北京市海淀区卫生局卫生监督所

加 强 卫 生 监 督 稽 查 打 造 一 流 执 法 队 伍 北 京 市 海 淀 区 卫 生 局 卫 生 监 督 所 随 着 卫 生 监 督 体 系 改 革 的 深 化 和 卫 生 监 督 体 系 建 设 的 推 进 ，卫 生 监 督 执 法 工 作 已 全 面 开 展 ，为 了 落 实 行 政 执 法 责 任 制 ，强 化 内 部 制 约 机 制 ，加 强 卫 生 监 督 队 伍 建 设 ，卫 生 部 根 据 关 于 卫 生 监 督 体 系 建 设 的 若 干 规 定 制 定 了 卫 生 监 督 稽 查 工 作 规 范 （以 下 简 称 稽 查 规 范 ），并 于 2005 年 6 月 9 日 颁 布 实 施 ，将 卫 生 监 督 稽 查 首 次 正 式 列 入 卫 生 监 督 工 作 的 内 容 ，确 立 了 卫 生 监 督 稽 查 工 作 的 范 围 ，明 确 了 卫 生 监 督 稽 查 在 卫 生 监 督 工 作 中 的 重 要 作 用 。 根 据 全 国 卫 生 监 督 稽 查 工 作 会 议 要 求 ，为 全 面 贯 彻 落 实 关 于 卫 生 监 督 体 系 建 设 的 若 干 规 定 和 卫 生 监 督 稽 查 工 作 规 范 ，北 京 市 海 淀 区 卫 生 局 卫 生 监 督 所 作 为 全 国 卫 生 监 督 稽 查 工 作 试 点 单 位 之 一 ，在 卫 生 部 、卫 生 部 监 督 中 心 、北 京 市 卫 生 监 督 所 以 及 本 级 卫 生 行 政 部 门 的 领 导 和 支 持 下 开 展 了 一 系 列 卫 生 监 督 内 部 稽 查 工 作 。我 所 在 执 行 稽 查 规 范 努 力 完 成 试 点 工 作 的 同 时 ，总 结 分 析 出 卫 生 监 督 稽 查 的 种 类 、方 法 以 及 主 要 稽 查 形 式 ，积 极 探 索 和 尝 试 了 卫 生 监 督 稽 查 与 落 实 执 法 责 任 、实 施 绩 效 考 核 的 有 效 结 合 之 路 。 一 、 明 确 所 长 负 责 制 ， 实 行 双 稽 查 长 、 稽 查 令 制 度 确 定 卫 生 监 督 稽 查 工 作 为 “一 把 手 ”工 程 ，并 且 在 海 淀 区 卫 生 局 卫 生 监 督 所 内 部 稽 查 工 作 制 度 第 四 条 明 确 规 定 “所 长 主 管 卫 生 监 督 稽 查 工 作 ，所 长 、书 记 分 别 任 稽 查 长 ，实 行 双 稽 查 长 制 度 。稽 查 长 在 职 权 范 围 内 可 以 签 发 稽 查 令 开 展 专 项 或 针 对 性 稽 查 活 动 。” 卫 生 监 督 稽 查 内 容 包 括 监 督 机 构 内 部 行 政 执 法 的 业 务 、政 务 和 队 伍 （人 员 ）管 理 三 大 方 面 ，要 真 正 做 到 业 务 、政 务 、队 伍 三 管 齐 下 ，就 要 将 稽 查 融 入 到 以 前 固 有 成 型 的 管 理 模 式 中 去 。2006 年 我 所 的 行 政 、党 政 一 把 手 可 以 在 自 己 的 职 权 范 围 内 签 发 稽 查 令 ，内 部 稽 查 部 门 统 一 备 案 并 组 织 实 施 稽 查 。 二 、 设 置 稽 查 部 门 ， 确 立 “法 制 办 常 在 ， 稽 查 组 常 新 ”工 作 理 念 由 于 卫 生 行 政 执 法 的 专 业 性 很 强 ，涉 及 了 食 品 、传 染 病 、母 婴 、献 血 、执 业 人 员 、医 疗 机 构 、公 共 场 所 、生 活 饮 用 水 、职 业 卫 生 、放 射 卫 生 、 医 疗 事 故 、医 疗 废 物 等 不 同 专 业 ，现 行 有 效 的 法 律 、法 规 、规 章 共 计 120 余 部 。