国有企业改革中的政府行政行为研究 毕业论文.doc

国有企业改革中的政府行政行为研究 姓名： 学号：专业： 行政管理层次：本 科 分校：2012 年 5月目 录一、政府行政行为的特点1二、.政府行政行为在国有企业改革中的作用.2三、.政府的行政行为可以促使国有企业更健康有序的发展3四、政府行政行为在国有企业改革中应如何加强.6（一）从组织制度上保证国资委管资产和管人、管事相结合。.6（二）从内部管理制度上促使国资委权利、义务和责任相统一落到实处。6(三）建立监督监管者的制度。6内容提要体制改革20多年来，国有企业改革经历了一个漫长而痛苦的历程。回顾体制改革的历程不难看出，中国经济体制改革是沿着两个方向进行的：一是围绕进行的改革；二是围绕政府进行的改革。无论是企业方面的改革还是政府方面的改革，归根到底还是政府自身的改革。我国国有企业改革的实质是要使国有企业成为真正的市场竞争主体，而“产权明晰，权责明确，政企分开，”管理的企业制度的建立离不开政府自身的改革，没有政府自身的改革什么都无从谈起。改革的方案由政府确定，改革的对象是政府，改革的实施者与决定改革进程者还是政府。因此，中国的经济体制改革是在原有的制度非均衡条件下的一种制度变革过程，即用一种新的更有效的制度安排和制度结构来代替原来的制度安排和制度结构，以便取得更大的制度净效益。中国经济体制改革的实质从一定意义上说是市场组织和企业组织对政府组织职能的部分替代过程的改革。这一替代过程中存在着政府既是改革者又是被改革者的矛盾。关键词：国有企业 改革 行政行为 国有企业改革中的政府行政行为研究一、政府行政行为的特点n17世纪的英国思想家霍布斯曾经说过，缺乏一个能保证秩序的、有效的政府，一个社会的个人生活将是孤独、贫困、卑污、残忍和短寿的。他向人们揭示了良好政府存在的必要性和重要性。的确，自从国家产生以后，政府便成为人类社会活动的中心之一，并对社会生活的各个方面发生着直接或间接的影响。大刀阔斧的新一轮政府行政改革已经起航，新班子、新机构、新职能、新气象、新活力，中国特色社会主义现代化事业将充满希望。（一）新背景。我国进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。新阶段的主要社会特征是：和平与发展、竞争与效率、开放与流动、改革与创新、科学与理性、民主与法治。（二）新目标。新一轮政府行政改革是在良好的基础上进行的，特别是从1998年政府改革以来，我们对政府机构进行了一系列重大改革，主要是进一步把综合经济部门改组为宏观调控部门，调整和减少专业经济部门，加强执法监管部门，培育和发展社会中介组织，大大精简了机构和人员，进一步改变了长期以来在计划经济体制下形成的政府机构框架。同时，我们大力推进了行政审批制度改革，对原有审批项目进行了认真清理，国务院已取消了1195个行政审批事项，各级地方政府也取消了一批行政审批事项，初步理顺政企关系，增强了政府工作透明度，提高了政府依法行政水平，极大地促进了社会主义市场经济的发展。（三）新内容。新一轮政府行政改革是以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求，坚持政企分开，精简、统一、效能和依法行政的原则来进行，重点是深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通管理体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。（四）新关系。改革是各种利益关系和权力关系的再调整。二、政府行政行为在国有企业改革中的作用社会主义现代化必须通过市场经济来加以实现，而市场经济则需要科学、合理、高效的政治体制和行政体制作保障。我国加入wto已经五年，入世后最大、最直接的挑战，是对政府1管理制度和行政方式的挑战。因此，推进政府自身建设和管理创新，建立一个讲法制、讲服务、讲效能和讲责任的政府，是当前我国经济体制改革和政治体制改革的重要任务。近几年来，按照中央部署，各地、各部门以深化审批制度改革、推进政务公开为突破口，以政务服务中心建设为载体，对政府职能转变和政府管理创新进行了有益探索，为形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制起到了开路先锋的作用。