城乡一体化背景下乡村义务教育学校布局调整问题研究.doc

/sundae_meng城乡一体化背景下乡村义务教育学校布局调整问题研究本文系2009年度吉林省社科基金重点项目“吉林省乡村义务教育现状、问题及对策研究”（项目编号：2009A014）的研究成果之一。以吉林省为例摘 要乡村中小学布局调整是农村教育的重要组成部分，对农村教育的长远发展起到至关重要的作用。近年来，随着城乡一体化发展成为国家战略，将乡村中小学布局调整问题纳入城乡一体化发展的宏观背景下进行深入研究，受到了研究者的广泛关注。积极开展乡村中小学布局调整问题的研究，对探索义务教育均衡发展的有效途径、解决农村教育问题、促进教育公平具有重要意义。关键词 城乡一体化；乡村；义务教育；布局调整作者简介 张旺（1962- ），男，吉林省教育科学院院长、农村教育研究中心主任、研究员、博士，教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学农村教育研究所兼职教授，东北师范大学博士生导师（长春 130022）；郭喜永（1969- ），男，吉林省教育科学院教育发展研究中心主任、农村教育研究中心秘书长、副研究员（长春 130022）城乡一体化是为破解城乡二元结构提出的新发展观，反映了现代化与城市化进程中对于城乡关系变化的新认识。1近年来，城乡一体化发展已成为国家战略。2007年，党的十七大提出了“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”的发展新要求。2008年，党的十七届三中全会明确提出“要建立促进城乡经济社会发展一体化制度”。2010年颁布的国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）提出了“建立城乡一体化义务教育发展机制”的新要求。义务教育是我国教育工作的重中之中，农村义务教育又是义务教育的重中之重。学校布局调整作为农村义务教育改革与发展的重要组成部分，进入新世纪以来，越来越受到国家和地方的高度重视。近年来，随着城乡一体化国家战略的推进，乡村（乡村指县城以下的广大农村地区）中小学布局调整问题又有了暂新的研究视角。本文旨在以吉林省为例，探索出城乡一体化背景下省域乡村义务教育学校布局调整的策略。 一、乡村义务教育学校数量调整的情况比较（一）吉林省义务教育学校数变化情况（2001-2009年） 1.吉林省义务教育学校数统计图1：吉林省2001-2009年义务教育学校数量统计（数据来源：吉林省教育事业发展统计2001-2009年）由图1可以看出，随着时序变化吉林省普通小学和普通初中学校数均呈递减趋势，普通小学递减率明显高于普通初中。2.吉林省普通初中数分城乡统计图2：吉林省2001-2009年普通初中分城乡学校数量统计（数据来源：吉林省教育事业发展统计2001-2009年）由图2可以看出，随着时序变化吉林省乡村和城市普通初中学校数呈递减趋势，而近年来县镇普通初中学校数呈递增趋势。3.吉林省普通小学数分城乡统计图3：吉林省2001-2009年普通小学分城乡学校数量统计（数据来源：吉林省教育事业发展统计2001-2009年）由图3可以看出，普通初中情况相近，随着时序变化吉林省乡村和城市普通小学学校数呈递减趋势，而近年来县镇普通小学学校数呈递增趋势。（二）全国义务教育学校数变化情况（2001-2009年）1.全国义务教育学校数统计图4：全国2001-2009年义务教育学校数量统计（数据来源：教育统计数据2001-2009年）由图4可以看出，与吉林省情况相近，随着时序变化全国普通小学和普通初中学校数均呈递减趋势，普通小学递减率明显高于普通初中。2.