意如下各项内容： 按照学校要求提交学位论文的 印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版， 并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有 权提供目录检索以及提供本学位论文全文或部分的阅览服务； 学 校有权按照有关规定向国家有关部门或者机构送交论文； 在以不 以赢利为目的的前提下， 学校可以适当复制论文的部分或全部内 容用于学术活动。保密的学位论文在解密后遵守此规定。 学位论文作者签名：学位论文作者签名： 年年 月月 日 导师签名： 日 导师签名： 年年 月月 日日 1 第 1 章 引言 第 1 章 引言 1.1 选题背景及意义 1.1.1 选题背景 20世纪70年代以来，世界经济呈现出新的发展状态和发展趋势，各种因素同 时存在且相互交织、复杂多变，其中最突出的特征就是经济全球化及其日益加快 的发展趋势。1992年前联合国秘书长加利在联合国日致辞中宣告“第一个真正意 义的全球化时代已经到来” ，此后全球化的汹涌潮流，不断冲击“地球村”的每 一个角落，并从经济领域逐渐向政治、文化、社会等领域全面扩展、相互渗透。 世界上每个国家和政府都受到这股不可逆转的潮流的影响，可以说，经济全球化 是全球化最核心的推动力和深层次的原因，表现为一种不可逆转的现实趋势，并 成为世界各国进行活动的最广阔的社会背景。 当然， 经济全球化是一把 “双刃剑” ， 使传统民族国家遭受挑战。因此，如何应对经济全球化就成为各民族国家所要解 决的重大问题。 经济全球化必然带来世界各国经济基础的改变。按照马克思的观点，经济基 础决定任何一个民族国家的上层建筑，同时上层建筑也极大地影响着经济基础的 发展。那么，作为上层建筑的重要组成部分政府，在这一迅猛的经济全球化 大潮中该如何应对和改变，找到自己应有的角色，从而更好的适应并推动本国经 济在全球化大潮中迅速的发展，就成为一个严肃和紧迫的重大课题。因此，各国 政府管理模式的转变，是经济全球化带来的必然结果。 随着西方各国政府管理体制的改革，有近百年历史的传统管理方式已经成为 过去。“更少的统治，更多的治理”已成为许多国家改革和发展的目标。20世纪 90年代以来，在西方学术界，“治理和善治”理论正成为指导公共管理实践的一 种新理论。 我国作为发展中的大国， 面对经济全球化背景下复杂的国际国内环境， 在改革的关键时期，政府应该如何创新治理理念，以应对复杂环境带来的各种问 题，是当前我国行政管理需要解决的重要任务。对这一问题进行研究，也是我国 政府需要面对的一项十分重要和紧迫的课题。 1.1.2 选题意义 第一，理论意义。首先，迄今为止关于经济全球化对政府管理影响的研究中， 影响比较大的成果主要是在国际政治学、经济学的视野中。我国行政学虽然在这 一领域取得了大量的成果，主要体现在政府管理和行政改革等方面，但系统的、 2 较深层次的研究成果尚不多见，尤其涉及理念创新的较少；其次，西方学者在讨 论经济全球化的问题时，大多数带有“西方中心论”的痕迹，有意无意间忽视发 展中国家的利益， 认识不到发展中国家政府对经济全球化的反作用。 本文较系统、 深入地从行政管理学的角度，探索在经济全球化背景下我国政府治理理念的创新 的方向。 第二，实践意义。虽然理念的创新来自于社会现实的变化，但观念创新对实 践活动也有着积极的指导作用。面对全球化过程中的社会转型，树立正确的政府 治理理念对于推动我国政府管理模式的转型具有十分重要的意义。 我国加入wto 以后，政府管理模式面临一个与国际接轨的问题，这是一个不争的事实。因此， 如何吸收和借鉴西方管理的先进方法、理论，如何提高我国政府在世界各国中的 地位和竞争力，从而树立政府在人民心目中的形象，具有重要的战略意义。而研 究经济全球化背景下我国政府治理理念的创新，有助于提高政府整体运作的效 率，有助于提高政府的治理水平，从而使我国政府能更好地适应经济全球化这一 发展趋势。 1.2 国内外研究现状和不足之处 1.2.1 有关经济全球化问题的研究 对全球化的系统研究从20世纪80年代就已经开始，90年代以后达到高潮。至 今产生极为丰富的理论成果，从经济、政治和文化等方面进行了深入的讨论。