7月13日，央行行长周小川在中国改革高层讲坛指出，在中国内地的金融机制改革中，要改进政府在改革中的作用，不仅在于如何深化对中国内地金融机构改革的认识，而且要强调政府如何进一步在金融机构微观改革方面发挥作用。 也就是说，如这次论坛的主题那样“以政府管理体制改革为重点推进体制创新”。周行长以此为主旨，就政府应进一步明确金融机构改革重组的目的、如何为金融机构的公司治理提供好的指引及内地四大资产管理公司重新定位，都做了十分有创意的阐述。而这个问题延伸开来，实质就是政府在当前经济改革中的作用可以说，就目前中国内地经济形势来说，无论是大的经济环境还是金融市场的经济环境，如何界定政府的职能，政府如何在经济改革及金融机构改革起到更大更好的作用，应该是目前我们经济生活中的大问题，也是民众与企业最为关注的问题。我们可以看到，在金融市场最近一系列的改革过程中，无论是证券市场还是银行体系，基本上是由政府所主导。在改革的过程中，政府不仅提供改革所需求的种种资源，也提供了金融市场及金融机构所需要的法律制度。如政府对一些金融机构的注资，金融市场制度规则的制定与实施。但是，我们也应该看到，随着中国内地金融体制改革的深入，政府的改革、政府职能的界定与改进往往跟不上经济形势，甚至于有些方面政府职能向计划经济回归。因此，中国改革高层论坛“以政府管理体制改革为重点推进体制创新”为主题来讨论政府职能改进，应该是目前中国内地经济生活中最为重要的问题。按照美国经济学家奥尔森的理解，一个市场扩展型的政府，它的基本职能是为市场提供制度规则，清楚地界定产权、保证合约有效履行及保护个人财产不受到掠夺。这是整个社会繁荣的关键。而法律制度的创立、政府政策的推行就是产权界定的不同方式。正如周行长所认为的，目前内地金融机构的公司治理机制不彰，就在于公司治理的概念和内容有待进一步明晰，就在于我国公司法尚需进一步完善；同时，内地四大资产管理公司的情况也是如此，制度规则不健全导致了在资产处置方面的立法、司法和执法处处掣肘。可以说，在目前中国内地的改革过程中，为什么许多改革并不能够取得真正的成效？为2什么中国内地经济由计划向市场的转换会这样困难？最大的问题就在于政府在制度规则的供给上不能够适应现实经济生活的需要，就在于我们的经济生活还是处于走一步看一步的阶段。我们还应该看到，强调政府如何进一步在金融机构微观改革方面发挥作用，或强调政府在微观经济改革中发挥作用，并非是要求政府对市场行为渗透多少，或政府对微观经济干预多少比如早些时候的宏观调控，不少方面往往都是政府对社会微观经济的干预（如规定企业利润率高低，关闭政府认为不合规的企业），而是政府对市场行为供给如何。微观经济实际活动不是政府要做的事情。政府在微观经济改革中的作用，最为重要的方面是对制度规则的设立与提供，以及如何来协调这些制度规则。对一些具体的市场规则，不仅应该有原则性的指导，而且应该协调规则制定以保证不同利益关系之间的平衡。近年来，中国内地经济波动与投资过热等现象，既有对这个问题误解的方面，也有不能通过对不同的利益关系进行协调来达成利益平衡的方面。政府如果一有利益冲突与矛盾就参与其中，就成了利益关系的当事人。所以，政府职能改革在这些方面应该下大功夫。当然，产权的界定，不仅在于制度规则对利益关系的直接调整，而且在于一些经济生活行为标准的制定。比如，目前社会十分关注的食品安全问题，最重要的就在于食品安全检测标准设立、执行、监督等方面，而这些都是政府要做的事情。特别是产品在严重的信息不对称的情况下，政府更有义务向企业和民众提供相应的信息，以便民众与企业增加这方面的识别能力。也就是说，无论是金融市场还是其他经济领域，政府不仅要提供相应的市场规则，要提供各种各样的行业标准，更为重要是的要向社会与民众提供更多更科学的信息。比如目前内地的房地产市场，为什么不同的人不同的组织会对同一市场做出不同的判断？最大的问题就是大家从这个市场中不能得到同一的信息，特别是不能得到可靠权威的信息。在这种情况下，民众与企业对内地房地产市场的判断自然是分歧很多了。