关于新形势下乡镇财政有关问题的调研报告(10.25改稿)

关于新形势下乡镇财政有关问题的调研报告 乡镇财政直接面对广大乡村和农民群众，在巩固基层政 权、落实强农惠农政策、推进城乡一体化等方面发挥着重要 作用。农村税费改革特别是取消农业税后，乡镇财政“收钱” 的职能淡化， “管钱”的职能强化， “发钱” 的职能凸显，其工作任 务和运行环境发生了重大变化。鉴此，我厅抽调人员组成联 合调研组，重点对乡镇财政体制、职能定位、资金监管和机 构队伍建设等进行调研剖析，提出了新形势下完善乡镇财政 体制、充实乡镇财政职能的政策建议和保障措施，力争经过 几年的努力，初步建立起“职责明晰、机构 统一、管理规范、 监督有力、运转高效” 的乡镇财政管理体制和运行机制，把全 省近万名乡镇财政干部锻造成服务群众的联络员、资金安全 的督查员、财务核算的监管员，发挥乡镇财政就地就近监管 优势，确保财政性资金安全、规范、有效运行，为财政科学化 精细化管理奠定坚实基础。 一、当前全省乡镇财政的现状及存在问题 以乡镇体制变化和农村税费改革为标志，我省乡镇财政 2 经历了建立期（19491983 年实行政社分开建立乡政府）、 发展期（19832000 年农村税费改革前）和转型期（农村税 费改革以来至今）三个阶段。虽然乡镇财政在不同的阶 段工作侧重点不同，但都保证了乡镇组织的正常运转，提高 了农村公共服务水平，促进了农村经济社会的稳定发展。 2001 年农村税费改革后，特别是近年来随着社会主义新农村 建设和城镇化的加速推进，中、省财政用于支持“三农” 的资 金规模越来越大，农村公共服务的内容越来越多，直接面向 农村的转移支付资金及各种涉农补贴的具体落实和管理责 任由乡镇财政所承担，工作任务更为繁重，面临着不少新的 问题和困难。 （一）乡镇财政体制运行情况。2005 年全省取消农业税后， 乡镇财政收入规模大幅下降、支出范围明显缩小，特别是不 少乡镇的经济基础薄弱、财政供养人员较多、债务负担过重、 管理水平低下等问题日渐显现，严重影响农村经济发展和农 村基层政权稳定。据统计，2005 年全省乡镇级财政收入 8.16 亿元，比 2001 年的 19.44 亿元减少 11.28 亿元，下降 58%。 为适应这种新变化，根据中央的要求，省政府决定从 2006 年 起，全省除少数经济较发达、财政收支规模大并具有一定管 理水平的乡镇外，对其余乡镇全面推行“ 乡财乡用县监管” 管 理方式。其核心是在保持乡镇预算管理权、资金所有权和使 用权、财务审批权不变的情况下，实行县乡“预算共编、账户 3 统设、资金统调、集中收付、采购统办、票据统管”，由县级财 政部门直接管理并监督乡镇财政收支。从几年的运行情况看， “乡财乡用 县监管” 的 实施，加强了县对乡镇财 政收支的监管 力度，确保了基层政权的正常运转，规范了乡镇收支行为， 提高了资金使用效益，促进了控制新债、消化旧债长效机制 的建立，实现了乡镇财政职能的转变，乡镇财政服务、核算、 监督职能得到进一步强化。目前，全省 97.5%的乡镇实行了 这种模式。市、县财政部门普遍反映，“乡财乡用县监管” 管理 方式的大方向是正确的，是符合当地实际的。 但我们在调研中也发现，现行的“乡财乡用县监管” 和 统收统支模式还存在一些问题，需要进一步完善。一是预算 共编在不少地方变成了预算代编、预算代理，乡镇成为一个 县级预算部门，失去了预算编制的法律地位。二是乡镇三权 不变中仅落实了财务审批权不变，预算管理权、资金所有权 和使用权上移到县财政，乡镇财政只能维持保工资、保运转， 没有财力为辖区居民提供更高水平的公共服务。三是统收统 支财政体制调动了县级财政理财积极性，县以上各级政府对 乡镇的扶持措施相对较少，部分乡镇政府对培植财源、组织 收入的主动性和积极性不高。