产 生了丰富的理论成果，有数百种著作出版和上万篇文章发表。其中关于经济全球 化的定义，主要从生产力、生产关系、危及人类共同命运的全球性问题、秩序转 型等角度进行界定，主要代表人物有沃勒斯坦、德里克、斯克莱尔、安东尼吉 登斯等，以及里斯本小组和非政府组织罗马俱乐部等等。虽然侧重点不同，但共 同的一点都强调世界经济的一体化趋势。 1.2.2 有关政府治理问题的研究 治理的提出起源于西方，自从 20 世纪 70 年代以来，西方各国政府面临着不 同的问题及挑战，因而各国也做出了相应的调整：在 20 世纪 70 年代，重新界定 政府与市场之间的关系；在 80 年代，提出“治理政府”以解决科层制组织运行 机制的效率问题；90 年代探索政府运作及公共事务的管理模式，提出了“良好治 理”等概念。近年来，国内外学术界对政府治理问题进行了较为广泛和深入的研 究和探索。 3 b盖伊彼得斯在政府未来的治理模式一书中首次系统评价了席卷 全球的行政改革运动，并在此基础上，提出了政府治理的四种模式，并且认为这 四种模式是改善当代政府治理的主要方法。作者从问题、结构、管理、政策制定 和公共利益五个方面对每一种政府治理模式进行了深入分析。 戴维奥斯本在摒弃官僚制：政府再造的五项战略一书中从战略高度 全面系统地提出了政府再造的路线图，并在充分吸收美国和国际案例研究的基础 上详细阐述了核心战略、后果战略、顾客战略、控制战略、文化战略及其在实践 中的运用。该书指出再造就是创造具有内在改革动力和企业家式思维的公共部 门，即创建“自我更新的体制” 。这些战略思想代表了政府再造理论在全球范围 内的最新发展。 麦克尔巴兹雷在突破官僚制：政府管理的新愿景一书中采用理论与 实践相结合的方法，系统地提出了官僚制的历史发展及其所面临的挑战，结合具 体案例，分析突破官僚制的必要性、可能性和紧迫性，从而对政府变革提供了有 价值的观察和思考，并提出了政府改革所应采取的步骤、措施。 约瑟夫s奈和约翰d唐纳胡在 全球化世界的治理 一书中从经济、 军事和文化等角度探讨全球化业已存在或正在形成的趋势；研究全球化对国家治 理的影响， 既包括一些整体性的研究， 又包括对单个国家和国家集团的个案分析； 研究治理问题对全球化的影响，研究非政府组织的作用、信息政策和全球化经济 的治理原理等问题。 我国学者顾丽梅在信息社会的政府治理一书中则主要从制度分析的角 度研究政府治理理念及模式。该书主要研究了当代西方政府治理理念及模式的变 迁，并结合实践进行了具体分析，指出了治理变迁中存在的负面效应，探讨了信 息社会中政府治理理念及模式的重新定位，以及电子化政府的发展。 但是我国学术界在研究所涉及的问题与方法等层面上都需要进一步充实和 深化。其一，现有文章论文对外国学者思想或著作的介绍与翻译占有相当大的比 例，代表性的有中央编译局组织出版翻译的全球化与世界体系 、 治理全球化 等，构建中国视角的治理问题研究不足。其二，对中国政府治理理念创新的研究 也较少， 个别撰文所谓的创新其实是照搬西方的政府治理理念， 直接 “西为中用” 。 西方治理理论对于中国的适用性仍然须要考察。从政治倾向上看，治理理论虽然 主要是一种公共管理理论，但具有强烈的意识形态倾向，这就决定了我们在借鉴 治理理论时，必须要有所鉴别，有所选择；从经济发展来看，治理理论从西方发 4 达国家的经验出发，主张限制政府的职能和作用，这种理论倾向往往不能适用于 发展中国家的现实需求；从文化接受性来看，治理理论的真正精神是个人主义为 基础的契约合作观念，这意味着对于处于不同文化传统的中国社会来说，不可也 不可能照搬照抄治理理论的观点和政策主张。 1.3 研究方法 文献研究法。全面收集关于经济全球化、全球性问题以及全球治理的中外 文资料，广泛地阅读和理解文献，掌握文献的主要内容和每个思想流派的主要特 征。 系统研究法。对治理理论以及全球治理的渊源、思想流派、主要内容和现 时代的影响做出系统的研究，形成较为全面的文献综述。 比较研究法。通过对西方治理理论的研究，比较我国政府在经济全球化的 竞争背景下应对挑战的出发点，以及如何使政府治理理念“中国化” 。 综合研究法。鉴于西方的治理理论，综合考虑、分析中国的国情、传统文 化等因素，指明中国政府治理理念创新的方向。 