关于完善我国食品安全信用档案制度的思考.docx

关于完善我国食品安全信用档案制度的思考 作者简介：吴富丽（1976-），女，辽宁辽阳人，渤海大学经法学院，副教授，研究方向：刑法学、犯罪学；张小川（1990-），男，山东枣庄人，渤海大学经法学院，法律硕士研究生。 近年来我国食品安全事故层出不穷，从苏丹红鸭蛋、三聚氰胺奶粉到皮革奶、地沟油、毒生姜，这些食品安全事故的发生严重威胁到了消费者的生命健康。食品安全问题已经影响到我国社会主义市场经济的有序发展和社会和谐稳定。面对严峻的食品安全形势，我国政府展现了全力整治食品安全问题的决心，食品安全问题已经上升到国家战略层面上来。解决食品安全问题的关键是健全食品安全监管体制，完善食品安全追溯体系，而食品安全追溯体系的基础是建立、保管和利用食品安全信用档案。 一、食品安全信用档案的内容 根据2009年7月国务院公布的中华人民共和国食品安全法实施条例第三十三条第二款规定，县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当将食品生产者召回不符合食品安全标准的食品的情况，以及食品经营者停止经营不符合食品安全标准的食品的情况，记入食品生产经营者食品安全信用档案。 2015年新修订的中华人民共和国食品安全法第一百一十三条规定，县级以上人民政府食品药品监督管理部门应当建立食品生产经营者食品安全信用档案，记录许可颁发、日常监督检查结果、违法行为查处等情况，依法向社会公布并实时更新；对有不良信用记录的食品生产经营者增加监督检查频次，对违法行为情节严重的食品生产经营者，可以通报投资主管部门、证券监督管理机构和有关的金融机构。 新食品安全法第一百一十四条规定，食品生产经营过程中存在食品安全隐患，未及时采取措施消除的，县级以上人民政府食品药品监督管理部门可以对食品生产经营者的法定代表人或者主要负责人进行责任约谈。食品生产经营者应当立即采取措施，进行整改，消除隐患。责任约谈情况和整改情况应当纳入食品生产经营者食品安全信用档案。 从上述立法规定可以看出，食品安全信用档案记录的内容主要包括以下几个方面：第一，食品生产经营许可的相关信息。我国对食品生产经营实行许可制度，从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。县级以上地方人民政府食品药品监督管理部门应当依照中华人民共和国行政许可法的规定，审核申请人提交的相关资料，必要时对申请人的生产经营场所进行现场核查，对符合规定条件的颁发食品生产经营许可。取得食品生产经营许可，食品生产经营主体才具有从事食品生产经营的资格。为规范食品生产经营行为，有效监督食品生产经营活动，食品安全信用档案应对食品生产经营许可的颁发、变更、延续、补办与注销等情况进行详细记录，以准确反映食品生产经营者生产经营资质的有关情况。第二，食品生产经营日常监督检查的信息。依据我国法律的相关规定，对食品生产环节的监督检查的内容包括食品生产环境条件、进货查验结果、产品检验结果等，对食品销售环节监督检查的内容包括经营过程的控制、食品的贮存、不安全食品的召回等，对餐饮服务环节监督检查的内容包括从业人员健康管理、餐饮具清洗消毒、食品安全事故处置等。第三，对违法行为进行查处的信息。在监督检查过程中如果发现食品生产经营者有违法犯罪行为的，应当依法进行查处，责任约谈情况、整改情况、查处情况及结果等信息应如实记入食品安全信用档案。此外，食品安全信用档案的内容还可以包括行业协会的评价、新闻媒体的舆论监督信息、认证机构的认证情况、消费者的投诉等。 二、完善食品安全信用档案制度的必要性 构建完善的食品安全信用档案制度是发展我国社会主义市场经济的必然要求，是建设食品安全追溯体系深化解决食品安全问题的关键。 （一）我国食品产业的复杂性与安全问题的人为性决定了建立完善的食品安全信用档案的必要性 现阶段，影响我国食品安全的一个深层次原因就是食品企业数量多、规模小、分布广、秩序差、管理混乱，生产方式落后。在生产加工企业中，大中型企业偏少，小型、微型企业和小作坊占绝大多数，规模化、集约化水平低。农产品产业链有其自身的特性，即在每个环节都有可能进入终端消费，因此每一环节都有可能成为食品安全问题源。与食品加工领域相对落后的生产经营状况相伴的是从业人员的职业道德水平和专业素质普遍不高。因从业人员无知所导致的食品风险，以及因牟取暴利而恶意进行的食品犯罪活动则直接加大了食品监管工作的艰巨性和风险性。面对如此复杂的食品产业，只有通过建立完整、准确的食品安全信用档案，详细记录食品生产、加工、运输、销售全过程，形成有效的食品安全追溯体系，才能使食品的生产经营活动始终处于有效的全程监控之中。 （二）建立完善的食品安全信用档案制度有利于食品企业提高诚信意识、注重品牌信誉 企业应当为消费者提供优质的产品和服务，这是企业品牌信誉建立的基础。