我国保障性住房强制性配建制度之探讨.doc

我国保障性住房强制性配建制度的立法分析 赵一洋 赵一洋（1989-），中国政法大学民商经济法学院经济法专业2011级硕士研究生，学号1101020300（1101020300）摘要：住房保障体系完善的根源在于充足的保障性住房房源。当前，我国保障性住房供给面临无动力无效率低品质的局面，这与保障性住房供给模式密切相关。强制性配建模式是当前解决困境的有效办法。其关乎政府权力与市场主体的财产权，因此需要法律给以良好的权力制约和利益平衡。立法的高成本使制度的价值分析尤为重要，制度只有具备较强优势时才适宜立法。关键词：集中供给 强制性配建 住房保障 近些年来，随着改革开放日益深化，民生问题成为我国中央地方政府着重强调的的关键问题。民生无外乎衣食住行，其中问题最多、难度最大、任务最艰巨的当属住房问题。随着土地价格的节节攀升，房价在过去五年中走上了快车道。可喜的是，越来越多的中国人通过自身努力可以享受到前所未有的高品质的商品性住房及其相关服务。然而，从社会整体层面来讲，高速市场化必然导致公民间贫富差距日益增大，而商品房价格又居高不下，越来越多的阶层很难有能力去购买商品性住房服务。“大避天下寒士尽欢颜”是现代政府不可推卸的责任，因此，近年来，中央地方政府十分重视住房保障问题，大力推进保障性住房的高效供给与公平分配等工作。笔者认为，其中最重要的还是保障性住房供给问题，原因在于公共物品的供给效率决定它的公平分配，当公共物品的供给数量不足的时候，保证公平分配只能是奢望。令人失望的是，我们法律人在关注住房保障问题时，习惯性地总是在强调分配正义，致力于构建公正的分配法律制度，往往忽视了保障性住房供给中的法律的积极的制度作用。笔者认为，保障性住房供给模式的选择是住房保障制度的根本，它决定了保障性住房这种公共产品的供给效率和质量品质。民众对我国的住房保障制度最大的抱怨就是保障性住房供给严重不足，不能给中低收入者提供稳定的现实的预期。供给无效率的原因在何处呢？在笔者看来，我们的选择保障性住房建设模式可能存在重大误区。由此笔者认为，在某种意义上说，保障性住房模式的选择中蕴含着更大的正义问题。因此，作为法律人必须关注这一问题，并且能够为某一理性选择提供充分的理由。 一、我国保障性住房供给模式的变迁与特点对世界各国保障性住房供给方式的总结后发现，保障性住房供给模式有两大选择，一种是集中供给模式，一种是强制性配建供给模式。集中供给模式是以我国第一批住房保障项目为代表的，最典型的就是北京市天通苑社区。2011年以来，越来越越多的城市开始探索和实践强制性配建模式，并出台了一系列相关法律法规。从我国住房保障实践来看，我国保障性住房供给模式从过去的单一的集中供给模式过度到集中供给与配建供给相结合的模式。到底哪一种模式更适合中国的现实需要呢？解决这一问题的基础在于我们必须了解这两种模式的特点。 （一）集中供给模式的问题为解决中低收入居民住房问题，我国多数城市加大了保障性住房投资力度，且多以集中建设为主，如2008-2010 年南京市住房保障规划计划新建经济适用房 600 万平方米，廉租房 3000 套 15万平方米，北京的天通苑、回龙观、望京等均是人口超过 10 万的大规模经济适用房社区。集中建设的保障性住房解决了很多中低收入家庭的住房困难问题，但贫困居民过分集中也产生了诸多社会、经济问题。这些问题主要体现在一下几个方面：1、 用地供应不可持续且日益偏远 建设用地的合理配置是加快保障性住房建设，加强城市住房保障工作的前提和关键环节，但集中建设的可持续性遇到严重挑战。一方面目前随着城市的发展，城市土地资源日趋紧缺，各城市老城区目前已基本无可集中建设的地块，而保障性住房用地的空间也越来越小。另一方面由于经济适用住房和廉租住房用地一般为无偿或有偿划拨，难以体现土地价值及潜力，因此项目选址向偏远发展，导致大批在建项目位置较偏，分布在绕城公路以外区域。随着城市的扩展，继续推行集中建设保障性住房的方式，其项目用地必将向更加偏远的区域发展。