四是一些经济发达镇缺乏统筹 城乡发展的财力基础，对县域经济的引领和带动作用不强， 与县域经济发展的形势不相适应，财政保障能力较弱。需要 进一步完善县对乡镇财政管理体制，加强对乡镇财政的工作 4 指导。 （二）乡镇财政收支情况。实施农村税费改革前的 2001 年，全省实现地方财政收入 135.81 亿元，其中省、市、县、乡 四级分别实现 20.9 亿元、48.35 亿元、47.11 亿元和 19.44 亿 元，乡镇级占全省的 14.32%。实施“ 乡财乡用县监管” 财政体 制改革前的 2005 年，全省实现地方财政收入 275.32 亿元， 其中省、市、县、乡四级分别实现地方财政收入 85.25 亿元、 71.9 亿元、110 亿元和 8.16 亿元，乡镇级占全省的比重下降 到 2.96%，下降了 11.36 个百分点。2008 年，全省实现地方财 政收入 591.48 亿元，其中省、市、县、乡四级分别实现地方财 政收入 190.61 亿元、152.16 亿元、242.54 亿元和 6.17 亿元， 由于全省已普遍实施了“乡财乡用县监 管” 财政体制，绝大多 数的县区都对乡镇收支实行了县级统管，乡镇级占全省的比 重进一步下降到 1.04%。 全省各级地方财政收入变化情况表 单位：万 元 项目 全省 省级 市级 县级 乡镇级 数额 1358109 209038 483518 471123 1944302001年 占全省% 100 15.39 35.60 34.69 14.32 数额 2753183 852540 718995 1100030 816182005年 占全省% 100 30.97 26.12 39.95 2.96 数额 5914750 1906137 1521595 2425360 616582008年 占全省% 100 32.23 25.73 41.01 1.04 2001 年，全省完成一般预算支出 350.05 亿元，其中省、 市、县、乡四级分别完成 162.33 亿元、60.68 亿元、96.06 亿 元和 30.98 亿元，乡镇级占全省的 8.85%。2005 年，全省完成 5 一般预算支出 638.96 亿元，其中省、市、县、乡四级分别完 成地方财政收入 283.77 亿元、113.46 亿元、209.35 亿元和 32.37 亿元，乡镇级占全省的 5.07%。2008 年，全省完成一般 预算支出 1428.52 亿元，其中省、市、县、乡四级分别完成一 般预算支出 490.64 亿元、284.16 亿元、588.95 亿元和 64.77 亿元，乡镇级占全省的 4.53%，也呈现逐渐下降的趋势。 全省各级一般预算支出变化情况表 单位：万元 项目 全省 省级 市级 县级 乡镇级 数额 3500506 1623339 606773 960574 3098202001年 占全省% 100 46.37 17.33 27.44 8.85 数额 6389627 2837733 1134594 2093644 3236562005年 占全省% 100 44.41 17.76 32.77 5.07 数额 14285208 4906353 2841620 5889493 6477422008年 占全省% 100 34.35 19.89 41.23 4.53 在“ 乡财乡用县监管 ”财政体制下，乡镇 自有收入很少甚 至没有，例如户县余下镇 2009 年辖区内一般预算收入达 1.76 亿元，但乡镇级收入只有 12 万元，支出仅有 393 万元； 柞水县乾佑镇 2009 年辖区内一般预算收入达 1.48 亿元，而 乡镇级没有收入，支出仅有 320 万元。 