因此，政府如何在经济改革中发挥更多的作用，目前最为基本的方面就是随着市场的变化向市场提供有效的制度规则，以及协调好这些制度规则所涉及的不同利益关系，并向企业及民众提供种种行为标准及更多信息，这样政府推出的制度才能有效实行，企业及民众也才能够作出更好的理性选择。三、.政府的行政行为可以促使国有企业更健康有序的发展32000年，国务院在国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范（试行）文件中提出了一个方向性的改制思路：今后政府与企业将由行政隶属关系改为产权关系，取消企业行政级别，国有资产实行授权经营。这个变化是多年探索国有资产法人治理结构的一次方向性突破。发展是“十五”的主导思想，因此，取消企业行政级别不仅预示着国有资产结构将面临大刀阔斧的调整，对杜绝干部腐败，遏制数字账目游戏，改革经营者制度，放开工资、保险、就业市场化程度和降低财政信贷风险等都将起到根本性转变作用，也是转换产权关系的重要前提。从更积极的意义上说，改革产权关系就是改革政资不分行为。所以，应从根本上用程序规范政府最近提出的三个定位问题，把国有资产按三大类经营方式划分清楚。属于政府垄断的资源，政府不能“缺位”，委托给国有大型企业集团代理的国有资产，政府不能“越位”，划拨给地方进行改制的国有资产，政府不能“错位”。政府要做到对企业集团既不能撒手不管，又不能管得过死，关键是要找准着力点，同时要掌握好“度”的问题。中国正处于体制转型时期亦即市场化进程的初期，企业集团化还离不开政府推动。其一，只有政府的介入，推动企业集团化，才能弥补和纠正市场发达国家同样面临的单纯市场机制存在的内在缺陷问题，即无法避免的“市场失灵”问题。其二，只有政府的推动，才能实现政府培育市场、推进市场化改革，以克服我国市场力量薄弱、不能实现资源充分有效配置问题，从而可以节省时间，节约交易费用。如果按照市场竞争推动的企业集团化的演进，需要很长一个过程，这既不能满足中国经济发展战略目标的要求，也未能满足参与经济一体化的国际竞争的新外部环境的要求。其三，只有政府具有权威和地位，从找国国民经济整体利益出发，打破条块分割与地方割据，协调利益关系，提供资金技术人才支撑等，以解决“小而散”，追求规模效益，避免过度竞争。其四，从国际经验来看，对于企业集团在市场竞争中形成与发展，无论是发展中国家，还是发达国家，政府扶持都起着催化作用。由此可见，中国更需要政府在管理企业集团过程中以社会经济管理的角色发挥其不可或缺的职能。在此我们不妨用市场模型加以说明。假设旧车市场上存在三种档次的旧车：较好的旧车、一般的旧车、较差的旧车。较好的旧车价值80元，一般的旧车价值60元，较差的旧车价值40元。但是消费者对旧车是不了解的，面对自己看中的旧车，消费者最多愿意出一个所有旧车的平均价即60元。这样好的旧车的拥有者就不可能在60元时出售自己的旧车，渐渐的较好的旧车就会退出市场。同样的道理渐渐的一般的旧车也会退出市场，于是这个旧车市场就会只剩下最坏的旧车。这就是坏车排挤好车的逆向选择。另外信息不对称也为经济活动中4的欺诈、蒙骗提供了条件，其结果是行业不正之风的滋生和消费者利益的损失，在这些情况下，就需要政府担当起应尽的职责，进行必要的信息梳理和行业监管。我国的质量监督局、消费者协会等等都是为了规范市场行为，保护消费者而设立的，弥补了信息不对称给市场带来的低效率。 在市场经济条件下，各个分散的市场主体都是从微观的角度，从局部利益出发，按照市场信号调整微观经济量的资源配置，而不可能洞察和顾及国民经济发展全局，从而就有可能造成整个社会生产的非理性状态，并最终会影响经济发展。因此市场本身无法解决经济发展中的有效需求不足、通货膨胀等问题。英国经济学家凯恩斯运用边际消费倾向、投资边际效率、流动性陷阱三个概念论证了市场经济的自发运行最终会出现有效需求不足，产生生产过剩的经济危机。萨缪尔森也曾经指出“对看不见的手有所了解之后，我们一定不要过分迷恋于市场机制以为它完美无缺、和谐一致，非人力能望其项背。作为看不见的手发挥最佳作用的完全竞争状态是极其罕见的，完全竞争的唯一不足之处正如萧伯纳对于基督教所说的那样，只是从来没有被实施过。个体的理性往往会导致集体的非理性，分散的市场决策往往是有效的但又是无序的，资本主义周期性发作的经济危机就是一个很好的例子。因此在大多数情况下，我们需要政府对经济进行宏观管理。