。诉前调解的效力及时间

诉前调解的效力及时间 诉前调解结束后，会产生两个后果：一是调解失 败，双方当事人之间的纠纷进入诉讼程序;另一种则 是调解成功，争议双方达成调解协议。对于前者我们 不必细述，而对于后者，则会出现调解协议的法律效 力问题。 最高法院关于审理涉及人民调解协议的民事案 件的若干规定规定， “经人民调解委员会调解的调 解文书具有民事合同性质” ，由此可看出双方当事人 在人民调解工作室达成的调解协议不具有强制执行力。 那么是否会出现因调解协议难以执行而造成当事人放 弃这一解决纠纷的途径呢?笔者认为，可以采用以下 途径予以解决： 即在调解协议达成后，由调解员明确告知协议不 具备强制执行力，并提出可以到公证部门进行公证， 赋予协议强制执行力的建议和可以申请法院出具正式 调解文书的建议。对于前者，双方可以共同到公证部 门进行公证，使调解协议变为具有强制执行力的公证 文书;对于后者，如果双方当事人提出法院制作调解 2 书的请求，则应由立案庭的法官首先对调解协议的内 容进行审查，然后再出具有法律效力的调解书，但当 事人应向法院缴纳一定的诉讼费用。体缴费标准，笔 者认为应只收取制作调解文书的成本费用，但在调解 书中应述明案件系调解工作室调解，双方当事人申请 法院予以确认的情况。 任何一种程序，都不能没有时间的限制，诉前调 解也是一样，如果没有调解期限限制，则势必会侵害 当事人的权利。但调解又是一个双方从有争执变为无 争执，从有矛盾变为相融合的过程，若时间过短，则 一般不容易调解成功，因此笔者认为，诉前调解的时 间应限定为一个月为宜。如调解成功，人民调解工作 室不能收取任何费用，双方当事人可按前述方法确定 如何履行协议;如调解不成，人民调解工作室则应将 案件转至法院立案庭，由法院立案后进入诉讼程序进 行审理。 对当前基层诉前调解工作的调查与思考 随着我国全面构建社会主义和谐社会和“三个至 上”指导思想的确立，调解越来越成为人民法院实现 定分止争的一种重要结案方式，随之诉前调解也成为 当前人民法院开展的一项重要工作，但由于我国现行 3 的民事诉讼法等程序性法律对诉前调解未作出明确的 规定，导致实践中基层诉前调解工作很不规范。本文 试以睢县人民法院为研究样本，就当前基层法院诉前 调解工作开展的现状、做法、特点、意义以及存在的 问题等作一分析，并提出一些建设性的思考和对策， 以期对当前河南省法院系统正在开展的调解年活动有 所借鉴和裨益。 一、当前基层诉前调解工作的现状和特点 诉前调解是指立案前的调解，就是在当事人提起 诉讼后，人民法院立案受理前，立案法官在征得起诉 人同意的情况下，暂缓立案，将纠纷交由诉前调解组 或社会矛盾纠纷调处中心等人民调解组织进行调解； 如果调解不成，再由人民法院立案受理的制度。由此， 基层实践中，诉前调解一般包括两种情形，一为不具 法院审理性质，即人民调解；一为具有法院审理性质， 但不宜认定或解释为现有的法院诉讼调解。2008 年 初，睢县人民法院即在立案庭尝试设立了诉前调解机 制，开展诉前调解工作，并在具体操作上呈现以下四 个特点： 一是成立专门的诉前调解组。指派具有较丰富法 律知识和调解能力的资深法官专职负责诉前调解，并 4 在人、财、物等方面尽量给予支持。 二是选择特定范围案件进行诉前调解。所选择案 件主要是法律关系明确，当事人争议不大的案件，包 括婚姻家庭纠纷和继承纠纷；劳务合同纠纷； 交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的 损害赔偿纠纷；宅基地和相邻关系纠纷；合伙协 议纠纷；诉讼标的额较小的纠纷。 三是纳入法院流程管理，最大限度的保护当事人 的合法权益，促进调解工作的顺利进行。