1.4 论文结构安排 本文共分为 6 章。 第 1 章引言部分主要介绍研究背景，提出所关注的问题，并对现有相关文献 进行了简要回顾，指出现有文献的不足。 第 2 章将介绍经济全球化的概念、基本特征以及对政府治理的影响。 第 3 章将详细介绍政府治理及其理论，介绍政府治理理论之前，需要先了解 治理理论。此章为后面两章提供了理论依据。 第 4 章将结合我国治理环境的变化和传统政府治理理念存在的不足，进而阐 述我国政府治理理念创新的充分必要性。 第 5 章将针对我国政府治理理念存在的不足指出创新的方向，并提出合理的 对策，以期提高我国政府治理水平。 第 6 章结语部分主要阐述作者所取得的研究成果在本学术领域的作用和意 义，以及存在的不足。 5 第 2 章 经济全球化及其对政府治理的影响 第 2 章 经济全球化及其对政府治理的影响 2.1 经济全球化概述 2.1.1 经济全球化的概念 20世纪90年代以来，随着经济全球化的不断扩大和深化，理论界对其的研究 也在不断拓展和深化。关于“什么是经济全球化”，目前理论界尚无统一的定义。 这种不同界定的一个重要根源是他们对全球化的内涵有不同的理解(全球化比经 济全球化范畴更广泛)，全球化一词首次出现在1959年英国报刊经济学家之 中。1985年，提奥多尔拉维特在市场全球化一文中用全球化来形容商品、 服务、资本和技术在世界性生产、消费和投资领域扩散的状况。后来有些人将这 一概念逐步延伸到政治、文化、社会等领域，随即在国际经济学、国际政治学和 国际文化学中得到普遍使用，即全球化是一个多维度过程，包括社会、经济、文 化、军事等诸多领域的变革。但是，经济全球化是当今全球化最为突出的表现， 也是全球化唯一的一种现实趋势。纵观现有的理论，经济全球化的概念大概有如 下几种界定： 从生产力角度，经济全球化被视为经济活动在世界范围内的相互依赖，特 别是形成了世界性的市场。资本超越了民族国家的界限，在全球自由流动，资源 在全球范围内配置。这种经济全球化是自由派经济学家心目中经济发展的最终理 想状态，也是众多跨国公司希望的结果。经济合作与发展组织(oecd)、联合国贸 易和发展会议(unctad)、国际货币基金组织(ifm)和里斯本小组(2000)也持有类 似观点。 从生产关系角度，经济全球化被看作是资本主义的全球化或全球资本主义 的扩张。经济全球化的实质就是西方帝国主义、西方现代化、西方体制的全球性 扩张，也就是西化的全球化普及。在这方面，沃勒斯坦的世界体系理论最具代表 性。他认为不平等交换形成了中心半边缘边缘结构的世界体系，该体系的本 质是资本主义世界经济。其后，美国学者德里克认为“全球资本主义”也可以称 作“灵活的生产”，它指的是在新的经济规制下商品、金融交易以及生产过程本 身前所未有的流动。而英国学者斯克莱尔则更直接提出以资本主义为核心的全球 体系正在世界范围内扩张。1 从危及人类共同命运的全球性问题角度，经济全球化被视为人类在环境污 1 杨雪冬： 全球化：西方理论前沿 ，社会科学文献出版社 2002 年版，第 10 页。 6 染恶化、资源枯竭等共同问题下，达成了共同的认识。著名的罗马俱乐部是这方 面的突出代表。 从秩序转型的角度，经济全球化被视为推动社会、政治和经济转型的主要 动力，并正在重组现代社会和世界秩序。经济全球化正在产生一种强大的“转型 力量”，导致世界秩序中的社会、经济和制度的“剧变”。英国学者安东尼吉 登斯是这方面的突出代表。2 虽然以上各种定义的侧重点不同，但其共同点是：生产要素可在超越传统的 民族国家的范围内自由流动，以及各国经济形成了紧密的互相依存关系。 理论在追随实践的过程中，凸显了理性的有限性。由于每一个学者的价值观 念、分析角度和占有材料的不同，其对经济全球化的理解也不同。当代西方的各 种经济全球化理论为我们提供了有益的启发，并拓展了我们的思路。笔者认为对 经济全球化进行界定，必须对经济全球化和全球化作出清晰界定。事实上，“全 球化”本身是一个宽泛概念，不加定语的全球化是不准确的，在当代世界政治和 文化的多样性面前，只有“经济全球化”才更接近于现实，也只有经济全球化才 是全球化的真正核心(当然，国内外学者对全球化和经济全球化不做具体界定或 等同使用两个概念，可能本身就蕴涵着这个意义)。