城管执法的七大现实困境-张炜

作者：张炜 西安市临潼区政府常务副区长 近期读到刘文静博士的文章城管执法的持久困境（月日检察日报），颇 有感慨。刘博士认为：现行制度所提供的手段（“相对集中行政处罚权”），不仅不能支持 城管去实现使命，反而使它成为“众矢之的”，“城管执法与市民之间的对抗，是这一制度自 身所无法克服的先天性疾病”。那么，刘博士所认为的“持久困境”与实践中客观现状是否一 致呢？笔者曾经一度就职于城管执法部门，参与了本市相对集中行政处罚权制度的试点工 作，对城管综合行政执法面临的困难和问题做过一些相应的思考。因此，也想就当前城管 执法的困境谈一点自己的看法。 城市管理综合执法是我国在城市管理领域对执法形式进行的一种新的尝试。尽管目前 全国各地城管执法部门依据国家行政处罚法及有关法律法规，在体制、机制、设置等 方面进行了诸多有益的试点和尝试，也取得了一些明显的效果，但是还没有从根本上摆脱 管理危机和信任危机：一方面，城市管理综合行政执法工作难于走出“整治回潮再整治 再回潮”的怪圈，新的矛盾和问题又不断涌现；另一方面，城管执法队伍的辛勤劳动不被 广大市民群众认可，出现了各地只要进行政府行风和效能评议，城管执法部门的排名就会 靠后的尴尬局面，形象差、威信低的现象仍较为突出。尤其是随着近年来城市化进程的加 快和城市规模的扩大，城市管理面临的新情况、新矛盾和新问题日益复杂，城管执法的困 境也逐步突现。主要表现在以下几个方面： 第一，法律困境。按照国务院国发号文件要求，目前在城管范围比 较规范又集中行使的行政处罚权主要涉及个部门（系统）：建设行政主管部门（包括市 政、园林、公用、规划、市容环境卫生等）的全部行政处罚权；工商行政管理部门对无照 商贩的行政处罚权；环境保护行政主管部门对社会生活噪声污染和建筑施工污染的行政处 罚权；公安部门对侵占道路行为的行政处罚权。共涉及几十部法律、法规、规章，几百款 罚则，其中，既有全国人大及其常委会通过的法律，国务院制定的行政法规及国务院部委 制定的规章，也有省级人大、政府发布的地方性法规、规章及政策性文件。在具体执法工 作中，还要顾及地方人大、政府、部门的一些规定。且有些法律、法规、规章不尽完善， 操作性差或相互打架，罚则不尽一致，或者只有禁止条款，没有处罚条款，给执法工作带 来难度。如大型户外广告的认定就没有一个统一标准，对未经批准占道广告的处罚，按市 容环境管理方面的法规与城市道路管理方面法规罚幅就不一致。行政许可法实施以后 ，行政许可与行政处罚之间的矛盾与冲突使行政执法无所适从。 第二，人员困境。城市规模有大小，层级有区别，区域有差异，经济水平有落差，管 理任务有轻重，一个城市到底有多少城管执法人员才算科学合理，至今没有一个定论。目 前一些部门凡有核定编制的，一般都按照人口多少，地域范围大小，经济发展水平的高低 来确定。如公安干警的配置一般按照辖区总人口的万分之十五确定，消防人员则为城市人 口的万分之四，等等。而城市管理执法人员的编制，则是参照建设部关于市容监察人员定 员数的比例确定的，多以城市人口的万分之二至万分之三为基准，这显然难以满足城市管 理工作的需要。此外，在人员保障方面还有一个问题亟待引起注意，就是人员性质问题， 国务院有关文件规定，集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员，但在各 地实施中，几乎都没有做到这一点，而是行政与事业混编、混岗，这既影响了执法的严肃 性，又给队伍建设、人员管理、工资福利待遇等方面带来许多难题。 第三，经费困境。由于城管行政执法明确规定实行“收支两条线”，因此其行政支出必 须由财政全额拨付，但由于经济发展水平的差异及领导重视程度的差别，一些地方城管行 政执法的经费往往得不到保障，影响了日常工作的开展，有些城管执法部门为了生存，为 了维持正常运作，不惜以费代罚、创收补费、罚没提成等“乱收费、乱罚款”来弥补经费缺 口，既影响了城管队伍的形象，拉大了城管执法队伍与群众的距离，使日常执法难以得到 群众的支持，更严重的是损害了党和政府在群众中的形象。当前城管执法队伍在一些群众 中认同度较低的一个重要原因也在于此。 第四，人身保障问题。城管执法的场合是马路执法、一线执法，面对的管理对象主要 是困难群体和弱势群体，在新旧体制转轨时期，这类执法的难度可想而知。执法中碰到“要 钱没有，要命有一条”的情况往往使执法人员陷入尴尬的境地。社会矛盾的突出，谋生的需 要，往往使一些人根本不顾法律、法规的尊严，违法违章现象大量存在，管理与被管理者 经常达到你不给我设摊，我无法生存，只有跟你拼命的激烈程度，暴力抗法事件屡有发生 ，执法人员的人身安全保障受到极大的威胁。据报载，广州城管几乎“天天被打”，各城市 都存在这方面情况，只是程度不同罢了。因此，加强城管执法人员的人身保障已是一项亟 待解决的突出问题。 第五，环境困境。这里说的环境，主要是执法环境、舆论氛围、群众的城管意识等。 城管执法是一个敏感的话题，新旧体制转轨期间引发的社会矛盾最容易体现在城管执法的 过程中。市容环境差，批评城管执法不到位，而一旦加强了管理，导致矛盾冲突，又责怪 城管野蛮执法。从心理学的角度看，从众心理、同情弱者的心理使大部分群众不站在管理 者的立场上。无论是市民评城管，还是年终考核，城管执法不倒数几位已是不易。同时在 不断发生的暴力抗法中也可窥见城管执法环境的恶劣。这里面既有执法队伍自身建设、队 伍素质上原因，也有整个社会大环境的影响。城管执法特定的管理对象注定了城管执法的 矛盾性、冲突性和逆反性，因此营造良好的执法环境也是执法保障的基本面。 第六，执法理念困境。构建社会主义和谐社会已成为今后中国政治生活中最重要的主 题，就城管执法方面而言，当前不和谐的因素主要表现为执法人员行为粗暴、态度蛮横、 形象欠佳；执法方式简单、缺少人文关怀；执法程序、适用法律随意性大；滥用职权或行 政不作为等等。究其原因，主要是执法人员自身摆位不正，执法理念出现偏差，执法部门 或执法人员首先把自己定位在管理者的位置，自觉不自觉的将行政相对人作为了对立面， 致使执法工作容易诱发矛盾甚至是冲突。因此，只有下大力气解决执法理念的偏差问题， 才能有效解决当前城管执法面临的尴尬局面。 第七，层级管理困境。综观全国开展相对集中行政处罚权的地方，在层级设置上不外 乎两种模式，即一级执法和二级执法。一级执法就是市建立局，区建立分局，人、财、物 由市里统一掌控