基层地税局如何进一步强化廉政监督浅议

基层地税局如何进一步强化廉政监督浅议 地税部门一方面肩负着组织税收收入的重要职责。另一 方面又有贯彻执行国家税收法律法规，维护经济秩序的作用， 基层地税机关执法水平、征收管理效能的高低，纳税服务、 行业作风的好坏，决定区域税收环境的优劣。法治、廉洁、高 效的税收服务环境是纳税人最希望的税收环境，也是外来投 资者比较看重的区域发展软环境，其中基层地税机关执法监 督机制的完善与落实，税务人员的廉洁与否很大程度影响税 收服务环境。同时也影响当地经济发展软环境。权力缺少监 督必然产生腐败。法律赋予税务机关、税务人员一定的执法 权力，如果缺乏相应的制约、监督机制，这些权力可能被滥 用。地税机关历来重视干部队伍廉政建设，并不断规范税务 人员执法行为和自由裁量权，减少控制弱点和监督盲点，对 防止腐败起到了积极的作用，基层地税干部廉洁从政服务当 地经济发展成效有目共睹。但在社会主义市场经济条件下， 纳税人为了获取利润最大化，一方面对税务执法规范性、程 序性要求更高，对自身合法权益保护意识更强；另一方面也 有一些人盯上税务人员手中的执法权，为达到不缴、少缴甚 至骗取退税的目的，不惜以糖衣炮弹攻击和诱惑税务干部， 也确有个别基层地税人员因贪图私利违法行政，出现违法违 纪问题。据笔者从事监察工作多年的经验和最近进行的调研 2 情况发现有些问题年年查，年年纠，却远未杜绝。本文拟就 基层地税局廉政监督方面存在的问题，探讨如何进一步强化 廉政监督的措施。 一、基层地税局廉政监督的现状与问题 1、依赖教育自律，事前监督不够 一是廉政教育制度落实不到位。廉政教育对于筑牢拒腐 防变的思想道德防线的作用无疑是大的，所以成为当前基层 地税局廉政监督依赖的重点。但一定时期内未发生廉政违纪 违法案件时，就容易麻痹，廉政教育学习有流于形式或 “说 起来重要，做起来次要，忙起来不要”现象。虽然学习时讲的 案例典型不少，一些人却认为离自己还远，日常性廉政教育 震慑力、感染力对个别人作用有限。纪检监察部门搞事前教 育往往面临“单位无事惹人 烦，单位有事讨人嫌” 的境地。 二是事前监督不到位。以纳税人来地税机关办事存在 “潜 规则 ”为 例，表现为 一些纳税人申请时 被告知不符合相关 条件，有的过段时间又获得批准，于是让人联想是否经办人 员拖着不办，以期获得不当利益，即所谓的“潜规则” 。经调查， 由于纳税人对政策的了解有限，就会出现两种情况：一种是 曾有与申请人类似的申请事项，按当时的规定能获得批准， 而现在申请却因政策变化不能获得批准，后政策调整，部分 条件放宽，又得以批准，于是就有人误认为税务人员在拖着 不办或在有意刁难；另一种是个别税务人员利用申请人不了 3 解有关规定，借机进行权力寻租。这类问题涉及礼品礼金金 额不大，申请人因办成手续一般不会检举，固不易发现。虽 然类似现象极为个别，但目前却缺乏有效的事前监督措施， 加之上述两种情况交叉存在，纪检监察部门不便于及时纠正， 社会上就会以偏概全流传所谓的“潜规则”, 既有损税务机关 形象，又对经济发展环境带来一定的负面影响。 2、预警机制陈旧，过程监督不够 一是监督信息来源不够。目前依据大集中系统提供执法、 廉政风险数据预警系统还不完善，廉政违法违纪案件预警线 索还是以被动接受举报为主，虽然近年来采取了一些措施， 如：组织执法检查、执法监察，巡查巡访，聘请廉政监督员， 开展“行风评议 ”等多种形式 扩大收集信息面，但 实际工作中 普遍感到信息来源面窄且信息失真，预警机制仍显陈旧。 二是过程监督手段不够。以税收执法中最常见的税务违 法处罚为例。当涉及到人际或利益关系时，处罚的尺度就可 能不一样，个别人因利益驱动产生处罚偏重偏轻的问题。甚 至利用税法对偷税行为所规定的一到五倍的罚款自由裁量 权进行权力寻租。而税务违法金额几万、几十万或上百万的 情况下处罚发生一倍的变化其经济上的意义不可小看。