全国普通初中数分城乡统计图5：全国2001-2009年普通初中分城乡学校数量统计（数据来源：教育统计数据2001-2009年）由图5可以看出，随着时序变化全国乡村和城市普通初中学校数呈递减趋势，而县镇普通初中学校数呈递增趋势。3.全国普通小学数分城乡统计图6：全国2001-2009年普通小学分城乡学校数量统计（数据来源：教育统计数据2001-2009年）由图6可以看出，随着时序变化全国普通小学学校数均呈递减趋势，乡村普通小学递减率明显高于城市与县镇。表1 吉林省与全国义务教育学校撤并率比较（2009年与2001年比较）撤并率（%）平均城市县镇乡村全 国普通初中11.916.7-3.722.1普通小学38.837.839.243.8吉林省普通初中15.6普通小学31.54037.830.1由表1可以看出，从2001年至2009年，吉林省和全国普通小学撤并率明显高于普通初中；全国县镇普通初中学校数有所增加；吉林省乡村普通小学撤并率远大于普通初中；吉林省乡村普通小学和普通初中学校撤并率均明显低于全国，学校布局调整比较平稳。（三）吉林省40县（市）乡村普通小学校数变化情况（2005-2009年）根据以上统计可知，吉林省乡村普通小学撤并率明显快于普通初中。为此，选取全省40县（市）乡村普通小学进行比较研究。图7：吉林省40县（市）乡村普通小学校数变化情况（2005-2009年）（数据来源：吉林省教育事业发展统计2005年、2009年）由图7可以看出，从2005年至2009年，吉林省40县（市）乡村普通小学撤并率最高可达到65%，而还有两个县（市）不但没有撤并，学校数还有增加。由此可见，吉林省对乡村义务教育学校布局调整采取了“因地制宜”的策略。另外，通过校均学生数可见，我们认为校均学生数不足60人，即年级平均学生数不足10人的县（市），学校布局调整还有很大的空间。二、乡村义务教育学校布局调整的原因简析（一）生源数量不断减少1.普通小学在校生数量变化情况图8：吉林省2001-2009年乡村普通小学在校学生数量变化情况（数据来源：吉林省教育事业发展统计2001-2009年） 2.普通初中在校生数量变化情况图9：吉林省2001-2009年乡村普通初中在校学生数量变化情况（数据来源：吉林省教育事业发展统计2001-2009年）由图8、图9可以看出，随着时序变化吉林省乡村普通小学和普通初中在校生数量均有明显减少。乡村普通小学2009年在校生为600938人，较2001年1214083人减少了613145人。乡村普通初中2009年在校生为227188人，较2002年431849人减少了204661人。生源数量的减少在客观上造成了学校的撤并。（二）城镇化率逐年提高城镇化，是社会经济发展的必然结果，是社会形态向高层次发展的客观表现形式。城镇化是一个农业人口向非农业人口转化的过程，是一个结构变动、人口素质提高、城市功能增强、生产和生活方式转变，实现社会经济资源合理配置、城乡协调发展的过程。其主要特征为人口由乡村向城市转移，以及城市人口的迅速增长，城市区域的扩张，还表现为生产要素向城市的集中趋势、城市自身功能的完善以及社会经济生活由乡村型向城市型的过渡。2城镇化对农村学校布局的影响主要与它所造成的农村人口流动有关。城镇化过程造成人口由农村向城市、县镇聚集，它改变了城乡人口总量、人口结构与人口密度。在影响学校布局的诸因素中最重要的因素就是人口密度和人口总量，当农村学校服务区内人口变少，新增学龄人口数量不能满足学校设计规模时，就不利于开设学校。近年来，吉林省城镇化率逐年提高（见图10），也成为导致学校撤并的一个因素。