所 以 要 实 施 有 效 的 卫 生 监 督 稽 查 工 作 ，对 稽 查 人 员 提 出 了 很 高 的 要 求 ，不 仅 要 政 治 强 、法 律 知 识 健 全 ，还 要 具 备 很 强 的 执 法 专 业 背 景 。 我 所 在 设 置 稽 查 部 门 时 ，考 虑 到 基 层 卫 生 监 督 机 构 的 种 种 客 观 原 因 ，设 定 法 制 办 公 室 为 我 所 常 设 稽 查 部 门 ，将 内 部 卫 生 监 督 稽 查 职 能 赋 予 了 法 制 办 公 室 。法 制 办 公 室 作 为 常 设 稽 查 部 门 ，可 以 根 据 当 次 稽 查 内 容 和 种 类 确 定 稽 查 组 成 员 ，这 样 就 能 实 现 稽 查 人 员 的 政 治 、法 律 、专 业 的 强 强 组 合 ，同 时 也 缓 解 了 机 构 内 部 管 理 人 员 及 一 线 执 法 人 员 均 严 重 短 缺 的 双 重 压 力 。2006 年 我 所 组 建 首 个 “稽 查 人 员 专 家 库 ”，涉 及 卫 生 行 政 执 法 各 专 业 ，真 正 建 立 适 应 基 层 卫 生 监 督 稽 查 工 作 的 稽 查 人 员 遴 选 模 式 。 三 、 稽 查 种 类 、 方 法 多 样 ， 以 现 场 稽 查 、 书 面 稽 查 形 式 为 主 根 据 卫 生 监 督 稽 查 工 作 整 体 性 特 点 和 稽 查 的 内 容 、环 节 、层 次 等 不 同 情 况 ，将 稽 查 分 为 经 常 性 内 部 稽 查 、专 项 内 部 稽 查 和 针 对 性 内 部 稽 查 。 经 常 性 内 部 稽 查 是 指 结 合 日 常 监 督 执 法 工 作 ，定 期 或 不 定 期 以 执 法 行 为 、执 法 程 序 、执 法 文 书 等 为 重 点 开 展 的 稽 查 活 动 ；专 项 内 部 稽 查 是 指 根 据 年 度 工 作 计 划 、考 核 方 案 ，在 经 常 性 内 部 稽 查 同 时 分 阶 段 有 重 点 开 展 的 稽 查 活 动 ；针 对 性 内 部 稽 查 是 指 根 据 举 报 投 诉 等 发 现 有 关 线 索 及 时 开 展 的 稽 查 活 动 。在 开 展 不 同 种 类 的 稽 查 活 动 时 ，可 以 使 用 交 叉 、抽 样 、 联 合 、随 机 、个 案 、暗 访 稽 查 等 多 种 方 法 ，但 稽 查 形 式 以 现 场 稽 查 和 书 面 稽 查 为 主 要 形 式 。 我 所 在 卫 生 监 督 稽 查 试 点 工 作 期 间 重 点 开 展 经 常 性 卫 生 监 督 稽 查 和 六 次 专 项 内 部 稽 查 活 动 ，其 中 53 次 现 场 稽 查 ，1279 次 书 面 稽 查 ，稽 查 对 象 涉 及 16 个 执 法 科 、站 、队 ，被 检 查 人 员 99 人 。现 场 稽 查 发 现 问 题 44 个 ，书 面 稽 查 发 现 问 题 1751 个 。 （一 ）专 项 内 部 稽 查 1食 品 卫 生 量 化 分 级 专 项 内 部 稽 查 工 作 中 ，法 制 办 组 织 我 所 食 品 卫 生 专 业 主 管 所 长 和 责 任 科 室 的 稽 查 专 家 成 立 了 稽 查 组 。