依法行政面对的困难与化解对策

依法行政面对的困难与化解对策 郭晓霭 依法行政是现代法制国家政府行使权力时普遍奉行的 基本原则，是依法治国的必然要求和根本标志。依法行政 使我们的各项管理工作纳入法制化轨道，保证各项工作的 有序进行，从而提高工作效率，保障社会稳定，为经济发 展创造一个良好的政治环境。但是，当前依法行政方面还 存在一些问题。因此，必须采取积极有效措施研究和解决 这些问题,保证依法行政落到实处，保证依法治国，建设社 会主义法治国家目标如期实现。 一、依法行政存在的问题 （一）依法行政的体制不顺畅 推进依法行政，必须构建完善、系统、顺畅的工作体 制。目前，我国的依法行政工作体制与依法行政工作的要 求还有不相适应的地方，主要表现在以下几个方面： 1、法制机构建设薄弱。一是从机构设置情况看，政府 法制机构的设置为国家、省、市、县四级，乡一级政府基 本上未设置专门的机构。二是从人员分配来看，国务院法 制机构人员编制为 200 人，省级法制机构一般为 4070 人， 地市政府法制机构一般为 1020 人，县级法制机构一般 4 2 人左右，有的甚至只有 2 人，多数还是身兼数职，这种状 况势必影响基层依法行政工作的开展。三是从职能到位情 况来看，行政复议法、行政处罚法、立法法、国家赔偿法 等对政府法制机构的职能都有明确的规定。有的虽然设立 了机构，但是仅有“牌子”不配编制，徒有虚位。政府法 制机构作为行政执法监督的主管部门，要对所有行政执法 部门的所有行政行为实施监督，但实际中，一些市、县 （区）级法制机构只有 12 人，很难对行政执法部门的执 法行为实施有效的监督。 2、行政管理和执法水平不高。一是行政执法主体混乱。 表现为：行政执法队伍过多、过滥；行政执法权分散；执 法主体不合格；部门职能重叠，职能不清，重复执法，多 头执法现象严重。二是执法程序“随意性” 。有的在实施行 政处罚过程中，不履行事先告知义务，剥夺了行政执法相 对人的申辩权；有的不告知行政执法相对人获得法律救济 的途径，剥夺了行政执法相对人的法律权利；有的颠倒程 序，先罚款后定性；有的该适用普通程序的，却适用了简 易程序，该适用简易程序的，却适用了普通程序。三是基 层执法人员素质偏低。从文化素质看，基层执法人员受过 高等教育的仅占 10%，大多数为高中学历，甚至是初中、 小学学历。从法律素质看，目前，大多数执法人员没有受 过法律专业教育培训，缺乏行政执法所必备的法律素质， 3 执法不懂法，随意执法，滥施处罚现象严重。 3、监督制约机制不够完善。一是监督机制不健全。从 现行法律制度来看，对行政管理的监督机制很多，有权力 机关的监督、司法监督、行政复议监督以及行政审计监督 和行政监察监督等，但却没有形成整体监督效能。同时， 这些监督主要侧重于事后监督，只能是“亡羊补牢”式的 监督，停留在“救火式”的水平上，其“防微杜渐”的作 用难以得到真正发挥，很难从源头上减少违法行政行为产 生。二是行政监督缺乏权威。在实践工作中，有些政府和 部门没有足够重视和很好的落实监督措施，导致监督措施 流于形式。对于违法执法行为，往往是就事论事，对事处 理的多，对人处理的少，虽然违法行为得到了纠正，而对 实施违法行为负有责任特别是负有失职等主观过错责任的 机关及其责任人员却很少受到相应的惩处。 （二）依法行政意识不强 由于我国长期在封建社会统治下，权治大于法治，人 们受封建特权和小农经济的思想影响较深，加之在计划经 济体制下，权治先于法治，法制教育普及不够深入广泛， 导致了人们还不能完全适应法制时代的要求。 1、领导干部自身思想不重视。 “法律必须被信仰，否 则它将形同虚设” 。目前，一些领导干部对依法行政工作 “说起来重要，做起来次要，忙起来不要” ，认为依法行政 4 不管用，按法定程序办事太麻烦。依法行政还多是喊在嘴 上，写在纸上，钉在墙上，并没有落实到行动上。还有的 领导干部习惯于传统的思维方式和工作方法，轻法律手段 重个别处理，轻制度管理重协调解决，遇到问题拍脑袋， 决策问题拍胸脯，出了问题拍屁股，导致决策失误；有的 片面强调行政相对人应当服从行政机关的管理，重权利轻 责任，重利益轻服务。有的唯上、畏上、唯权、畏权；有 的只重视领导的讲话、批示，忽视法律的规范、引导功能， 导致依法行政水平不高。 2、执法人员法律素养不高。一些政府工作人员包括部 分领导干部学法、用法的意识不浓，法律知识欠缺，用法 律解决问题和矛盾的能力差。极个别行政执法人员法律意 识淡薄，滥用执法权力，忘记了权力必须在法律法规规定 的范围之内行使的要求，吃拿卡要、滥用职权、以权谋私、 人情交易、金钱交易等等，执法违法时有发生。 3、行政相对人维权意识不强。随着经济的快速发展与 社会的不断进步，行政相对人日益增长的利益需求也呈多 层次、多元化发展趋势。在依法行政的过程中，由于行政 相对人因为法律素质不高，维权意识淡薄，只要求享受权 利，不自觉履行义务，有利的事就想方设法地“占有” ，无 利的事就不顾大局地“瞎闹” ，在征地、拆迁、移民等工作 中这样的事就屡见不鲜，致使依法行政整体推进难度增大。 5 （三）法制不完备，法律体系有待完善 提高立法立规质量，是维护法制的统一和尊严及推进 严格依法行政的前提。但从目前我国的立法立规情况看， 还存有以下三个方面的问题。 1、立法部门利益色彩浓厚。我国目前一些行政法规规 章，尤其是地方性法规及部门规章，往往是由一个部门或 几个部门先草拟出来的，这些部门在草拟时，往往考虑本 部门的利益多，考虑全局的利益少，致使相当多的法规规 章带有浓厚的部门色彩，经常出现法规规章“打架”的现 象，特别是规章尤为突出，这样使县、乡各级行政机关无 所适从，难以实现依法行政、依法办事。 2、立法滞后。当前的立法进程与形势的发展和依法行 政工件的需要仍有差距。一些领域还存在着法规上的盲区， 缺乏必要的法律法规依据。 3、法规粗放。一些法规的条文有的过于粗放，让执法 人员难以操作，往往让执法人员感到是是而非；有的规定 自由裁量权过大，而掌握相差数倍的罚款裁量权的执法人 员，产生非分之想在所难免。有的法律法规出台较早，修 订完善不及时，导致执法部门无所适从，如治安管理处 罚条例对后来不断出现的新的违反治安管理行为未作明 文规定，公安机关只有实行“靠近裁处” ，即这个行为与条 6 例中某一条内容相近就依据该条，往往导致案件被撤销或 败诉。产生这些问题的主要原因是，对法律法规的出台论 证不够，把关不严，监督不力，尽管国家已出台了立法 法 ，但完全落实尚待时日。 二、对策与建议 通过对依法行政工作中存在问题的分析，本人认为依 法行政是一个与社会经济发展相适应的互动过程，因此， 必须坚持以科学发展观为指导，以有利于构建和谐社会、 促进经济发展为目标来对待和处理这些问题。目前应着重 在以下几个方面下工夫，在发展中不断提高依法行政的水 平和质量。 （一）加强普法教育，提高依法行政意识。近年来， 我国普法教育取得了举世瞩目的成绩。但从现实看，普法 教育还远远没有到位，离国家依法行政的目标还有较大的 差距，因此，现阶段加强全民普法尤其必要。一是要加强 领导干部的普法教育。要通过普法教育，转变思想观念， 清除官本位、特权思想等封建专制意识的影响。