图10：吉林省2001-2009年城镇人口比例变化情况（数据来源：2010吉林统计年鉴）（三）农民工随迁子女数量不断增加表2 吉林省内2008、2009年各地区农民工随迁子女数量（人）地区2008年2009年全省5347770489长春2209726063吉林1243613501四平22983798辽源7311445通化19063133白山13711451松原30579093白城49396706延边46425299数据来源：吉林省教育事业发展检测报告（2008、2009学年度）由表2可以看出，2009年吉林全省农民工随迁子女数量为70489人，较2009年53477人多出17012人。全省所有地区农民工随迁子女数量都在增加。这就导致了乡村学校学生数量的减少，也成为乡村学校撤并的一个重要因素。（四）农民对优质教育资源的渴求如果对进城农民子女的就学问题进行调查，则会发现在中国绝大多数城市公办学校周围都居住着一个特殊的群体，她们(因为其中以女性居多，所以以“她”来表示)的主要任务就是做饭和接送孩子。这个群体的年龄从二、三十岁的年轻父母到七、八十岁的爷爷奶奶，每个年龄段都有。还有一个值得注意的现象，根据学校所在地行政级别的等级，在县镇所在地，这一群体的主要身份是农民；在地级市以上城市，这一群体的身份主要是工薪阶层和富裕的私企业主:在大的都市，通常这一群体的身份更高。很明显，存在这种划分的主要原因还是家庭经济能力，可以相信，如果农民有足够的经济能力，也一定会送子女到更大的城市学习。2010年我们对全省义务教育均衡发展情况进行了调研。选择9个市（州），14个县（市、区）及其21个乡（镇）与15个村，共121所中小学校（其中乡村中小学53所）进行了现场问卷调查，共发放问卷4326套，收回有效问卷4263套，问卷有效率为98.54%。对每一所学校还发放了调查表。通过对全省2009年教育统计数字进行基尼系数测算可知，全省教师学历达标率基尼系数为0.05，远远小于0.2，属于绝对均衡。但通过我们实地调研发现，城乡教师第一学历却存在着显著差异。课程开齐率，城市与县镇接近100%，而乡村不足50%，特别是村小英语、计算机等专业教师奇缺。这些因素都导致了城乡教育质量的差距。这在一定程度上，让一些农民对乡村教育失去了信心，对优质教育资源的渴求，让他们超出自身经济承受能力送孩子进城择校。这让生源在逐年减少的乡村学校学生更少、经费投入更少、教师编制越少，教学质量就会越低，走向恶性循环的怪圈，最终走向撤并。三、乡村义务教育学校布局调整的主要问题吉林省乡村义务教育学校布局调整，从总体上看优化了教育资源配置，保证了有限的教育经费的有效使用，产生了一定的规模效益。但由于缺乏省域全局统筹规划、没有制定布局调整标准等因素，致使吉林省乡村义务教育学校布局调整后存在以下主要问题。（一）乡镇寄宿制学校难于管理乡村义务教育学校布局调整后，有一些乡镇学校实行了寄宿制，在给一些乡村学生带来方便的同时，也给学校带来了许多管理上的问题。比如，农村生活教师和工勤人员编制不够，一线教师压力过大。目前，在寄宿制小学的教职员工配备上仍然沿用以前的编制，依然是21：1 的配备，这已不能适应现在开设的课程及寄宿制小学的实际需求。急需的炊事员、生活教师、门卫等后勤人员均无编制，学校自行聘用，不仅质量难以保证，而且因无编制工资没有着落，所以只能由现有教师兼职承担，给原本工作压力就大的教师增加了新的负担。在寄宿制学校问卷调查中，有68.5%的教师认为学校布局调整后工作负担增加，其中有60.3%的教师认为工作负担明显增加。（二）乡村初中学生辍学率较高我国普及义务教育评估验收暂行办法规定：“初等教育和初级中等教育在校生年辍学率，城市和经济文化发达的县应分别控制在1以下和2以下；其他县应分别控制在1左右和3左右。”调查显示，不论城乡，也不论初中、小学，都不同程度存在着辍学问题。其中初中，特别是乡村初中学生辍学问题尤其突出，年辍学率一般在10%以上，有的学校甚至高达30%。