一些 单位或个人会找关系、托熟人、请客送礼或通过行贿有关税 务人员达到支出最小化的目的。这样寻租者与求租人利益趋 于一致。如果办案人员间监督制约失效。加之缺乏纪检监察 4 部门参与执法过程监督的长效工作机制，发现类似问题的概 率就较小。违法行为相对人一方因获利大，一般不会向税务 部门举报，所以个别税务人员的不廉洁问题未能被及时发现， 几经流传就被夸大为税务人员的普遍现象。这同样不利于树 立税务部门及其干部的良好形象，影响投资环境。也增加了 纪检监察部门监督的难度。 三是廉政监督前移不够。由于行政不规范行为与廉政违 法违纪行为伴生而非必然，现有过程监督常止于执法监督环 节，表现为执法不当仅追究了执法过错责任。加之每年上级 单位组织的执法检查或执法监察次数和范围有限，延伸到纳 税人的以廉政监督为目的的复查或抽检机制尚未常态化，不 便于监察部门通过日常机制及时发现其中权力“寻租” 线索， 尚难及时依法追收税款、罚款,纠正有关过错行为，打破其形 成“ 默契 ”的利益 链条，不易 获取个别人 员利用权力“寻租”的 真相，就可能掩盖廉政违法违纪行为，使有关人员有机会侥 幸逃避廉正责任追究。不利于发挥廉政监督制止违纪违法、 治病救人预防犯罪的作用。 3、事后查处虽强，亡羊补牢被动 目前以追究吓阻特征较重的廉政监督考核机制下，客观 上存在一些监督难点或盲点，可能导致前述一些廉政违法违 纪行为未能及早预警，不便及早发现与制止，等到问题暴露 时可能已经很严重，甚至涉嫌犯罪。虽说个别违法违纪人员 5 是咎由自取，但作为自己身边的同志，没能从机制上实现及 时预警，在其问题还不严重时及时处理和制止，到问题积累 到超过各方面容忍度时纪检监察部门再介入调查，被查事实 一旦成立，对有关人员个人影响可能是终生的。实际工作中 有关人员对纪检监察部门工作人员事后查处时的调查较敏 感，甚至有反感和抵触情绪，使得监察部门的调查处理工作 开展起来较被动。究其原因，现行监督机制多为惩前毖后亡 羊补牢似的查处。廉政监督在税务执法事前、事中的过程监 督参与度还不够，从而使少数人产生侥幸心理，所以会出现 前述现象。此类问题给廉政监督提出了这样一个课题：如何 强化税务管理和税收执法行为的过程监督，在不廉洁问题出 现苗头的时候，从机制上提高及时发现的概率，提前预警， 防微杜渐，打造廉洁税务环境。 二、基层地税局如何进一步强化廉政监督的思考 1、强化监督信息采集 一是完善信息技术。要依托大集中系统完善预警信息网 络，确立预警指标体系，强化预警信息采集、分析评估与结 果运用。以借助信息技术强化廉政风险预警，实现对问题苗 头的控制和纠正，构建对突发案件快速反应的新途径。二是 拓展监督来源。要 优化投诉应诉互动机制，关注分散于各部 门平常易被忽略的问题，及时发现和预警有关廉政违法违纪 的苗头及线索。及时将纳税人投诉中反映出的问题收集分析 6 处理，做到早发现、早制止、早教育，早纠正的作用，以畅通 投诉受理渠道、方便投诉、有序应诉。使税务干部感知社会 监督的有效存在，自觉规范行为，达到 “事前监督、有效减诉” 防范于未然的效果。 2、强化事前事中监督 有效防范廉政风险，实现税收执法过程的廉政监督必须 制定严密、科学、详细的管理制度，要完善各工作岗位工作 职责，工作制度和纪律要求，用制度管理人、约束人；对执法 过程的廉政监督要努力实现由滞后监督向超前监督转变、由 柔性监督向刚性监督转变、由明查式监督向暗访式监督转变。 针对税务管理、纳税评估、税务检查等执法过程，制定事前、 事中监督措施完善廉政监督，确保权力运行到哪里，对权力 的制约就延伸到哪里的监督理念得以落实，达到降低廉政风 险的目的。 （1）、健全良性互动机制强化管理监控，推动事前监督 良性互动机制，是通过“税收分析纳税评估税务稽查 监控管理”良性互 动完善管理制度，使征管部门、计征部门、 稽查部门、法规部门等各单位“良性互动” 起来，一是对反馈 出来的程序性控制弱点和制度性漏洞协调有关部门修订完 善,二是通过对执法程序的监督、考核、责任追究，及时将发 现的廉政违法违纪行为或职务犯罪行为线索通报纪检监察 部门。