因此，作为后现代语境中的 一个新词汇，对经济全球化的定义应该慎重。可以肯定的是：经济全球化的定义 应是动态、多维和联系的，而不是相反。所以，笔者认为经济全球化是：经济增 长要素特别是资本要素、技术要素乃至人才要素在市场法则的驱动下出现的全球 性流动和组合，以至于国民经济和区域经济越来越多地被纳入一个一体化的全球 经济体系之中，人类社会经济发展的互补性、关联系和依赖性也由此增强；各种 商品互通有无，竞价出售，为人类所共享。 经济全球化的内容主要包括：一是经济全球化是生产的全球化，企业在全球 范围内寻求最佳的生产资源和市场资源组合方式。经济全球化在生产经营方面表 现为资源配置不再受国界限制，企业能够根据全球市场的价格信号进行生产和销 售活动，最大限度地提高经济效率。二是经济全球化是消费的全球化，消费者不 仅可以在本国市场上购买消费品，同样也可在国际市场上购买消费品。这种消费 全球化可使消费者在世界范围内进行自由选择，从而以最小的花费获得最大的满 足。三是经济全球化是一个体制的趋同过程。既然企业在同一个国际市场上竞争 就必须要有一个公平的竞争规则，而全球性的规则就意味着体制的趋同。 2 anthony giddens，the consequence of modernity，cambridge，polity press，1990. 7 2.1.2 经济全球化的兴起与发展进程 目前学术界对经济全球化的兴起起点有不同的理解。国内一些学者认为，经 济全球化进程应从1492年西班牙探险家哥伦布发现美洲算起。但更多的学者则认 为，从人类社会经济发展的历史来看，经济全球化是在资本主义自由竞争阶段， 随着机器大工业和商品经济发展到一定程度以后才产生和出现的国际经济现象。 这就是马克思和恩格斯早年揭示到的经济全球化趋势。他们在共产党宣言中 以极其敏锐的洞察力为世人描绘了一幅经济全球化的早期图景：“资产阶级，由 于开拓了世界市场，使一切国家的生产和消费都成了世界性的新的工业建设 已经成为一切文明民族的生命攸关的问题；这些工业所加工的，已经不是本地的 原料，而是来自极其遥远的地区的原料；它的产品不仅供本国消费，而且同时供 世界各地消费；旧的、靠本国产品来满足的需要，被新的、要靠极其遥远的国家 和地带的产品来满足的需要所代替了。”3而后，马克思又在资本论里较为详 细地论述了生产全球化、资本全球化以及它们的影响。可以说，马克思、恩格斯 不仅找到了经济全球化的行为主体跨国公司，分析了经济全球化的具体运行 方式：生产全球化和资本运作全球化，还提及了经济全球化对民族工业的影响。 第二次世界大战结束后到70年代，殖民地体系的瓦解、民族国家的兴起、国 际分工体系的拓展和科学技术的进步，迎来了世界经济发展的黄金时代。然而， 由于70年代中后期西方发达国家经济陷入经济滞胀的困境，各国为摆脱经济衰退 再次求助于保护主义，从而使国家间的各种经济交往受到不同程度的阻碍，经济 全球化进程也一度放慢，甚至出现某种停顿。 进入90年代以来，随着冷战结束，国际政治格局的急剧变迁，越来越多的国 家都开始把注意力集中到发展本国经济和提升综合国力上。与此同时，为实现最 佳资源配置和最大经济利益，相互之间的经济交往日益频繁，全球经济的融合程 度大大提高。以信息技术为核心的新一轮科学技术革命使世界市场的各个组成部 分的时间距离和空间距离都大大缩短，为全球贸易、投资和金融业务的开展提供 了最为便捷的手段，从而使经济全球化发展进入了一个崭新的阶段，且达到了前 所未有的高度。此时完整意义上的经济全球化才日益兴起。 2.1.3 经济全球化的基本特征 经济全球化是商品和生产跨越国界发展的结果，更是一种有着多方面和多层 次内容的复杂的社会经济现象。具体特征如下： 3 王献枢，王宏伟：经济全球化时代的国家主权，法商研究2002年第1期。 8 第一，全球化的客观必然性。经济全球化是生产力发展的客观结果，是不可 抗拒的，任何国家都不可能回避。只有通过积极参与才能免遭淘汰。经济全球化 以科技进步为基础，以知识经济为依托，以跨国公司为主要动力。它包括生产、 金融和科技三个方面的全球化，而以生产的全球化为主要特点，以数字技术革命 为先导。 第二，经济全球化是发达国家主导的。