在我们走访的某县某村，2009年初中由距村子2.5公里的乡镇撤并至距村庄12公里的县镇，两年来有7名初中学生因贫困、学困及前景贫困等原因辍学，占该村20名初中学生的35%。而乡镇初中撤并前，该村初中学生辍学率在10%左右。（三）县镇学校大班额现象普遍在我们调研中发现，随着乡村义务教育学校布局调整，有很多偏僻村庄的孩子上学路途超过10公里，甚至20公里。这样的孩子，有一部分选择了离家较近的乡镇寄宿制学校住宿就读，还有一部分由于家长对优质教育的渴求，选择了离家较远的县镇学校住宿就读。另外，随着城镇化进程加快，进城务工人员随迁子女的增多，再加上学校的建设跟不上学生增速等多方面原因，造成县镇学校存在严重“大班额”现象。（四）学生交通安全问题突出 吉林省学生校车尚无统一配置。以我们调研的某县为例，现有各类学校376所，在校生15.5万名。全县暂无统一标准的校车，接送学生的车辆混杂，仅个体面包车就210辆以上，这些车辆存在不同程度的安全隐患。第一，黑校车仍然存在。学生出行乘坐报废车、农用车及三轮摩托车的现象在全县各中小学校及幼儿园不同程度的存在，这些车辆的安全性能令人十分担忧，且车主又没有购买交强险。驾驶人素质参差不齐，整体偏低，有的驾驶人驾驶资格和车辆不符，个别驾驶人甚至连驾驶执照都没有。第二，超员现象严重。车辆超员的现象普遍存在，车主及驾驶人为了一味地追求经济效益的最大化，对超员现象熟视无睹，能上多少上多少，能跑多快就跑多快。第三，综合管理不够。个别家长安全意识淡薄，对接送学生的车辆存在超员等违法行为，不举报，也不制止。仅凭学校和交通部门管理力量远远不够，对开展的交通安全知识宣传，虽然学生从中受到教育，但家长参与的不多。第四，安全设施缺乏。保证学生乘车安全不仅要做好学生乘车途中安全管理工作，也要做好学生候车时的安全工作。在乡村，交通安全设施还很不健全，一些道路缺少必要的交通标志、标线，甚至全段路无任何交通标志标线，路面平滑但较窄，逢雨天路滑，很容易发生交通事故。（五）农民家庭经济负担加重从财政角度看，撤点并校后成本是降低了,但对农民来说成本却增加了。主要表现在:一是并校后许多原来就近上学的学生因寄宿产生了住宿费、伙食费、生活费、交通费等合计每年数千元的开销；二是学生年龄太小，异地就学家长不放心，不少家长选择了陪读。一个需要陪读的学生，仅房租一项，一个学年就要花费1000多元；三是由于寄宿费用太高，一部分学生选择了走读上学，但由于路途较远，又要承担交通费等费用，有的家庭购买交通工具（两轮或三轮摩托车），徒增了这些家庭的时间成本和经济负担。上述这些支出对于不少贫困家庭来说，是难以承受的。（六）布局调整没有明确目标进入新世纪以来，国家和省域都出台了诸多与中小学布局调整相关的政策文件，提出了“以人为本”、“因地制宜”、“就近入学”等相关原则，但没有提出具体标准。有学者指出：由于现实的政策标准模糊不清,引发了农村各地盲目的撤并风潮；学术研究提出的布局标准又过于理性和静态,难以指导复杂的农村实际；县市教育行政部门自行开发的布局调整标准过于重视客观效果,忽视了农民的利益诉求。吉林省乡村义务教育学校布局调整也缺乏城乡整体规划，没有统一标准。要使学校布局合理,必须有科学的标准。没有标准而进行的学校布局调整, 只能是仓促的、不合理的和盲目的。四、乡村义务教育学校布局调整的策略建议城乡教育一体化是在社会生产力发展到一定阶段时，伴随城镇化进程加快以城乡经济发展为物质基础，以促进社会公平正义为理想诉求，通过建立城乡平等互动、动态均衡的教育体系和制度，均衡城乡教育资源，缩小城乡教育差距，逐步解决教育与城乡个体和社会发展需要之间矛盾的过程。进行乡村义务教育学校布局调整，必须充分考虑城乡教育一体化的时代背景，才能因地制宜、符合规律、富有成效。（一）打破县域行政区划，同步规划城乡学校布局“凡事预则立”，科学规划是科学发展的前提。