上述乡镇收支数据表明，农村税费改革后乡镇级财政收 入大幅减少，也使乡镇级财政支出在全省的比重有所下降， 反映了乡镇财政组织收入和预算管理职责不断弱化的现状。 （三）乡镇财政职能转变情况。随着农村改革发展特别是 乡镇政府职能的转变，乡镇财政职能发生了三个“转变” ，即 由收支管理型向支出管理型转变，由预算管理型向核算管理 6 型转变，由维持保障型向服务发展型转变。与过去相比，乡 镇财政一些原有的职能严重弱化，一些则明显增强，具体呈 现为三强三弱： 公共服务保障职责不断强化。主要体现在乡镇财政 发放各类惠农政策资金的数量和任务越来越大。据统计， 2004 年以来中省财政不断增加涉农补贴种类，提高补贴标准， 截止 2009 年已出台了 15 项补贴政策。2009 年中省财政共安 排各类支农惠农补贴资金 54.8 亿元。以渭南市为例，2009 年 该市共有 25 项惠农补贴，其中生产性补贴 19 项，社会性补 贴 6 项。生产性补贴主要有粮食直补、农资综合直补、玉米 良种、春播地膜玉米、水稻良种、棉花良种、退耕还林（含粮 食补助）、退耕还林后扶补助、奶牛良种补贴、能繁母猪补贴、 能繁母牛补贴、农机具补贴、测土配方施肥补贴、大型水库 移民直补、能繁母猪保险、奶牛保险等。社会性补贴包括农 村义务教育“ 一补” 资 金及中职助学金发 放、新型农村合作医 疗、农村低保、五保户、家电下乡、汽车下乡（含摩托车）等。 补贴资金规模达到 17.5 亿元，比 2005 年增加 15.8 亿元，5 年间扩大了 10 倍。 会计核算职能日益增强。实施“乡财乡用县监管” 后， 全省所有乡镇都成立了农村财务服务中心，与财政所合署办 公，由财政所人员担任会计，负责乡镇预算单位经费管理和 村级资金管理以及转移支付资金、新农村建设方面的专项资 7 金管理，全权代理乡村账务，集中时间对外办公，定期进行 账务公开，通过代管方式发挥监督作用。咸阳、宝鸡、商洛、 渭南等市将乡镇直属部门财务全部纳入乡镇财政所管理，实 行会计集中核算。全省绝大多数县区都推行了“村财村用乡 代管”，对 村级组织 运转资金和村集体资金实行代理记账。 涉农项目资金监管任务明显加强。随着公共财政体 制的逐步完善和城乡统筹政策措施的落实，通过乡镇财政拨 付的新农村建设、救灾、涉农补贴、村级组织运转财政补助 资金等逐年增加，乡镇财政承担的基础管理和资金兑付工作 量明显加大，支出管理任务越来越强。 组织收入职能明显减弱。具体表现为：一是税源大幅 减少。取消农业税后，多数地方乡镇财政固定税收收入大幅 减少，仅剩下契税和耕地占用税两个税种，且税源有限。二 是非税收入产生的可用财力少。乡镇非税收入中，社会抚养 费占较大比重，有的占到 80%左右。而乡镇要足额征收社会 抚养费需依靠村级组织的协助，要支付一定的费用或奖励， 扣除征收成本后乡镇剩余很少。三是组织协调难度大。由于 乡镇税务所按片设置，征管人员少，加之税务人员经费实行 垂直管理，增加了乡镇财政所的协调难度。四是乡镇组织财 政收入的积极性减小。实行“乡财乡用 县监管” 后，乡镇政府 的调控能力削弱，一般都是“有多少钱办 多少事” ，涵养和培 植财源的积极性不高。 预算管理职能严重削弱。实行“乡财乡用县监管” 后， 8 县财政统揽了乡镇干部职工和教师工资发放、组织财政收入、 代为编制预算、专项资金项目储备申报和分配下达等业务， 乡镇财政只承担财政供养人员管理、工资申报、公用经费、 补助资金的报账核算和涉农专项资金的兑现落实等具体业 务，收支管理工作单纯、业务局限性强、范围狭窄，缺乏统筹 调控余地。以商洛市为例，目前各县普遍将所辖各乡镇政府 分别作为独立的预算单位，除洛南县将公用和专项经费直接 预算到乡镇各单位外，其余县区只预算到乡镇，再由乡镇分 解到各单位。