从经济全球化的进程来看，首先是从 发达资本主义国家开始的，而广大发展中国家则是被动的被卷入经济全球化的浪 潮中的。从现在的经济全球化状况来看，发展中国家始终处于弱势状态，并且这 种状况在较长时期内不会改变。 第三，经济全球化与国家间的矛盾与摩擦，主要是发达国家与发展中国家之 间的矛盾与摩擦，但同时也存在于发达国家与发达国家之间。 第四，经济全球化与世界的多元性。经济全球化虽然使全球的经济与社会发 展出现一体化的趋势，但全球化时代的社会发展仍具有“多元性”的特征。不同 民族、不同地区、不同国家社会的发展仍然具有各自的特点。 第五，经济全球化的影响远远超出了经济领域，跨入了政治、文化等领域。 经济全球化是一把“双刃剑”，既给人们带来前所未有的繁荣和发展机遇，同时 也带来了巨大的风险和严峻的挑战，尤其体现在对政府治理的影响上。 2.2 经济全球化对政府治理的影响 经济全球化进程是不以人的意志为转移的，它是时间与空间互动的复杂的动 态过程，是参与者不平衡发展的过程，是一体化与多样性、合作与冲突共存的过 程，是理念更新、范式转换的过程。经济全球化对当代政府治理的兴起和发展具 有极其深刻的影响，不仅在客观上改变了民族国家政府组织的作用和运行形式， 从外部推进了政府改革的进程，还决定了当前政府治理需要回应的基本问题和所 要完成的基本任务。经济全球化就似一把“双刃剑”，一方面给政府治理带来了 发展完善的机遇，另一方面也对政府治理形成了极大的挑战。 2.2.1 经济全球化给政府治理带来的机遇 经济全球化在使物质生产资料在全世界范围内有效配置的同时，也把各种思 想、文化、制度与理念在全球范围内传播。因此，各个国家的政府得以从中吸取 精华，弃其糟粕，探索出适合本国发展的道路。 第一，经济全球化开拓了政府治理的思路。在全球范围内的信息交流与社会 交往中，人们冲破闭塞，方便、快捷及时地了解世界动态，在交流中广泛享用着 9 全世界人民所创造的精神文明成果。信息的全方位流通使人们能够清晰地观察到 各种政府管理模式和管理理念的差异，努力分析这种差异及其带来的不同结果导 向，并鉴别出能够最有效地满足人们需求的政府治理模式。如政府绩效管理被各 国政府相继借鉴，从而掀起了一场“绩效评估”的浪潮，这说明了政府治理不再 局限于某一地区某一政府， 而是彻底打破了人们固有的思维模式， 通过相互比较、 学习和借鉴，开拓思路，发展出适应于本国国情的政府治理模式和理念，提高政 府治理的实际操作水平。 第二，经济全球化提升了公民参与的能力。在政府治理理念看来，治理的成 功实施离不开一个繁荣、活跃的公民社会。因此，公民组织发展和公民积极参与 公共事务共同治理是政府治理得以运转的物质基础，也是推动政府治理不断发展 的动力。公民权利意识的空前发展促进了公民权利认识的自觉化和对应有权利的 主动确认和维护，以及公民作为社会成员根据社会的发展变化主动向社会或政府 提出新的权利要求与请求。这种权利要求的自主性、主动性促使公民关注政府的 绩效、监督政府的行为、参与政府的运作。公民参政的方式，主要有选举投票、 消费公共服务、参与社区公共服务等等。电子政务建设和政府透明度、公开度的 增加，使公民能更多地了解政府信息，从而进一步促进了公民的参政能力。政府 与公民的良性互动关系，使政府能够通过与公民平等沟通、共同协商、建立伙伴 关系、确立共同目标等方式实现对公共事务的管理。 2.2.2 经济全球化对政府治理的挑战 对于一个国家来说，经济全球化带来的压力不仅仅是企业之间的市场竞争， 更重要的是政府之间的竞争，是各国政府在管理水平、管理方式、服务质量上的 竞争。政府竞争迫使各国政府变革治理模式。当代政府的治理变革已经成为政府 组织寻求支持与发展的一种必然选择。政府治理结构的重塑，旨在使政府组织和 公营部门变得更富有生机与效率、 对公众更有责任和回应性， 更能适应不确定的、 快速发展的外部环境的冲击与挑战。 第一，对传统政府“统治”理念的挑战。传统的政府统治强调政府组织是行 使国家与社会公共事务管理的唯一权力中心，主要依靠强制力和权威，采用自上 而下的方式，集中处理一切公共事务，这往往陷入政府规模扩大、支出增加、效 率低下、公民多元化需求难以满足等困境。而在现实社会中，一方面经济全球化 引起跨国组织的出现、市场进一步扩大和企业飞速发展，这些组织的管理能力日 益增强，参与社会公共管理以获取更大利益的要求也越来越强烈。