企业品牌在消费者心目中树立了良好的信誉形象，不仅可以提高消费者现在的购买欲望，而且还会提升消费者对该企业未来产品的良好预期，这就在无形中为企业吸引了潜在客户人群。然而在我国食品行业中，企业品牌失信现象屡屡发生。比如2008年的三聚氰胺奶粉事件，不仅对三鹿这一知名品牌造成不可估量的损害，亦重创了中国制造商品的整体信誉，多个国家对中国乳制品禁止进口，中国民众对国产奶制品行业失望至极。企业的诚信缺失会降低消费者的购买欲望，丧失目标客户群，导致市场萎缩，进而会限制市场经济的整体发展。在食品行业中，将食品安全信用档案作为衡量企业诚信与否的重要标尺，促进企业更加注重产品质量，提高诚信意识和责任意识，增强企业自律性。这有利于规范市场秩序，最终实现整个食品行业的健康、有序发展。 （三）建立完善的食品安全信用档案制度是解决食品安全信息不对称问题的关键 食品安全信息不对称问题主要表现为三个方面： 其一，食品行业与食品购买者之间的信息不对称。在食品行业中，食品安全信息不对称的现象在整个食品供应链的每一个环节都有可能存在。例如，在农作物的种植过程中，农民知道农药和违禁药物的滥用情况，却故意对农产品加工企业、销售企业和食品购买者隐瞒信息；在食品加工企业的加工过程中，加工企业明知道各种添加剂的过度使用情况，仍旧对食品销售商和购买者隐瞒信息；食品批发零售经营者同样知道在运输和销售过程中食品的毁损情况，也选择对食品购买者故意隐瞒信息。由于处于食品供应链的末端，食品购买者承担的风险随着食品供应链的延长而越来越大。因此，食品购买者由始至终都处于弱势地位。食品安全信用档案能够提高整个食品供应链的透明度，发生食品安全事故后，受害者可以凭借食品安全信用档案追溯问题源头并进行合法正当的维权。 其二，监管者与食品生产经营企业之间的信息不对称。我国目前信息披露机制的不完善导致监管者不易获得食品企业产品的详细信息，即使已经获得产品信息，监管者在对信息的甄别上也不可能面面俱到。正是因为监管者与食品企业之间的信息不对称，使得有些食品企业常常抱有侥幸心理而实施不法行为，导致食品安全事件频发。建立完善的食品安全信用档案制度有助于加强监管者对食品企业安全信息的了解，对信用良好的食品企业进行鼓励，对已经有不良信用记录的食品企业通过提高监察次数和处罚力度来严格监管，对正在实施不法行为的食品企业依法查处。 其三，各食品安全监管部门之间的信息不对称。我国食品安全监管格局，在过去很长的一段时间内都是九龙治水式的多部门分段监管。在多部门分段管理的模式下，各部门职责不清，经常出现部门之间互相推诿扯皮的现象，导致对于一些食品安全事故的整治工作难以全面深入进行。为了破解九龙治水的监管难题，我国首先于2013年3月22日正式成立了国家食品药品监督管理总局，对食品药品实行统一监督管理。2013年4月10日国务院发布了关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见，要求加快推进地方食品药品监督管理体制改革、认真落实食品药品监督管理责任、确保食品药品监督管理体制改革有序推进。2015年4月24日全国人大常委会表决通过的新食品安全法也是旨在加大食品安全问责机制、建立对食品安全的全程监管。尽管近年来我国对食品安全监管体制做出了很大的变革，但这些变革并未真正解决九龙治水、多头管理的问题。只有通过建立完善的食品安全信用档案制度实现监管者之间的信息共享，充分发挥食品安全监管共享机制的作用，才可以有效解决各监管部门间的食品安全信息不对称问题，弥补监管漏洞，提高监管效率。 三、完善食品安全信用档案制度的对策 早在2005年，针对食品安全方面存在的问题，商务部就已经提出了食品安全监管工作的重点在于建立完善的食品安全信用档案制度。近十余年来，我国为食品安全信用档案制度的建设工作做出了不懈努力。中华人民共和国食品安全法的出台和修订，中华人民共和国食品安全法实施条例的公布和施行，为构建和完善食品安全信用档案制度提供了法律依据和政策支持。虽然我国食品安全信用档案制度的建设工作取得了很大进展，但目前的信用档案制度并不完善。食品安全信用档案还没有真正全面覆盖到整个食品供应链，档案内容还不完整，没有形成及时的更新机制，对食品企业的监督方面还存在盲点、漏洞。从整体上来看，以下几方面的问题比较突出：第一，政府职能没有得到充分发挥；第二，信用档案建设标准模糊；第三，档案信息没有实现有效共享；第四，失信惩戒制度不够完善。为解决这些问题、完善食品安全信用档案制度，充分发挥食品安全信用档案制度在保障食品安全方面的作用，我们应当多管齐下、制定有针对性的对策、采取有效的措施。 （一）进一步强化政府职能 1.提高各级政府对食品安全信用档案制度重要性和必要性的认识 我国各级政府在建设食品安全信用档案上要真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。