历 时 九 天 对 9 个 科 室 、卫 生 监 督 站 上 报 的 115 份 A 级 餐 饮 单 位 档 案 进 行 书 面 稽 查 并 现 场 稽 查 14 个 A 级 餐 饮 单 位 的 评 分 情 况 。此 次 稽 查 发 现 46 份 档 案 存 在 问 题 ，5 个 A 级 餐 饮 单 位 的 评 分 低 于 A 级 标 准 。由 于 稽 查 组 成 员 有 食 品 卫 生 专 业 人 士 ，所 以 在 整 个 稽 查 过 程 中 能 更 好 的 发 现 问 题 、总 结 分 析 问 题 、客 观 评 价 问 题 ，以 至 于 在 稽 查 通 报 中 提 出 可 行 的 稽 查 建 议 。 2公 共 场 所 百 日 专 项 整 治 活 动 内 部 稽 查 工 作 中 ，法 制 办 组 织 公 共 场 所 卫 生 专 业 主 管 所 长 和 责 任 科 室 的 稽 查 专 家 成 立 了 稽 查 组 。利 用 5 天 的 时 间 对 10 个 科 室 、卫 生 监 督 站 进 行 了 29 次 现 场 稽 查 。由 于 专 家 的 参 与 ，此 次 稽 查 发 现 我 所 执 法 科 室 对 住 宿 业 、美 容 美 发 业 、洗 浴 业 、歌 舞 厅 业 等 公 共 场 所 的 卫 生 监 管 存 在 不 同 的 薄 弱 环 节 ，在 今 后 的 卫 生 监 督 工 作 中 应 该 加 强 监 督 ，找 准 主 要 卫 生 问 题 作 为 关 键 控 制 点 进 行 重 点 的 规 范 和 整 治 。 3生 活 饮 用 水 卫 生 监 督 专 项 稽 查 工 作 中 ，法 制 办 组 织 市 所 两 位 专 家 和 我 所 业 务 办 生 活 饮 用 水 卫 生 专 家 成 立 了 稽 查 组 。在 三 天 时 间 内 对 生 活 饮 用 水 卫 生 责 任 科 室 的 4 位 监 督 员 进 行 了 10 次 现 场 稽 查 。发 现 2 个 监 督 检 查 程 序 问 题 ，11 个 监 督 检 查 业 务 问 题 ，2 个 许 可 项 目 不 规 范 问 题 ，针 对 这 些 问 题 ，对 他 们 下 发 了 稽 查 意 见 书 并 提 出 新 的 要 求 。 4卫 生 行 政 许 可 专 项 稽 查 工 作 中 ，稽 查 部 门 利 用 北 京 市 卫 生 监 督 工 作 平 台 在 线 上 报 的 卫 生 行 政 许 可 信 息 ，抽 取 餐 饮 业 、食 堂 、公 共 场 所 、 生 活 饮 用 水 等 许 可 单 位 39 个 ，对 全 所 16 个 涉 及 行 政 许 可 工 作 的 执 法 科 室 进 行 稽 查 。稽 查 组 成 员 依 据 海 淀 区 卫 生 局 卫 生 监 督 所 许 可 档 案 扣 分 标 准 分 别 对 39 份 许 可 文 书 及 材 料 进 行 评 分 并 针 对 16 个 许 可 进 行 现 场 稽 查 。此 次 稽 查 有 效 使 用 了 网 络 平 台 的 资 源 ，采 用 抽 样 稽 查 方 法 将 现 场 稽 查 和 书 面 稽 查 两 种 形 式 进 行 了 有 机 的 结 合 并 取 得 一 定 成 效 。卫 生 监 督 稽 查 要 真 正 实 现 从 内 部 的 静 态 监 督 管 理 向 动 态 监 督 管 理 转 变 ，它 强 调 对 执 法 过 程 的 相 互 制 约 和 同 步 稽 查 ，真 正 做 到 关 口 前 移 ，防 微 杜 渐 ， 增 强 稽 查 的 预 警 性 。 （二 ）经 常 性 内 部 稽 查 1法 制 办 每 季 度 组 织 全 所 16 名 法 制 员 对 行 政 处 罚 案 卷 进 行 书 面 稽 查 ，共 评 查 案 卷 1147 个 ，发 现 大 小 问 题 1704 个 ，查 出 0 分 卷 57 个 。 法 制 办 针 对 案 卷 中 的 各 种 问 题 ，进 行 分 析 汇 总 ，用 数 码 相 机 将 文 书 中 的 错 误 和 问 题 拍 下 来 制 作 成 幻 灯 片 ，整 理 成 培 训 教 材 进 行 全 体 监 督 员 的 培 训 ，杜 绝 此 类 问 题 在 今 后 的 执 法 活 动 中 再 次 出 现 。 对 行 政 处 罚 案 卷 的 稽 查 本 身 就 是 “事 后 ”的 检 查 ，行 政 执 法 行 为 已 经 结 束 ，发 现 了 问 题 也 不 可 挽 回 。要 想 使 这 种 稽 查 不 流 于 形 式 ，不 简 单 关 注 稽 查 结 果 ，就 要 使 行 政 处 罚 案 卷 稽 查 变 成 积 极 的 “事 后 ”检 查 。首 先 ， 办 案 要 有 统 一 的 标 准 ；其 次 ，稽 查 也 要 有 一 致 的 扣 分 标 准 并 定 期 更 新 ； 再 次 ，稽 查 结 束 只 是 解 决 问 题 的 开 始 ；第 四 ，使 每 个 监 督 员 都 要 明 确 认 识 到 问 题 所 在 并 能 独 立 解 决 。 2采 取 随 时 和 抽 样 稽 查 的 方 法 对 卫 生 监 督 员 风 纪 风 貌 进 行 稽 查 。严 格 、文 明 、公 正 的 执 法 是 法 律 赋 予 卫 生 行 政 执 法 者 的 责 任 ，树 立 良 好 的 执 法 形 象 是 立 法 、执 法 原 意 的 根 本 体 现 。我 们 将 执 法 形 象 纳 入 考 核 中 ，稽 查 人 员 可 以 随 时 对 行 政 执 法 活 动 中 的 卫 生 监 督 员 进 行 抽 查 ，稽 查 结 果 转 换 成 考 核 成 绩 予 以 落 实 。 3开 展 调 查 问 卷 形 式 的 稽 查 。通 过 聘 请 8 名 来 自 不 同 行 业 的 社 会 人 士 作 为 本 所 的 社 会 监 督 员 和 不 定 期 现 场 征 集 纳 税 人 意 见 等 形 式 进 行 稽 查 ， 2005 年 现 场 发 放 问 卷 619 份 ，回 收 615 份 ，满 意 度 100%；通 过 社 会 监 督 员 发 放 问 卷 94 份 ，满 意 项 和 基 本 满 意 项 经 汇 总 统 计 为 100%，针 对 纳 税 人 提 出 的 期 望 和 建 议 ，卫 生 监 督 所 提 出 整 改 措 施 47 条 。这 些 举 措 ，从 根 本 上 维 护 了 执 法 形 象 、提 升 了 卫 生 行 政 执 法 质 量 。 4对 投 诉 举 报 处 理 情 况 的 稽 查 。每 季 度 随 机 抽 取 各 科 不 少 于 5 件 的 受 理 案 件 登 记 表 和 处 理 案 件 报 告 表 ，对 接 报 人 员 受 理 情 况 和 受 理 案 件 登 记 表 的 填 写 、转 交 等 环 节 进 行 考 核 ；对 处 理 人 员 处 理 案 件 的 合 法 、 合 理 性 、回 复 情 况 和 受 理 案 件 登 记 表 的 填 写 、转 交 等 环 节 进 行 考 核 。同 时 要 求 各 科 室 接 到 一 般 投 诉 举 报 案 件 ，应 5 个 工 作 日 内 完 成 初 步 调 查 处 理 、回 复 投 诉 人 ，如 需 立 案 处 罚 或 取 缔 的 ，应 在 3 个 月 内 结 案 。