2、公共配套设施建设滞后，造成中低收入居民生活、就业等方面的不便经济适用住房管理办法（建住房 2007258 号）规定，经济适用住房建设项目免收配套费。实际发生的居住区配套建设工程费则要由地方政府筹措，而经济适用住房小区位置的边缘化决定其周边基础设施配套建设任务更为繁重，资金需求量大，但实际建设中，政策、资金往往落实不到位，使经济适用住房项目成为水、电、气等市政配套的“孤岛”，如位于北京昌平区东南部的经济适用房小区“天通苑”，1993 年兴建至今，仍存在较为突出的“就医难、上学远、治安乱”等问题。正是由于公建配套设施建设相对滞后，使得这些中低收入家庭居住地远离就业地、医院、学校集中地和原来的生活圈，承担更多的交通成本和通勤时间，造成其中一些人放弃工作，甚至失去就业机会，同时社交圈缩小。与此同时，餐饮、购物等配套服务业不愿入驻保障性住房小区，加重了当地居民的生活困难程度。 颜涛 、张峰：“保障性住房集中建设问题探讨”，载上海房地2010年第1期3、区域用地综合效益难以提高，区域间利益难以协调集中建设的保障性住房所在区域房价处于较低水平，必然日渐成为中低收入人群聚居区，使得区域形象难以提升，因此土地使用价值无法充分体现，周边土地升值空间有限。正是由于保障性住房集中建设存在负面外部性，影响区域城市面貌，对招商引资等产生负面影响。因此，各行政区对用于集中建设保障性住房抵触情绪较大，特别是发展与保障发生矛盾时，往往保障只能退居二线，影响住房保障计划实施。 同上4、集中建设造成居住空间分异和社会分异，不利于社会和谐市场经济条件下，房地产开发商为追求利润最大化，有意识地针对不同的目标客群开发不同等级的住房产品，从而推动居住空间分异，而购房者择居行为的差异性和空间选择的偏好性，使城市居住空间在分异的基础上类聚。但居住空间分异使贫富差距在物质景观上显化，容易加剧社会矛盾等。保障性住房的集中布局除了加剧空间分异，也加剧了不同阶层的社会分异。虽然中低收入居民集中居住可以促成相同生活方式的人员的交流，信息的可达性和内部人群的相互理解，但是同质性社会空间也会造成阶层的隔离、信息的分离、心理落差乃至社会疾病的集中传染蔓延。从而造成阶层之间的对立与社会分异，甚至引起社会的动荡，其结果只会与构建社会主义和谐社会的战略任务背道而驰。 同上5、政策失灵风险经济适用住房等保障性住房主要是解决中低收入的基本住房需求，但项目集中布局在郊区，使政策效果具有较大的不确定性。主要是由于保障性住房选址郊区化，原居住地在主城区的居民由于工作、子女教育仍在主城，迫使其只能在主城租较差的房子，同时将自身保障住房出租，实际上中低收入居民的住房问题并未得到实质性的解决。保障性住房隐性出租或空置意味着政府在解决中低收入居民住房问题方面存在“政策失灵”的可能性，政策效果受到质疑。 （二）强制性配建模式的特点保障性住房提供的强制性指标配建模式是指，政府对所有用于商品住房建设的地块，强制性分配保障性住房指标。 邓大伟、诸大建：“保障性住房提供的强制性指标配建模式探讨”，载城市发展研究2009年第1期任务指标完成后，政府通过支付货币或特殊政策利益等方式取得保障性住房的产权。在制度操作层面上讲，强制性配建模式相对复杂。该模式实施需经过三个环节：确定保障群体范围、确定保障性住房年度目标总量、确定强制性保障性住房指标。其中具有特点的是第三环节。在确定保障件住房建设的保障范围与年度目标总量之后，要对目标总量进行分解，具体落实到每块住宅建设用地中去。在这一阶段政府应充分发挥规划的“龙头”作用，按照总体规划和区域控制性详细规划，根据住宅建设用地定位的不同，可将住宅建设用地划分为3类：不适宜建造保障性住房用地、可建造保障性住房用地、适宜建造保障性住房用地。强制性保障性住房指标在这三类用地的具体实现上各不相同：第一类是不适宜建造保障性住房用地。如别墅区或市中心的高档住宅区其居住对象为高收入阶层，低收入阶层与他们收入差距悬殊生活方式存在很大不同。强行混居一方面会加大低收入阶层的生活成本给他们的生活带来不便；另一方面会造成不同阶层之间的心理排斥容易引发新的社会问题。