国务院办公厅早在2011年4月21日就已经下发通知，要求在2011年年底前，各监管部门按系统对所有食品生产经营者建立食品安全信用档案。然而，从目前食品安全问题事件层出不穷来看，我国不少地区的食品安全信用档案建设效果不尽如人意，或者说存在很多漏洞。跟快速发展的社会经济相比，整体的食品安全信用档案建设工作还在缓慢中推进。造成这种现状很重要的原因就在于部分地区政府没有正确认识到构建与完善食品安全信用档案制度的重要性和必要性，因此对于建档工作的积极性普遍不高。为此，国家可以一方面通过行政手段采取嘉奖等鼓励性措施和政策引导的方法调动地方政府的工作积极性，另一方面运用法律手段强制推行食品安全信用档案的建设工作。通过实施这种刚柔并济的策略，让地方政府部门明确认识建档工作的重要性，以积极的工作态度参与到食品信用档案的建设中去，提高政府的建档效率。 2.明确政府建立食品安全信用档案的职责 地方各级政府应当按照一户一档，谁监管、谁建档的要求对建档工作规范化管理。具体来说，就是政府在辖区内划分责任区明确责任人，责任人对自己责任区内每个食品企业都要建立相应的食品安全信用档案，对自己的每个工作环节、工作细节都要负责并抓好落实。食品安全信用档案的建设工作不是一项孤立的工作，建设完善的信用档案是为了更好地监管生产、加工、流通、消费环节的食品安全，因而建档工作贯穿于食品安全监管的全过程。地方政府应当整合相关业务资源，把建档工作与食品市场主体清查、执法监管、行为规范、查办案件等工作结合起来，整合相关业务资源，促进整体工作效能的提高。 （二）加强食品安全信用档案的标准建设 各监管部门应当在信用档案的建设过程中对档案内容、信用分级等方面形成统一标准，实行信用档案的标准化管理。在档案内容上，应该认可融合政府监管、企业自律、行业协会评价、社会监督、机构认证、消费者反馈的综合测评体系，并且结合各自监管领域的特点，对评价体系中的各类指标的权重做相应调整。统一信用分级标准，各部门不能各行其是。根据食品生产企业质量信用的评价指标和权重，对企业进行信用等级评价，可以分为A、B、C、D四个等级，其中A级为守信，B级为基本守信，C级为失信，D级为严重失信，并配套评价结果发布机制。在对企业进行信用等级评价的过程中，既要严格坚持评价标准，又要根据企业的生产经营情况和当地的经济发展水平等因素从实际出发，不能搞一刀切。将企业的信用等级评价结果作为监管部门进行日常监管工作的主要依据，对于信用等级较低的食品企业，通过增加监管频次和加大惩戒力度等方式促使企业提高食品安全质量。 （三）实现食品安全信用档案信息共享搭建全国性的食品安全监管网络平台，提供数字化的食品安全信息，以网络化的方式实现食品安全的全方位立体式监控，是保证食品安全信用档案顺利实现其价值的有效途径。随着网络信息化进程的推进，在食品安全工作中势必产生各种电子文件，将食品安全信用档案进行电子化管理更加便捷高效。将所有的食品安全信用档案全部电子化，通过食品安全监管网络平台实现地域之间的数字资源共享，可以有效解决食品安全信息的不对称问题。消费者将通过食品安全监管网络平台查询到的有关食品生产、加工、运输、销售信息作为日后维权的依据，可以更好的保护自身合法权益；监管者凭借食品安全信用档案的信息共享，深入了解食品企业的安全信息，加强对食品供应链各个环节的全面掌控，让不法企业和犯罪分子无所遁形；各监管部门之间通过食品安全监管网络平台共享食品安全信息，可以提高监管效率，弥补监管漏洞，避免重复监管。设立信息联网制度，将食品安全信用档案与包括但不限于银行、保险、税务等部门的信息系统进行对接，建立信用信息高速运转的互通共享机制，规定当食品安全信用等级低于一定等级或有重大食品安全事故记录等情形出现时采取一票否决制，取消、否定生产经营者在相关领域的资格，从多个层面发挥其威慑效应。将食品安全信用档案与其他信息系统对接，共同构建覆盖整个食品供应链的安全监管信息体系。（四）完善失信惩戒机制不少食品生产经营者之所以不顾消费者的生命安全，频频生产销售有毒、有害食品，根本原因在于其违法收益远远高于犯罪成本。在食品安全信用档案的建设中不断完善失信惩戒制度，是解决食品安全事故频发的有效途径之一。首先，通过立法途径建立健全有关失信惩戒的法律规范，在对失信企业和个人的责任追究中，真正做到以事实为依据、以法律为准绳。由于我国食品行业的复杂性和食品安全事故危害范围的广泛性，对于食品行业中的违法犯罪主体应加大惩戒力度，不仅让其对受害者承担经济赔偿责任，还要坚决依法追究其刑事责任。其次，依据食品安全信用档案建立征信数据库，详细记录食品生产经营者的信用情况。发挥征信数据库间接惩戒的作用，对于食品生产经营者的失信行为，以合法形式及时向全社会披露，不仅追究失信者的法律责任，还要使其面对整个社会舆论的压力。通过征信数据库提高食