2005 年 共 接 到 各 类 投 诉 、咨 询 电 话 2552 个 ，处 理 率 100%，处 理 及 时 率 100%。 通 过 对 投 诉 举 报 的 接 报 、处 理 、回 复 等 环 节 的 考 核 抽 查 ，我 所 目 前 处 理 各 种 投 诉 举 报 案 件 的 时 限 均 比 市 局 要 求 的 时 限 提 前 ，处 理 水 平 也 逐 步 提 高 。投 诉 人 对 我 所 处 理 举 报 的 时 限 和 质 量 等 方 面 非 常 满 意 ，还 有 投 诉 人 送 来 了 锦 旗 。 四 、 卫 生 监 督 稽 查 与 绩 效 考 核 制 、 行 政 执 法 责 任 制 的 有 机 结 合 国 务 院 关 于 全 面 推 进 依 法 行 政 决 定 中 ，明 确 指 出 “要 积 极 推 进 行 政 执 法 责 任 制 和 评 议 考 核 制 ，不 断 总 结 实 践 经 验 ，充 分 发 挥 这 两 项 相 互 联 系 的 制 度 在 行 政 执 法 监 督 中 的 作 用 ”。但 从 目 前 不 成 熟 的 行 政 执 法 责 任 制 建 设 而 言 ，行 政 执 法 责 任 制 和 评 议 制 度 是 一 个 机 制 的 两 个 方 面 ，从 制 度 构 建 和 发 展 来 看 ，行 政 执 法 责 任 制 应 包 括 一 系 列 制 度 的 总 和 ，即 评 议 考 核 制 度 应 是 行 政 执 法 责 任 制 的 制 度 体 系 中 的 子 系 统 或 组 成 部 分 。 行 政 执 法 责 任 制 把 责 任 分 解 到 执 法 人 员 个 体 ，卫 生 监 督 机 构 开 展 的 绩 效 考 核 是 以 科 室 为 单 位 实 现 最 基 本 的 目 标 管 理 。我 所 利 用 稽 查 进 行 部 分 绩 效 指 标 的 考 核 ，尝 试 将 稽 查 结 果 科 学 转 变 为 考 核 结 果 。在 海 淀 区 卫 生 局 卫 生 监 督 所 内 部 稽 查 工 作 制 度 第 十 四 条 规 定 “稽 查 结 果 作 为 被 稽 查 科 室 及 卫 生 监 督 员 考 评 的 重 要 依 据 。卫 生 监 督 稽 查 意 见 书 责 令 限 期 纠 正 、卫 生 监 督 稽 查 工 作 通 知 书 责 成 依 法 处 理 ，未 按 期 全 面 整 改 或 将 处 理 、改 进 情 况 书 面 报 告 的 被 稽 查 部 门 取 消 其 当 年 度 考 核 评 比 前 三 名 资 格 。卫 生 监 督 员 则 取 消 其 当 年 评 比 先 进 资 格 。”第 十 五 条 规 定 “卫 生 监 督 员 执 法 行 为 符 合 北 京 市 实 施 卫 生 监 督 稽 查 工 作 规 范 办 法 第 十 九 条 、第 二 十 条 所 列 情 形 的 报 告 所 办 公 会 ，根 据 情 节 暂 停 其 监 督 执 法 ，其 所 在 科 室 的 工 作 任 务 及 指 标 不 减 。”当 稽 查 内 容 和 稽 查 结 果 超 越 了 本 所 的 绩 效 考 核 标 准 ，而 且 上 升 到 了 执 法 责 任 范 畴 ，则 由 执 法 责 任 制 落 实 。 