对于这类用地，政府应对其保障性住房指标进行换算，以收费的形式实现其保障性住房指标。第二类是可建造保障性住房用地。如城市次中心区域的商品住宅区，其居住对象为中上收入阶层，与低收入阶层存在收入差距，但并不悬殊，混合居住一般不会产生心理排斥。这类用地通常交通便利，周边配套设施齐全，可在这类用地中配建保障性住房。政府应确保该类用地保障性住房指标以实物形式实现。第三类是适宜建造保障性住房用地。如城市次中心区域的普通商品住宅区或交通便利、配套齐全的郊区商品住宅区，其居住对象为中等收人阶层低收入阶层与他们收入差距不大，生活方式相近。对这类用地，政府除确保保障性住房指标以实物形式实现外，还应采取措施鼓励开发企业建造保障性住房，比如在满足规划要求的基础上放大容积率，给予一定税费的减免或优惠金融机构提供低息贷款等。 同上由此可见，保障性住房强制性配建模式与集中供给模式有着显著不同，这种不同体现在政府的定位上，这种定位上的区别将直接导致公共产品供给效率的不同。从主体上讲，在保障性住房强制性配件模式中，政府只是政策制定者，并不是房地产市场直接参与者。从客体上讲，政府不是通过直接提供公共产品，而是向房地产企业科以社会责任。从行为上讲，政府不用亲力亲为，只需要保证政策制定与实施的科学性和合理性。 二、保障性住房强制性配建制度的实证法分析政府的角色和权力配置在两种模式中是显著不同的，因此法律在这两种模式中的地位和作用是不同的。在集中供给模式中，法律的角色是消极的。这是因为在整个供给过程中，只有政府一个供给主体存在，因此不存在法律关系的产生与变动，也就是说政府在以集中供给模式提供保障性住房时不会影响特定市场主体的权利义务（分配时可能有），因此在这种供给模式中，法律是不起作用的。然而，在强制性配建模式下则全然不同。从法律关系上将，政府在这一模式下利用行政权为己方创设了权利，并给房地产企业施加了义务。这一特殊的权利义务关系的产生是行政权行使的结果。因此，有些地方政府企图以配建合同方式推进该模式是不符合法治原理的。因为合同的要义在于自由意志的合意。配建义务对于作为理性市场主体的房地产公司是不可能具备主观意愿的。因此这种事实上的社会责任不应该来自于是政府强行与企业签订的“虚假”和“变质”的合同，而是应该来自于立法的规定。如前所述，强制性配建中的强制性来自行政权力，根据行政法的原理，“法无授权不作为”，强制性配建制度必须进入立法程序，不能仅仅是政府自由裁量的政策性措施。从另一方面讲，强制性配建制度事实上侵犯了市场主体的行为自由和财产权，因此这种侵犯必须在一定限度内，并且需要充分的立法理由。正是由于以上原因，保障性住房强制性配建制度在很多地方都以地方性法规的形式出现了，例如深圳市的深圳市城市更新项目保障性住房配建比例暂行规定。然而从全国来讲，至今还未有一个高位阶的法律法规对这一问题进行说明和规定，这势必会影响此种制度的可持续性和权威性。笔者认为，强制性配建制度关乎政府权力的行使和市场主体的财产权等法律重大问题，急需在国家层面对这一法律关系进行规范，以保证此模式能够顺利进行，并在全国广泛推广。一项制度的立法成本浩大，因此必须有充分立法理由和价值支撑。对此，笔者认为对这一制度进行价值分析，寻找立法理由是有意义的。 三、保障性住房强制性配建制度的法价值分析法的价值是法满足社会需要的属性，是指法的应有价值和目标价值。 刘少军著：法边际均衡论，中国政法大学出版社2007年版第56页。在这里，笔者欲主要着重探讨保障性住房强制性配建制度的目标价值。作为公共物品供给的一种法律制度，我们就必须考量其功利价值即供给效率评价，和道义价值即供给的社会伦理效果，以及其与我国国情的适应性。（1） 功利价值评价 1、政府的合理定位和激励方式极大提高供给效率 集中供给模式的无效率的根源在于作为唯一供给主体的地方政府毫无动力去建设保障性住房。政府需要耗费巨大成本在一个自己并不擅长的低收益领域，在毫无正向激励的情况下，中央政府的做法是通过加大政治高压加大负向激励的方式去推进保障性住房供给，这种方式显然是徒劳而无效率的。