乡镇财政实际上相当于县财政的一个预算单位， 成为县财政的报账单位和“出纳员” 。 财政监督职能相对薄弱。由于缺乏有效的监管机制、 强有力的惩戒手段和相应的监管能力，乡镇财政在财政监督 方面主要存在“四难 ”：一是对非财政渠道下达的涉 农资金监 管难。不少涉农补助资金分属民政、林业、农业、教育、计生 等多个部门，受多种因素的影响和制约，乡镇财政对这些资 金监管乏力。如城乡低保对象的确定等，由于不能确切掌握 情况，监管起来较为困难。二是对非税收入的征收监管难。 由于机构上划，在乡镇中的行政执法权大多直接或间接掌握 在上级相关职能部门手中，乡镇财政所无法对非税收入实行 有效监督。三是对乡镇单位的国有资产监管难。有的单位购 置国有资产未经政府采购，处置资产往往只是履行销账程序。 四是对报账单位的资金使用监管难。乡镇财政所对报账单位 9 开支的的真实性无法掌握,仅能审查票据是否违规而已，对专 项资金发生转移用途、截留挪用和使用不规范时，乡镇财政 “看得见、管不着 ”。 这些情况表明，必须紧密跟踪乡镇财政职能变化，瞄准 乡镇财政职能定位，该加强的加强，该明确的明确，进一步 强化乡镇财政监管职责，不断提高乡镇财政的履职能力。 （四）乡镇财政机构和队伍建设情况。经过多年的努力， 全省已拥有一支较稳定的乡镇财政机构和基层财政干部队 伍。据统计，截止 2008 年底，全省共有乡镇财政所 1745 个， 其中：属于行政机构的 1509 个，占 86.5%；属于事业机构的 236 个，占 13.5%。乡镇财政所的管理体制大体分为县财政垂 直管理、乡镇直接管理和县、乡双重管理三种模式。全省实 有乡镇财政工作人员 9828 人，占全省财政队伍总人数的 37%。 按编制性质分，行政编制实有 6945 人，占 71%；事业编制实 有 2488 人，占 25%；以工代干 271 人，占 3%；集体人员 124 人，占 1%。按年龄结构分，30 岁以下的 1698 人，占 17%；31- 40 岁的 3762 人，占 38%；41-50 岁的 3171 人，占 32%；51-60 岁的 1227 人，占 13%。按学历状况分，本科以上学历的 1316 人，占 13%；大专学历的 4045 人，占 41%；中专学历的 3000 人，占 30%；高中以下学历的 1497 人，占 15%。 乡镇财政机构和队伍建设存在的主要问题：一是缺乏对 乡镇财政的工作指导。我省省、市两级财政部门没有专门的 10 乡镇财政管理机构，县级财政部门大多是由预算、综改等科 室负责业务部署和工作指导，高陵、蓝田等极少数县财政局 成立了乡财科。总体上看，乡镇一级(对上挂县，对下挂村)监 管什么和如何监管，财政工作如何开展，缺乏上级财政明确 的指导和支持。二是干部人数不足，队伍不稳定。许多乡镇 财政所人员较少，与实际担负的工作任务不匹配。安康市作 为全省农村综合改革试点市，在乡镇机构改革中先行一步， 全市乡镇财政所人员编制由改革前的 1571 个精简到 771 个， 减少 51%，平均每所 3.8 人。商洛市有 52 个财政所只有 2 3 名工作人员，甚至还有丹凤县花园乡等 4 个 1 人所，一人 多岗、一岗多责的现象普遍存在。不少地方乡镇财政干部中， 行政、事业、聘用人员并存，长期混编混岗，身份模糊，人心 不稳。还有一些县区乡镇财政所人员分布不均，县城附近的 所普遍超编，边远山区人员较缺，如汉阴、石泉、太白、麟游、 宜君等县，城关镇财政所都在 10 人以上，边远所仅有 12 人。三是业务培训机会少，整体素质亟待提高。乡镇财政干 部年龄偏大、学历偏低，全省 41-60 岁的乡镇财政干部 4398 名，占总人数的 45 %；中专以下学历的 4497 名，占 45%。