降低执法风险和廉政风险，实现事前监督，确保监察 7 工作与税收业务工作和执法检查工作的有机结合，有利于发 挥多部门履行“一岗 两责” 的积极性，解决 仅由监察部门进行 事前监督力不从心的被动局面，提高事前监督的针对性和实 效性。 （2）、探索强化重点环节运行监督措施，促进过程监督 一是建立日常工作环节过程监督制度。税务管理环节和 税务检查环节最常见的税收业务工作，关系国家利益与纳税 人利益，是税收执法和廉政监督的重点环节，从制度和操作 层面看，推行“一案双 查” 、“评估复查”制度不失为过程监督 的有效措施。 “一案双查 ”：是指检查举报 或重大税务 案件时，发现涉及内 部人员执法过错、廉政违纪违法、侵权渎职等问题线索的， 稽查局与监察、法规部门人员同时参与，外查纳税人的税款 缴纳情况，同时内查征收、管理、检查环节税务人员执行税 收政策是否准确、有无违纪违规、侵权渎职等问题的一项制 度。有利于及时发现并纠正税收管理工作的内部缺失，一步 规范税收执法行为，促进廉政建设和预防职务犯罪。荷塘区 局现试行“地税人员 上户服务情况意见反馈表” 制度，不矢为 可行的做法。由区局监审室对上户进行纳税服务的地税人员 同步发放“地税人员 上户服务情况意见反馈表” ，由纳税人及 时将地税人员上户进行纳税服务的各种情况，尤其是廉政方 面的情况反馈给监审室，确保监督到位。 “评估复查”制度， 8 即由法规、监察、稽查部门根据需要，对执法不规范或有程 序瑕疵的评估、检查工作组织复查，发现廉政问题线索，应 对利益悠关的纳税人一方按有关政策重新做出处理，追缴其 少缴税款、罚款，以打破其利益链条，从而更容易挖出隐藏 在队伍中的权力寻租人；并与“一案双查” 制度有机衔接，建 立健全通报、评议、责任追究等制度，改变部门间监督不便 操作的问题。 二是加强重点权力运行环节的监督。围绕税额核定、发 票管理、减免缓税审批、所得税税前列支审批、税务稽查处 罚等重点环节，加强对税收执法权运行过程的监督。监察部 门介入审批过程始终，避免因监督缺位导致权力“寻租” ，或 引发的更严重的徇私舞弊、受贿、渎职等问题。从机制上做 好监督工作，抓好事中监察。如： 推行 “集中受理，限时办结” 制度，即对有关审批和非行政审批申请等申请事项，集中到 办税服务大厅统一受理，通过公示程序，公告审核进度，扩 大纳税人知情权，增强内外监督，从制度上压缩权利“寻租” 空间； 推行重大涉税事项“ 三看三审” 制度，即监察、法规部 门参与重大涉税事项审批会议，一看上报资料是否完备、二 看审批程序是否合法、三看政策依据是否充分。重点审核报 批类减免税、财产损失税前扣除项目、延期缴纳税款等涉税 事项是否遵照法律依据、是否超审批权限。 9 三是积极探索社会监督渠道。内部监督固然重要，而且 是主要的。但社会监督不能忽视，而且要充分加以利用。现 在荷塘区局在探索社会监督渠道的几种做法值得提倡。这个 局连续三年获得区行评第一名，与此很有关系。他们主要坚 持了四点：一是坚持聘用社会义务廉政监督员。这个办法虽 然大家都在做，但这个局坚持得比较好，经常听取意见和情 况反馈，使其作用得以充分发挥；二是坚持开展网络评廉。经 常通报网络评廉情况，给每个地税干部及时了解社会对自己 廉洁方面的情况提供方便，使其时时警醒；三是坚持开展税 务干部与纳税人面对面述廉活动。这个局每年利用近两个月 的时间，将纳税人请到区局，组织各一线征管人员逐个进行 面对面述廉，将征管人员置于纳税人的监督之下。述廉后由 区局监审室当场发放调查问卷收集对征管人员的反映。四是 设立纳税人意见簿，对纳税人意见坚持及时处理。这些做法 证明是有效可行的。 3、加大事后惩戒力度 根据行为学理论，人的行为是由动机支配的，而动机是 由需要引起的。行为人决策任何事时，都会预期成本和收益， 只有