而强制性配建模式则完全不同。在这种模式中，政府与开发商合作供给保障性住房。开发商作为专业分工后的市场主体，在建设保障性住房过程中具有专业性、高效率、低成本等优势。政府只需要按照相关法律和配建合同，“简单易行”地取得保障性住房的产权，这种激励方式是绝对正向的，并不需要施加政治压力等原始的计划经济时代的方式即可达到增加公共产品供给的目的。2、 极大促进保障性住房受益者的福利强制性配建制度所产生的保障性住房蕴藏在商品房体系中，其舒适性、配套服务质量、规划合理性等方面有了充分保障。该模式下中低收入者的住房体验较集中供给模式下将产生质的飞跃。另一方面，这种模式下的保障性住房体现出差异性选择，可以满足不同层面的住房保障接受者的需求，从而使住房保障政策的效果得以最大化的体现。3、 极大地减轻了地方政府的财政压力在该模式下，政府要么以极低（一般只有建安成本）的价格取得保障性住房产权，要么通过政策（比如有条件改变容积率）置换产权，从而极大地减轻了地方政府住房保障的财政支出压力。另一方面，在该模式下，市政配套设施不需要单独重复建设，从而也能大大减少地方政府的重复投资。此外，中国目前被高房价绑架的“土地财政”受到来自社会各方的批评，但在巨额利益和耀眼政绩的诱惑下的地方政府难以主动从中摆脱。“配建政策”的实施实际上需要地方政府将土地收益直接转为保障性住房的供给，在大规模保障性住房推出背景下，有利于稳定城市地价，从而抑制商品房价的过快上涨。 张 娟：“美国包容性区划对我国保障性住房建设的启示”，载城市规划2011第9期（2） 道义价值评价 集中供给模式在道义上的不合理性主要体现在其加剧了社会居住空间分异现象。综合已有的研究来看,居住空间分异现象的出现,使社会贫富差距日益表现在空间布局上,扩大了社会各阶层之间的社会距离,并可能导致低收入群体的集聚和与其他社会阶层的隔离,不利于社会的公平和稳定。对此,应给予高度重视,积极采取措施进行控制,避免出现因低收入群体过度集聚而带来的严重社会问题。保障性住房是政府在住房领域实施社会保障的重要途径,也是政府调控住房市场的重要手段,合理选择保障性住房的建设方式,将有利于控制居住空间分异,促进居住融合。 焦怡雪：“促进居住融和的保障性住房混合建设方式探讨”，载城市发展研究2007年第5期不同收入阶层混合居住模式代表目前世界各国住宅政策的发展方向。其概念的提出,不仅是对贫穷集中的现实问题的回馈,其背后也有深刻的社会道义价值观念作支撑。一方面,基于社会和谐的理想,混合居住模式被认为是解决不同社会阶层隔离问题、促进不同阶层居民交往的有效方法。科里曼(James S Coleman , 1990)在社会理论基础(Founda-tions of Social Theory)中指出:“当人们之间的关系转变为互助的行为时,就产生了社会资本” 单文慧：“不同收入阶层混合居住模式价值评判与实施策略”，载住区规划研究2001年第2期。社会资本是促进社会良性发展的基础性资源。另一方面,基于社会公平的价值观,低收入者应该与高收入者享有同等的生存与发展条件,混合不同收入阶层的居住模式,至少为低收入居民提供了平等的外部社会经济环境,为其自身社会经济能力的提升创造了同等的外部机遇。 同上在此基础上,混合居住模式的支持者认为,不同收入阶层混合居住邻里的主要优点在于:1、通过中高收入群体的影响,改变低收入群体的行为模式。除了住宅质量得以改善外,城市邻里的生活环境质量也得以提升。2、通过中高收入居民的信息网络、以及新环境的社会观念影响,低收入居民容易找到工作。狄肯斯(William T Dickens,1997)认为低收入阶层获取机会的最大障碍在于,缺乏一个有效的个人交往网络。 同上3、因为高收入群体具有更明显、更严格的社会行为准则,可以规范每个混居邻里成员,因而可使地区的犯罪率下降。4、低收入居民可以得益于更多的就业机会、教育设施、安全性和更好的地区社会服务。从根本而言,混合居住模式的最基本目标是:使低收入群体的生活环境质量得以改善,社会地位和经济能力得以提升。