学校布局调整要在深入调研的基础上，进行科学规划。根据“乡村初中向县城集中，小学向乡镇所在地集中，教学点跨村联办”的布局调整思路，以优化配置教育资源、提高教育质量和办学效益为前提，本着适度超前,相对集中的原则,科学合理地统筹规划调整城乡中小学布局和规模。其一，站在省域全局的高度，打破县域行政区划，进行城乡学校统一规划；其二，要根据人口变化进行布局调整，适应乡村人口变化发展、流动趋势；其三，因地制宜，根据自然条件、经济发展状况和历史文化因素进行中小学布局调整；其四，制定乡村义务教育学校布局调整标准；其五，保留必要的教学点，在加快普及学前三年教育的形式下，把学前三年和小学一、二年级合并办学，实行幼小一体化管理，尽量满足低龄少年儿童就近入学。（二）制定办学条件标准，均衡配置城乡教育资源制定中小学办学条件标准，使城乡义务教育学校的校舍、设备和师资等条件大体相当。在帮助和支持乡村学校和城市薄弱学校达到办学标准的同时，对原来基础较好的学校硬件建设应有上限限制，不能超标建设，把有限资金用在“刀刃”上。2010年4月23日，吉林省教育厅印发了吉林省义务教育学校办学基本标准，对义务教育学校设置、校园校舍、装备条件、师资队伍、办学经费、教育教学管理等都作出了具体规定。（三）政府统一配置校车，同步保障城乡学生安全学生上下学乘用车交通安全问题，直接关系到千家万户的幸福，是一项重大的民生工程和民心工程。目前，吉林省接送学生上下学的车辆运行主要有三类情况：一是由政府出资购置车辆和学校自购车辆。对于这两种接送学生的车辆，交警部门对其管理现在基本实现了“四统一”：统一颜色、标识、号牌、管理教育。学校管理也较规范，学生乘坐安全性能较高。二是经政府同意并签有合同、协议的社会闲置车辆和专业运输公司专营车辆接送学生。这些车辆也基本实现了规范化管理，对驾驶人员和车辆实行严格检验准入制度。三是家长自发雇佣的车辆接送学生。一些学生家长与车主自发形成雇佣关系，按各自与车主商谈好的价格交车费。我们建议，采取政府出资为主、社会多方赞助的方式，为城乡义务教育学校统一配置校车。因为在乡村生源减少的情况下，校车比建设寄宿学校更为灵活，可进可退，可以有效避免寄宿制学校的宿舍建成后又出现“空壳学校”的资源浪费和保障学生安全。（四）多种渠道筹措资金，同时加大城乡教育投入落实中小学布局调整规划的重要保证是资金投入。义务教育投入是政府的职责，各级政府必须依法保障义务教育经费的投入。在市场经济体制进一步完善和市场机制逐步深化的宏观经济环境之下，乡村中小学布局调整工作的经费投入问题的真正解决，除了政府继续加大对教育的投入力度之外，还必须采用适应市场体制的创新筹资模式，充分发挥市场机制自身筹资功能。将市场机制逐步引入教育服务，优化资源配置方式，利用市场筹资功能解决学校布局调整工作的资金瓶颈，提高资金利用率。其一，制定义务教育学校的基本拨款标准，对于较远的、较小的，无法撤并的学校给予办公经费最基本的保障、加大对薄弱学校、欠发达乡镇的支持力度；其二，进一步完善义务教育阶段资助制度，减轻农村和城市困难家庭经济负担；其三，逐步取消城乡分割的教育投入机制，确立新的义务教育投入政策，把县域作为农村教育的整体，统筹乡村和县镇的教育投入，以防止乡村初中加快城镇化的情况下造成新的资源浪费。（五）统筹师资队伍建设，同步提升城乡教育质量百年大计，教育为本。教育大计，教师为本。教师队伍素质整体提升是提高乡村义务教育质量的根本保障。其一，严把新聘教师入口关，对义务教育学校急需补充的新教师，要坚持高标准、高起点、高要求，严格实施公开招聘制度，严格实行教师资格准入制度；其二，要进一步提高乡村教师的待遇和地位，增强乡村教师队伍的吸引力；其三，统筹城乡教师资源，大力推进城镇教师支援农村教育；其四，优化城乡教师资源配置。县教育主管部门，要把好教师交流关，促进教