这 些人大多都是在财政所成立时进入的农税人员，知识结构单 一、老化，又得不到财政政策和业务知识等正规培训，有些 还不会使用计算机，形成基层财政干部年龄老化、素质不高 的局面。 11 （五）乡镇财政基础设施建设情况。从总体上看，全省乡 镇财政办公用房条件较差，工作经费紧张，信息化建设进程 较慢，基础设施建设相对滞后。据统计，全省 1745 个乡镇财 政所中，有独立办公用房的 795 个，与乡镇政府机关合署办 公的 808 个，租赁房屋办公的 40 个，无办公场所的 102 个。 同时，信息化、网络化办公没有全面普及，目前实行电算化 的 1193 个，仍有 552 个财政所实行手工记账。不少地方乡镇 财政所办公用房紧缺，硬件设施落后。据铜川市调查，有的 财政所 7 个工作人员挤在一间办公室，有的还在上世纪 60、70 年代修建的窑洞里办公。商洛、安康等市个别财政所 还有租用民房办公的，办公桌椅、电脑设备大都多年没有更 换，一些边远山区根本没有配备现代化办公设施。全省绝大 多数乡镇财政所没有公务用车，许多乡镇财政所干部下乡骑 摩托车，有的还得自己掏钱加油。 二、加强乡镇财政建设的政策建议 财政部党组对基层财政工作非常重视，要求切实加强管 理基础工作和基层建设（简称“两基” ），加快推 进财政科学化 精细化管理。我们认为，要按照陕西省加快县域城镇化发展 纲要和省政府关于加大力度推进有条件的农村居民进城 落户的意见，结合正在进行的乡镇机构改革的要求，从政策 层面上出台加强乡镇财政工作的意见，进一步调整和完善乡 镇财政体制，充实强化乡镇财政职能，规范乡镇财政机构设 12 置，改善乡镇财政基础设施，为乡镇财政更好履行职能创造 良好条件。 （一）加强对乡镇财政工作的指导。在乡镇财政的发展时 期，财政部曾于 1985 年 4 月和 1991 年 12 月发布了乡镇财 政管理办法，对乡镇财政的性质、职责、任务、收支范围、管 理体制等作出明确规定。去年以来，财政部围绕发挥乡镇财 政职能、加强乡镇财政资金监管、干部培训等相继出台了指 导性意见。我们要结合乡镇机构改革，抓紧拟定加强乡镇财 政建设的指导性文件，对新形势下乡镇财政的重要性、职能 定位、机构设置、人员配备、干部培训、硬件建设等提出较为 系统的指导意见，有关工作要与乡镇机构其他各项改革同步 推进，力争经过三年的努力，在 2012 年初步建立起“职责明 晰、机构统一、管理规范、监督有力、运转高效”的乡镇财政 管理体制和运行机制，不断增强基层政府社会管理和公共服 务能力，为社会主义新农村建设和城乡统筹发展服务。 （二）进一步完善县乡财政体制。财政体制是确定各级政 府间财政分配关系的根本制度，是政府实施宏观调控的重要 手段。我们建议在新一轮乡镇机构改革和撤并乡镇任务完成 之后，在合理划分县乡事权和财权的基础上，综合考虑乡镇 经济发展水平、税源基础、财政困难程度等因素，进一步调 整和完善县乡财政体制，区分不同类型，实行有所区别的乡 镇财政体制。根据我省实际情况，初步考虑县对乡镇财政体 13 制可采取以下两种模式。 模式一：分税制财政管理体制（即发展型财政体制） 1、实施范围：按照“三个结合” 的原则，确定 实施分税制 财政管理体制的乡镇范围。 与重点镇建设相结合。在全省重点镇中，选择符合人 口在 5 万人以上、辖区内一般预算收入在 1000 万元以上以 及工业总产值在 5 亿元以上三项条件之一的乡镇。全省 107 个重点镇中，符合这一条件的乡镇共有 38 个。 与乡镇人口经济状况相结合。选择符合人口在 10 万 人以上、辖区内一般预算收入在 5000 万元以上以及工业总 产值在 50 亿元以上三项条件之一的乡镇。全省重点镇以外， 符合这一条件的乡镇共有 22 个。 