罗尔斯在正义论中阐述道，“正义”的要义在于：“1、每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。2、社会和经济的不平等应这样安排，使他们：在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益；并且依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放”。 罗尔斯著：正义论，中国社会科学出版社2003年版，第302-303页。另外，桑德尔、麦金泰尔等“社群主义”伦理学家同样批判社会居住的分化，倡导开放和谐包容共处的住房政策。因此，可见强制性配建制度是有深厚的伦理学道义价值基础的。 （三）强制性配建制度符合中国特色社会主义国情1、尚未形成明显的居住隔离模式，具有保障性住房配建的社会基础。虽然我国出现了城市居住空间分异现象，但总体上居住空间模式仍然表现为，无论是在郊区还是城区，中高收入居住区和贫困居住区都有分布，且在空间上彼此临近，在城市尺度上尚未形成明显的居住隔离，因此，在商品房中配建保障性住房具有良好的社会基础。 2、国家政策带来配建的政策契机。 国务院关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知（国办发 号）出台后，使城市新建居住区将在住房类型和户型上走向多样化，并更多考虑中低收入群体的住房需求，为保障性住房混合建设方式的形成带来了潜在的条件和物质空间基础。尤其是中小户型的比例约束，为保障性住房配建提供市场基础。3、收入差距较小，利于保障性住房配建。混合居住邻里必须要有个强有力的主导价值观和行为模式。中间阶层的价值观应成为主导价值观，通过中间阶层的影响，改变低收入群体的行为模式，除了住宅质量得以改善外，城市邻里的生活环境质量也得以提升。根据美国经验，不同收入阶层居民混合居住的家庭收入水平的浮动范围在平均收入水平的有利于社区易于融合发展。4、特殊土地制度的优势在美国包容性区划政策中，由于土地所有权为私有，配建可支付住宅的区划要求可能使土地价格较之完全提供普通商品房时降低。这使得土地所有者认为政府在提供公共产品有“以私养公”之嫌，因此他们是包容性区划的反对者。在房地产市场繁荣期，土地需求大于供应，地价不会因此降低，那么这部分价值损失就转移到房地产开发商的身上。这时，房地产开发商会大力反对包容性区划政策。不过在住房市场繁荣时期，房地产商会用一些隐性的方式将额外成本转嫁到购房者身上。因此，也会看到来自中高收入购房者对包容性区划的批评和反对。不过在中国情况却不同：土地是国家的，当将土地使用权“出租”时，若要求开发商必须配建一定比例的保障性住房，那么土地“出租”价格就会相应降低。由于国有土地出让以出价高者竞得土地，那么出价最高的开发商已经将保障性住房的建设成本纳入了总开发成本核算，认为依然可以取得其目标利润率。在这个过程中，保障性住房的建设成本其实是政府损失的土地收益。当然政府还可以通过其他税收减免承担部分保障性住房建设的成本。简单地说，政府在与开发商的土地交易中，为保障性住房建设直接买单，并没有将建设成本转嫁到其他群体身上。5、 特殊政治体制优势我国中央政府集权具有体制优势。美国的住房政策由联邦政府制定，同时运用金融税收工具为低收入者提供住房补贴。在推行住房政策方面，不是通过立法或下达行政命令的方式达到政策推行目标，而是通过联邦专项资金资助的方式“鼓励”州政府执行相关住房政策，州政府和城市政府可以根据自己的实际情况选择适宜的地方性政策法规。与美国相比，中国中央政府更多地是采用行政命令推行其政策，这样的方式具有强大的政策执行力，往往能够达到惊人的政策推行效果。在中国现行政府行政体制背景下，即使不采用国家政策法规的规定形式，通过政府文件引导，专家学者推动，成功案例的宣传推广，也会快速地被各级城市政府效仿，引发地方性政策法规的改革和实践。 四、结论无论从国外公共住房政策的发展历程来看，还是经过经济、伦理价值和基本国情等