另一方面，经 10 济全球化引发的一系列全球性问题已不是以国家政府为中心的管理结构所能应 付的，需要国际、国内各种组织的共同努力，政府的治理运作就应该是一个强调 由政府、非政府组织和市民社会共同组成的多元化权力主体组织网络，其中政府 仍发挥其不可替代的作用，但它不再是实施社会公共管理功能唯一的权力中心， 而是同第三部门一道承担公共管理的职责，提供有效的公共服务。政府实现公共 服务的方式将是掌舵，而不是直接划船，其控制的权力将从集中走向分散。4 第二，对传统政府官僚制模式的挑战。由于各国的经济、政治、文化发展都 要受到经济全球化的影响，并且也以其自身的发展反过来影响着经济全球化的进 程。因此，经济全球化在促进世界资源优化配置的同时，其回应性、敏感性往往 使各国经济安全关联系数增大。一国的经济安全、社会安全发生问题，往往会引 发世界性的恐慌与灾难。因而瞬息万变的国际环境和变化莫测的市场，均要求政 府有高度的灵敏性、回应能力和整合能力，能够迅速采取有效的措施，在危机暴 发之前进行控制管理。人们发现，以信息控制、集权和技术治国为基础的官僚体 制愈来愈不能适应社会的变化。其反应机制、应急机制缓慢，不利于政府应对经 济全球化背景下迅速变化的环境及各种事件。 第三，对传统政府与市场关系的挑战。新形势下，经济全球化要求政府应为 市场提供服务与支持，在政府与市场关系中市场应当是第一位的。主要表现为当 代社会对公共服务需求的迅速增加以及技术变迁的冲击等。技术变迁对政府治理 的冲击主要体现在两个方面：一是传统的制度与运作方式，如任务分工的细化、 程式化运作规章的制定需要进一步加强。同时，政府要有能力支持、引导创新性 活动，开发与研究方向及计划的引导、高层决策能力与水平的强化等等。二是导 致主导产业和商业组织迅速地向信息化方向转变，政府行为和反应能力若不够迅 速和强大，政府随时会成为信息化社会的变迁障碍。 因此，经济全球化背景下国际之间的竞争本质上就是政府职能定位和行政效 率的竞争。中国加入世贸组织表面上最大的压力在产业和企业，而实质最大的挑 战则是体制转轨和政府改革。因此，政府治理模式变革是决定中国能在多大程度 上分享经济全球化利益的一个关键，我们要审时度势，以治理为视角，探寻一种 新的、更具效率、效能、回应性和责任性、服务能力的政府治理模式。为此，有 必要对治理与政府治理理论做一详细梳理，从而为我国政府治理理念的创新指明 方向。 4 戴维奥斯本，特德盖布勒： 改革政府：企业精神如何改革着公营部门，上海译文出版社1996年版。 11 第 3 章 政府治理及其理论 第 3 章 政府治理及其理论 3.1 治理 “治理” （governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操 纵。长期以来它与统治（government）一词交叉使用， “无论传统用法或辞书上的 解释都以治理为统治的同义词。 ”5 1989年，世界银行作了题为南撒哈拉非洲：从危机走向可持续增长的年 度报告，其中将治理作为分析和解释这一地区经济绩效比较好的一个核心概念和 原因，从而将治理从企业管理层面引入到国家管理层面。其后， “治理”一词越 出经济学范畴，成为政治学、社会学广泛应用的一个基本概念和分析方法。1992 年世界银行的年度发展报告直接以“治理与发展”为主题，认为治理是运用权力 对国家经济和社会资源进行管理的一种方式，其权力主体不仅有各种政府组织， 还包括各种非政府组织以及私人企业和社会公众等各种利益相关者。该年度报告 对治理的阐释赋予了该词政治学和行政管理学的含义。1995年，全球治理委员会 发表了题为我们的全球伙伴关系的报告，对治理如此界定： “治理是个人和 公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突或不同的利 益得以调和并且联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和 规则，也包括人民和机构同意的或符合其利益的各种非正式的制度安排。 ”61996 年，经济合作与发展组织发布了促进参与式发展和善治的项目评估的报告， 强调治理就是“运用政治权威，管理和控制国家资源，以求经济和社会的发展。 ” 7同年，联合国开发署以人类可持续发展的治理，管理的发展和治理的分工为 题作为该年度报告。1997年，联合国教科文组织发表了治理与联合国教科文组 织的文件，又于1998年主办国际社会科学杂志 ，并在第三期出了以“治理” 为主题的专号。 20世纪90年代以来，西方学者特别是政治学家和社会学家也纷纷对治理进行 了研究。全球治理理论的主要创始人之一詹姆斯罗西瑙在其代表作没有政府 的治理和21世纪的治理等中，将治理定义为“一系列活动领域里的管理机 制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用，治理与统治有重大的区别，治 理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些活动的主体未必是政府，也无须靠 5 格里斯托克： 作为理论的治理：五个论点 ， 国际社会科学杂志 （中文版）1999 年 2 月号，第 19 页。 6 俞可平： 治理和全球善治引论 ， 马克思主义与现实1999年第5期。 7 孙宽平： 全球化与全球治理 ，湖南人民出版社 2003 年版，第 38 页。 12 国家的强制力来实现。 ”8英国地方治理指导委员会的发起人之一罗伯特罗兹认 为，治理涉及一个全新的社会统治、控制方式转型的进程。并建议人们可以从六 个相对独立的角度或层次来理解和使用“治理”概念。9 研究治理理论的权威格里斯托克对当前流行的各种治理概念梳理后认为， 到目前为止，各国学者关于治理已经提出有以下五种主要的观点：治理指出自 政府，但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者；治理理论明确指出在为 社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界限和责任方面的模糊之点；治理理 论明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖；治理指行 为者网络的自主自治；治理理论认为，办好事情的能力并不在于政府的权力， 不在于政府下命令或运用其权威。政府可以动用新的工具和技术来控制和指引； 而政府的能力和责任均在于此。10 以上是国外组织和学者对治理的认识，尽管不尽一致，但治理的基本含义非 常明确，即是“指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权 威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权 力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度的增进公共利益。 ”11治理是 一个过程，其“涉及到公、私部门，是以调和而不是以支配为基础建立起来的， 有赖于正式制度和非正式制度持续的相互作用。 ”12 3.2 政府治理 3.2.1 政府治理兴起的原因 概言之，经济全球化与20世纪70年代后西方国家的权威危机和财政危机是政 府治理兴起的主要原因。 第一，经济全球化是政府治理兴起的根本原因。经济全球化及其引起的相关 变化对世界各国政府，尤其是西方国家管理理论和治理范式产生显著的影响。一 方面，经济全球化使政府都享受了信息时代的便捷与利益，并且在全球生产、全 球市场中获益。另一方面，经济全球化趋势加强了各国对本国经济竞争力的高度 重视；政府能力是一国综合国力和竞争力的一种主导性因素，政府如何引导和控 制国民经济运作、参与国际经济竞争、促进经济发展，已成为人们关注的焦点。 8 美詹姆斯罗西瑙： 没有政府的治理 ，江西人民出版社2001年版，第5页。 9 英罗伯特罗兹： 新的治理 ，俞可平主编： 治理与善治1996 年版，第 87-96 页。 10 格里斯托克： 作为理论的治理：五个论点 ， 国际社会科学杂志1999 年 2 月号，第 19-29 页。 11 俞可平： 全球化：全球治理 ，社会科学文献出版社 2003 年版，第 6 页。 12 唐贤兴： 全球化与全球治理：一个“治理社会”的来临？ ， 世界经济与政治2001年第1期。 13 经济全球化对政府公共管理提出了更高的要求。其次，随着跨国公司和国际组织 越来越多地替代国家及国内市场发挥作用，它们设定了基本的游戏规则，操纵着 资源流动方向乃至政策的本质。由此，经济全球化给传统国家及其政府带来了巨 大压力，它挑战着民族国家的主权，改变着传统主权国家政治权力的结构和运作 方式。 第二，西方国家权威危机和财政危机是政府治理兴起的直接原因。自20世纪 60年代后期以来，西方发达国家政府权威的正当性降低，公众越来越怀疑政府的 道德动机和工作效率，对政府持抵触情绪和怀疑态度，抨击官僚开始成为时尚。 同时，由于受到社会主义制度的威胁，西方开始采取福利国家模式。而福利水平 的刚性约束使得政府财政开支居高不下。由此，政治上，政府无法回应民众的政 治要求，政府合法性面临着巨大挑战；经济上，福利政策造成的巨额财政赤字， 社会不堪重负；社会方面，政府对吸毒、犯罪、信仰危机、单亲家庭、失业等社 会问题束手无策，社会整合程度降低。在这种情况下，政府无法按照原有的方式 继续管理社会，社会治理创新势在必行。 第三，对新公共管理的反思是政府治理兴起的重要原因。新公共管理以企业 途径研究政府，只关注公共部门的微观经济问题。然而，公共管理要改革的并非 仅是新公共管理者宣称的管理性问题，它是政治和社会背景下的利益公配问题； 它追求的目标不仅仅是经济、效率和效益，合法性、民主、法治和公正等价值尺 度也是它关注的重点；改革途径也不仅仅是在公共部门引入竞争机制，确立合作 机制尤为重要。在吸收新公共管理“掌舵”思想的基础上，政府治理理论谋略超 越这一理论。 3.2.2 政府治理理论 政府治理理论的发展基于广阔的世界背景和深刻的历史缘由。西方的政治学 家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，是他们在社会资源的 配置中既看到了市场的局限，又看到了政府的局限。由于政府治理理论试图概括 现时代社会变迁中纷繁复杂的现象，所以各组织和学者们从各自的分析角度说明 了他们对政府治理的理解。 世界银行采用了最简单的政府治理概念表述方式，即“它涉及运用政治权 力来管理国家的事务。 ”其中包含有效治理或善治标准为：有效率的公共服务、 独立的司法体系、负责任地使用公共基金、独立的公共财务审计、向代议机构负 14 责、尊重法律和人权、复合的制度结构和新闻自由。13 美国学者 b盖伊彼得斯指出，治理是一件需要付出代价的事情，应对 新的治理概念的内涵进行全面探讨，与传统理念比较，在真正理解的基础上再推 动变革。尽管如此， “即使政府采取了更连贯一致的改革方案，也不能保证其改 革必然会获得成功；此外，完全按计划进行的行政改革也不可避免地存在着偏向 或被推翻的可能性。 ”14因此，对改革的困难必须要有正确的估计。他还强调人们 在采纳改革理念时，要对不同的改革方案之间的矛盾进行审慎处理，在进行治道 之变时，对所有的利弊得失都应该考虑清楚。 拉塞尔m林登认为，政府治理变革的方向是创建“无缝隙政府” (seamless government)。无缝隙政府的思想源于无缝隙组织， “无缝隙组织指可 以用流动的、灵活的、完整的、透明的、连贯的词语来形容的组织。 ” 15无缝隙组 织的顾客与服务提供者直接接触，两者之间不存在繁文缉节、踢皮球或者是诸多 遁词，顾客的等候时间大大缩短。无缝隙组织以一种整体的而不是各自为政的方 式提供优质服务。顾客导向的政府治理，好比是“倒流程”管理，一切以顾客需 要为中心，政府职能、政府行为、政府改革都要做到顾客至上、民众优先，针对 顾客需要生产和提供公共产品。政府贯彻顾客导向原则要做到：第一，努力提升 公共产品和服务的价值，在确保公共产品和服务核心价值实现的基础上，努力增 加其附加价值。第二，以无缝隙的方式追求零顾客成本。第三，强化政府内部顾 客也是“上帝”的观念。要使外部顾客满意，首先要使内部顾客，即国家公务员 满意，调动其工作积极性，为政府治理创造内在动力。第四，加强与顾客之间的 交流与沟通。 我国学者张成福认为所谓政府治理，包括两层含义。首先，它意味着政府 对人们行使属于社会的权力。政府代表社会施政，从社会获取权力以促使全体社 会成员履行自己的社会义