正确认识 和处理权力与法律的关系，牢固树立法律权威至上、法律 大于权力、权力服从法律的观念，在经济社会发展、协调 处理矛盾时，善于运用法律手段解决问题。二是要加强行 政机关工作人员法律知识学习培训。要将学习情况和依法 行政能力作为年终考核和提拔使用的重要依据，提高政府 7 工作人员的政治和法律素质，增强他们依法行政的能力， 做依法行政的模范，以此来推进全社会的依法行政。三是 要抓住群众的普法教育不放松。利用灵活多样的宣传形式， 大力宣传法律知识、依法行政，让群众知法、学法，增强 他们利用法律武器保护自己合法权益的意识，监督执法人 员的行政行为，从而在侧面推进政府的依法行政。 （二）要理顺行政体制，切实规范行政行为。在深化 行政管理体制改革过程中，要按照条块结合、适当分权、 便于执法、讲求实效的思路，理顺行政执法体制。要加强 基层法制机构设置，做到法制机构设置和人员编制要与工 作需要相适应。要强化法制机构权威，充分发挥他们在法 律事务方面的参谋助手作用。要规范行政执法活动和执法 程序，合理行使行政裁量权，完善行政执法责任制、行政 执法评议考核机制和责任追究制度，保证行政执法机关严 格依法行使职权、履行职责。 （三）进一步完善行政立法。一部有效的法律（法规、 文件）需要大家都能执行，而需要大家都能受到约束的法 律（法规、文件）应当是经过全面权衡后认真制定出来的。 因此立法部门，特别是有权（确切地说应该是有资格）制 定相关规范性文件的地方部门，在制定文件时要严肃制定 文件的程序，要严格按照自己的职权制定文件，慎之又慎， 提高文件的水平和质量，防止相关文件之间的冲突和矛盾， 8 防止朝令夕改，防止行政过程的随意性。要尽可能减少较 低格次的的文件数量，能立法的尽可能立法，能在较高层 次制定的要尽可能地在较高层次上制定。所有涉及百姓利 益的规范性文件的制定和发布都必须严格按有关程序处理， 并且上报法制部门。 （四）加强行政执法队伍建设。提高依法行政水平最 关键的问题是要造就一支高素质的行政管理队伍，政治素 质和业务素质都过硬的队伍，这是我们推进依法行政的基 础。各级政府和各级领导要根据新形势的要求，舍得投入， 化大力气抓好行政执法队伍的建设，通过多种渠道的培训、 人员的交流、新鲜力量的吸纳来全面提升执法人员的法律 素质和法律素养,形成浓厚的依法行政的风气，为依法行政 提供强有力的内部保证条件。完善行政执法的外部监督体 系，通过完善权力机关、内外审计、内外监察、行政复议、 行政诉讼等监督机制，强化对行政执法质量的检查和监督， 保证行政机关的行政执法在严密的监督和控制之下，维护 法律的尊严和人民群众的利益。 （五）健全行政执法监督机制。一是要赋予监督机构 相对较高的地位和较强的职权，使其在人、财、物方面具 有必要的自主独立性，避免受到不应有的外部影响。改变 监督机关“位低、权微，手段弱”而不能实施有效监督， 以及人多势众却监督无力的现状。二是加大责任追究力度。 9 将行政执法监督的对“事”权，扩大到既对“事”又对 “人” ，将对“人”的“建议权”转变到“直接处理权” ， 以提高行政执法监督的权威。从制度上明确监督者的监督 职责以及不履行监督职责的机构和人员的责任，促使监督 者依法自觉行使监督职责。三是从制度构建、工作落实两 个方面入手，注重充分发挥人民群众、新闻媒体、民主党 派、人民团体和各种社会组织的监督作用，增进监督的公 开性，保障公众的知情权、参与权，从而达到促进公正监 督、提高监督效能的目标。 （六）构建依法行政考核和责任追究机制。各级行政 机关“一把手”要对本地、本部门的依法行政负总责，统 一领导、协