与乡镇行政体制改革相结合。按照中央关于乡镇行政 管理体制改革的要求，将我省目前实行乡镇行政体制改革的 试点镇，即岐山县蔡家坡镇和南郑县大河坎镇 2 个镇纳入分 税制财政体制改革试点镇范围。 初步统计，符合上述标准的乡镇共计 62 个，占全省乡镇 总数的 3.9%。按地市统计，西安 10 个，铜川 3 个，宝鸡 11 个，咸阳 7 个，渭南 6 个，延安 6 个，汉中 3 个，榆林 8 个， 安康 2 个，商洛 6 个。 在具体实施中，县区可根据乡镇经济社会发展变化等实 际情况，在上述范围基础上，逐步扩大分税制（发展型财政体 14 制）试点乡镇的实施范围。 2、基本内容：对该类乡镇，县级财政要按照“一级政府、 一级财政、一级预算、一级收入、一级金库”的要求，按照分 税制的管理方式，从有利于乡镇加快发展的角度出发，赋予 乡镇作为一级政府所享有的预算管理权责和财力。 财政收入划分向乡镇倾斜。县级财政要按照分税制 财政体制要求，与乡镇按税种按比例划分财政收入，并在税 种划分或收入分成比例上向乡镇倾斜，特别是要将与乡镇发 展关联度较高的增值税、营业税、企业所得税、耕地占用税 等税收的分成比例向乡镇倾斜。同时，按照体制实施基期年 净下放乡镇的收入核定乡镇的上解基数，将以后年度的乡镇 地方财政收入增量留给乡镇。 向乡镇下放财政支出责任。县级财政部门要积极会 同有关部门，将涉及乡镇经济发展、城镇建设和其他适宜于 乡镇直接管理的行政工作职责下放乡镇，同时也要将支出责 任随同下放乡镇，实现乡镇预算管理的权责统一。 财政转移支付制度要保障乡镇的必要财政能力。对 财力水平较低的乡镇，县级财政要从增强乡镇公共服务保障 能力的角度出发，按照明显高于一般乡镇的支出标准，核定 乡镇的支出需求，拿出财力予以保障，提高乡镇公共服务保 障能力。对财力水平较高的乡镇，县级财政要根据实际情况 制定对乡镇的财政激励约束机制，促进该类乡镇加快经济发 15 展、提高公共服务水平,充分发挥引导示范和辐射带动作用。 在县级金库设立乡镇分户。各试点乡镇所在县区， 应当帮助设立乡镇分户，独立核算。在保证资金安全和单独 核算的前提下，乡镇金库可在当地县财政金库下设立分库， 也可委托商业银行代理，具体方式由所在县区根据实际情况 决定。 模式二：“收支 统管”财政管理体制（即服 务型财政体制） 1、实施范围：人口和经济规模较小的其他一般乡镇。 2、基本内容：在坚持“乡财乡用县监管” 财政体制基本框 架不变的前提下，乡镇收入上缴县级财政统一管理，乡镇支 出由县级财政统一核拨。对该类乡镇，县级财政要以调整、 充实、完善县镇财政机构职能为重点，特别是要强化其资金 监管职能、会计核算职能、公共服务职能及资产与债权债务 管理职能，细化相关职能的具体工作职责，完善业务管理制 度。同时，要进一步理顺乡镇财政机构管理体制，改善乡镇 财政机构履职条件，提高乡镇财政干部素质，促进形成乡镇 财政有事干、想干事、能干事的工作氛围和条件，大幅度提 升乡镇财政机构的资金监管能力，确保财政资金的安全、规 范、有效使用，切实提高公共服务水平，促进农村经济社会 健康发展。 随着城乡一体化和县域经济整体发展水平的提高，人口 经济规模较大的乡镇数量将逐步增加，服务型财政体制可逐 16 渐过渡到发展型财政体制。鉴于我省各地乡镇数量众多、具 体情况千差万别，可以县为单位，由县政府根据各乡镇实际 情况，分别确定两种模式的具体适用范围，全省不搞“一刀切” 。但不论实行哪种模式，都要符合中、省关于乡镇财政体制 的规定和要求，从有利于乡镇政权建设和乡镇经济、社会发 展出发，坚持与统筹城乡发展、城镇化建设结合起来，与撤 并乡镇和乡镇政府职能转变结合起来，与兼顾县乡利益、调 动县乡两个积极性结合起来，坚持财力与事权相匹配的原则。 （三）充实和完善乡镇财政职能，强化资金监管职责。乡 镇财政是国家财政的重要组成部分，是乡镇政府职能的具体 体现。其职能定位要结合乡镇政府的职能转变，围绕促进经 济发展、加强社会管理和提供公共服务来展开，着重从规范 的资金监督权、高效的会计集中核算、满意的公共服务和适 度的预算管理权等方面予以细化。具体有以下六个方面： 1、资金监管职能。管理各类农村公共产品资金和公益事 业资金，负责各项支农资金、涉农补贴资金的兑付落实及监 督检查。对乡镇财政没有直接参与的部门管理资金，通过建 立有效的信息渠道和切实可行的协调措施，进一步支持乡镇 财政所发挥就近就地实施监管的作用。 2、会计核算职能。组织开展乡镇财政、事业单位及其他 相关组织的会计核算和档案工作。负责“ 村财村用乡代管” 审 17 核记账工作。 3、公共服务保障职能。负责涉农补贴资金发放和相关管 理工作，做好综合协调和公共服务工作，不断提高乡镇范围 内公共产品和公共服务的供给水平，促进农村经济和社会建 设事业全面发展。 4、预算编制职能。参与或负责乡镇财政预（决）算编制、 管理与执行，加强预算监督，保证乡镇政权和村级组织的正 常运转。 5、资产与债权债务管理职能。管理乡镇单位国有资产， 对资产购置、登记、处置进行管理。对乡镇及村级债权债务 实施监督管理，采取多种方式化解乡村债务，杜绝产生新的 债务。 6、协调组织收入职能。涵养税源，协调组织辖区内的税 收收入，负责乡镇有关规费、政府性基金、租金等非税收入 的征收管理，做好契税和耕地占用税征收管理业务的移交和 善后工作。 上述六项职能，具体到不同地区的不同乡镇，可能侧重 点不同，特别在实行统收统支体制的乡镇，其预算编制、组 织收入职能可能就比较弱。建议省政府尽快明确将乡镇财政 所负责征收契税和耕地占用税的职责，交由地税部门负责， 以便于税务部门统筹安排税收任务，加强税源调查和征管。 要以县为单位，结合本地农村经济社会发展的需要和乡镇政 18 府的职能转变来具体界定，因地制宜、区别对待的确定乡镇 财政的工作任务。 三、加强乡镇财政管理的保障措施 （一）规范乡镇财政机构设置。一要明确乡镇财政机构的 性质。省委办公厅、省政府办公厅关于开展乡镇机构改革试 点工作的意见（陕办字2005 51 号）中，明确 乡镇机构改革 时保留财政所，人员为乡镇机关行政编制。建议各地按照省 委办公厅、省政府办公厅关于全面开展乡镇机构改革的指 导意见（陕办发2010 10 号），在新一 轮乡镇机构改革中，继 续保留财政所，人员性质明确为公务员，并在乡镇财政所加 挂农村财务服务中心牌子，副科级建制，实行一套人马、两 个牌子，以更好发挥乡镇财政为民服务的作用。二要核定乡 镇财政所的编制。结合乡镇财政工作量大幅度增加的现实， 应按照乡镇人口、地域和业务规模等因素，合理确定人员编 制，建议以县为单位按每乡镇平均 5 人核定编制总数，由县 按乡镇规模再分类确定，但乡镇财政所最少不少于 3 人。建 立规范的乡镇财政人员准入机制，在招考公务员时，应充分 考虑基层财政干部的现状，为乡镇财政所招录一部分会计和 计算机类的专业人才，严格执行财会人员持证上岗制度，保 证财政干部队伍的稳定性。三要统一机构管理模式。实行分 税制的乡镇可设置隶属乡镇政府的财政所；其余乡镇的财政 所均作为县财政局的派出机构，实行垂直管理，其人、财、物 19 由县财政局归口管理，所长由县财政局提名，组织部门考核 任命，代表县财政管理乡镇财政工作，同时根据工作需要， 完成乡镇政府安排的工作任务。 （二）加大投入力度，改善乡镇财政所履职条件。要加大 投入力度，重点解决乡镇财政所办公用房不足、交通工具缺 乏、办公设备老化等问题，为乡镇财政干