五 、 开 展 卫 生 监 督 稽 查 工 作 的 体 会 和 设 想 （一 ）良 好 开 展 卫 生 监 督 稽 查 工 作 的 前 提 必 须 做 好 三 个 重 点 1重 点 强 化 各 级 领 导 对 卫 生 监 督 稽 查 重 要 性 的 认 识 ，使 稽 查 工 作 真 正 融 入 到 卫 生 监 督 机 构 的 自 身 管 理 之 中 ，对 本 机 构 的 政 务 、业 务 、队 伍 三 管 齐 下 。 2重 点 提 升 卫 生 监 督 机 构 的 稽 查 能 力 ，推 进 卫 生 监 督 体 系 的 建 设 ， 以 此 深 化 卫 生 监 督 体 制 改 革 。 3重 点 加 强 卫 生 监 督 稽 查 方 面 的 人 、财 、物 的 投 入 ，配 备 卫 生 监 督 稽 查 专 用 交 通 工 具 及 办 案 设 备 ，保 证 一 定 比 例 的 稽 查 工 作 经 费 。 （二 ）明 确 卫 生 监 督 稽 查 是 一 种 内 部 管 理 机 制 1通 过 学 习 关 于 卫 生 监 督 体 系 建 设 的 若 干 规 定 、卫 生 监 督 稽 查 工 作 规 范 和 卫 生 行 政 执 法 责 任 制 若 干 规 定 ，我 们 深 刻 领 会 了 卫 生 部 领 导 关 于 开 展 卫 生 监 督 稽 查 工 作 的 精 神 实 质 和 卫 生 监 督 稽 查 对 内 不 对 外 的 管 理 性 质 。 2通 过 我 们 开 展 了 一 系 列 的 卫 生 监 督 内 部 稽 查 活 动 ，认 为 内 部 稽 查 和 外 部 的 监 督 检 查 相 区 别 的 是 它 更 强 调 稽 查 的 司 法 属 性 和 内 部 管 理 ， 因 为 它 是 监 督 员 身 边 的 日 常 监 督 ，发 现 问 题 和 提 出 纠 正 的 意 见 ，具 有 及 时 性 和 准 确 性 ，更 有 利 于 规 范 卫 生 监 督 机 构 和 监 督 员 的 执 法 行 为 ，提 高 执 法 水 平 和 办 案 质 量 。2005 年 我 们 共 有 3 个 复 议 和 2 个 诉 讼 案 件 ，均 被 维 持 和 胜 诉 。目 前 ，我 所 监 督 员 不 仅 具 备 依 法 行 政 理 念 而 且 都 能 够 依 法 独 立 办 案 ，每 个 科 室 的 法 制 员 都 能 胜 任 行 政 处 罚 案 卷 评 查 工 作 。 （三 ）稽 查 形 式 应 以 现 场 稽 查 为 主 现 场 稽 查 是 卫 生 监 督 稽 查 工 作 的 基 本 方 式 。所 谓 现 场 稽 查 ，是 指 稽 查 人 员 深 入 现 场 ，对 被 稽 查 单 位 及 其 卫 生 监 督 员 正 在 进 行 的 或 已 生 效 的 行 政 执 法 活 动 实 施 同 步 、动 态 性 监 督 检 查 。现 场 稽 查 具 有 面 广 、深 入 、 及 时 、积 极 的 特 点 ，适 应 动 态 执 法 的 需 要 ，它 填 补 了 内 部 管 理 的 空 隙 。 现 场 稽 查 突 出 的 是 现 场 性 ，体 现 的 是 动 态 管 理 ，特 点 是 深 入 监 督 员 、 现 场 监 督 、及 时 查 纠 、积 极 主 动 、作 用 力 大 。现 场 稽 查 ，体 现 在 对 监 督 机 构 及 监 督 员 执 法 和 管 理 活 动 的 方 方 面 面 。它 区 别 于 其 它 内 部 监 督 管 理 形 式 的 显 著 标 志 ，就 是 对 监 督 机 构 及 监 督 员 服 务 管 理 和 执 法 活 动 进 行 同 步 监 督 和 检 查 ，可 查 纠 、可 规 范 、可 督 促 、可 保 障 。进 行 现 场 稽 查 ，可 使 稽 查 部 门 对 执 法 和 管 理 过 程 中 存