政府管理的手段主要有货币政策、财政政策以及收入政策等等，可以根据经济运行的实际情况采取灵活的政策，保障经济的良好运行。九十年代中期我们面对通货膨胀的形势，采取积极的措施成功实现了“软着陆”；九十年代末，面对有效需求不足的状况，我们采取发行公债、扩大政府支出、降低利率等办法刺激有效需求，实现对经济的成功管理。市场经济是一个追求效率的经济，但是在追求效率的过程中往往会造成收入差别和收入分配不公平。在完全的市场调节下，由于个人拥有资本和运用资本的能力不一样，必然会造成收入差距的拉大，在优胜劣汰中，一部分人成了成功者，一部分人就成了牺牲品。而且，无论是人力资本还是物质资本，其资本收入都具备“马太效用”的特征，使穷者越穷，富者越富，任其发展下去就会形成两极分化。因此需要政府对个人收入进行再分配，尽量实现社会的公平。“现在又是政府出来干预的时候了，许多穷人和未受教育的人失业、无家可归、生活无望。解决市场问题的最有效的办法是重新规范市场。”11政府应该担当起“经济人道化”的使命，因为市场本身没有办法主要到一切结果的平等和公正。政府收入再分配的主要政策有社会救济、失业救济、最低生活保障等。我国对下岗工人的补助和政策性优惠、城市最低生活保障制度等就是政府运用再分配政策保证社会的公平。 市场经济和传统的计划经济完全不同，政府不能直接参与市场，必须在某些领域“不5作为”；但是市场本身不是万能的，市场失灵的领域正是政府职能所在。政府政策可以弥补市场功能的缺陷，强化市场调节的效果。在现代社会的市场经济体制中，完全的自由放任是不足取的，必须将市场调节和政府政策有机结合起来，才能更好的推动经济的发展，和社会进步。我国要建立社会主义市场经济体制，就必须正确、充分的发挥政府的作用，这对于促进市场经济体制的形成和发展和我国的现代化进程都有十分重要的意义。四、政府行政行为在国有企业改革中应如何加强要想建立独立的国有资产管理、营运和监督体系，将国有资产管理从财政职能中逐步分离出来，纳入不同的管理范畴，由不同的机构去实施，是规范社会主义市场经济下国有资产管理与财政二者关系的最佳选择。 国有资产监督管理新体制最基本的一点，就是成立统一履行出资人职责的国有资产监管机构。这不是把原来各部门管理国有企业的机构、职能和管理手段简单地合并，而是要实现从直接管理国有企业向履行出资人职责、注重国有资产运行效益的根本转变。（一）从组织制度上保证国资委管资产和管人、管事相结合。在国资委组建和今后的实践中，必须明确国资委的定位。国资委是政府直属的特设机构，不承担一般政府行政部门的社会公共管理职能。国资委受政府委托、代表政府履行出资人职责，扮演的是企业中国有资产“老板”的角色。（二）从内部管理制度上促使国资委权利、义务和责任相统一落到实处。首先，在工作人员选聘方面，不能再单纯沿用以往的行政手段和行政方式。要强调专业性、技术性和社会性的特征，实行符合市场经济要求的人员选聘制度。其次，在议事规则上，不能照抄照搬现在行政部门的“议决制”，应当引入和实行“票决制”，像董事会议事决策一样，建立和完善一人一票、投票表决、记录在案的议事规则，实行权利与责任一致的个人责任追究制度，保证其科学合理行使出资人职责。(三）建立监督监管者的制度。国资委是受政府委托行使国有资产出资人职责的代理人，因此，必须对国资委进行有效的监督，避免国资委失去监督而滥用权力。当然，我国政府在推动集团化的过程中，存在着若干观念和行为误区。如把企业集团化仅仅看作是拯救危困企业的临时救急措施的“脱困论”，按以强带弱、以优扶劣的思路推进企业集团化，以解决就业债务等和实现稳定。最典型的表现是近年来出现的纯粹为政府分忧、“帮贫扶困”、转嫁亏损性质的联合，结果6是卸掉了政府的财政包袱，却增加了优势企业集团的负担，使优势企业集团效益下降甚至被拖垮，最终又形成了财政负担。而主张由政府取代企业的主体地位，包揽整个企业集团化过程，按照政府的意志和愿望，用行政手段随意进行干预，甚至直接操盘，进行简单的行政捏合，追求数字，在自己的圈内拼凑企业集团，这种观点是传统计划思想的体现。“拉郎配”“捆绑夫妻”“空壳重组”的政府行为是其最为典型的表现。依据无为论推进的企业集团化则表现为政府无为，市场有为，政府只能跟着市场走，甚至放任自流。结果在实际操作过程中为图省