首先，法院 立案法官在接到当事人的诉状或口头起诉后，先仔细 审查案件、判断案件的性质、复杂程度，是否有诉前 调解的可能，在此基础上，对那些法律关系基本清楚、 事实争议不大、法律责任比较明确的民商事案件询问 当事人是否愿意进行诉前调解，如果当事人愿意，则 暂缓立案，转入诉前调解组启动诉前调解程序。由诉 前调解组法官开具委托函委托当事人所在地或争议标 的所在地的民调组织进行调解，或直接通知对方当事 人到法院立案庭进行调解，达成调解协议的且有当事 人要求法院出具调解书的，则办理立案手续，制作并 向双方当事人送达调解书后即告结案。如诉前调解过 5 程中双方分歧较大，案件复杂，不能达成一致意见的， 则及时立案、移送审判庭按照正常诉讼程序进行审理。 其次，在调解过程中注重保护当事人合法权利。诉前 调解同样坚持自愿和合法的原则，只有在双方当事人 一致同意的条件下才进行调解。诉前调解组法官或人 民调解员在进行诉前调解前明确告知当事人的相关权 利及义务；询问当事人是否申请回避。诉前调解一般 采用不开庭且不公开进行的方式，保护当事人的隐私， 并限定调解的期限，以防止久调不结等等。 四是运行效果良好。首先，让当事人解决纠纷更 便捷、成本更低。负责诉前调解的法官将案件委托相 关民调组织进行调解，或根据当事人意愿对案件直接 进行调解，使一些简单的纠纷得到了迅速处理。一年 多来，诉前调解结案 357 件，平均办理期限 7.1 天， 远低于同期诉讼案件 75 天的平均审理天数。从而既 节约了当事人的时间和精力，也节省了当事人的纠纷 解决成本( 包括诉讼费和律师费等 )。对诉前调解案件 不预收诉讼费用，对需要法院出具调解书的，减半收 取诉讼费用，当事人近乎是免费解决纠纷；其次，优 化了法院的纠纷化解功能。诉前调解分流与减少了进 入法院诉讼程序的案件数量，以较少的司法资源有效 快捷地解决了大量的纠纷，减轻了法院的工作负担， 6 缓解了法官的压力，保证了法官可以腾出时间和精力 办理疑难复杂案件，促进和加强了诉讼调解。对于那 些难作裁判的纠纷，进行诉前调解效果更为明显，减 少了当事人缠诉缠访的发生，促进了司法和社会和谐； 再次，促进了纠纷的案结事了。近年来由于我国正处 于社会转型期，群众越来越多地期望通过诉讼由法院 解决纠纷，而实际上法院现有的司法职能难以平息现 实生活中所有纷争。诉前调解使解决纠纷更公平，更 令当事人信服，调解质量更高。相比同期诉讼案件， 诉前调解案件近 90即时履行完毕，有力缓解了法 院审判、执行工作压力。还有，有力推进了司法民主 公开。诉前调解将矛盾化解关口前移，与立案、信访 工作实现有效衔接，与防止、化解矛盾纠纷相结合， 充分体现了群众参与性，具有亲和力和道德传承价值。 同时，法院通过委托人民调解员等社会人士进行调解， 从而将社会资源引入司法领域，使得来自法院以外的 大众思维和群众工作方法与司法的权威性、专业性形 成了有效的互补与结合，强化了法院调解社会化、社 会调解法律化的特色。人民调解员通过处理纠纷，一 方面强化了对法院审判工作的社会监督，另一方面也 促进了人民群众对法院工作的理解。 7 二、诉前调解工作存在的不足和问题 睢县法院的诉前调解工作虽取得了一些成就，但 也存在许多问题： 一是诉前调解制度缺乏明确的法律规定，立案庭 负责诉前调解违反了立、审分离的原则。由于我国现 行法律对诉前调解制度没有明确规定，导致诉前调解 案件的适用范围、原则、时限、程序等难以固定和把 握。 二是诉前调解人员不足，制约了诉前调解工作的 发展。睢县法院立案庭现有人员四人，三名法官一名 书记员，担负着立案、收费、信访接待、法律咨询、 流程管理等大量繁重而艰巨的工作任务，缺乏足够的 人力与物力开展诉前调解工作，导致对那些当事人不 愿交由人民调解组织进行调解工作的案件得不到很好 的诉前调解，甚至不得不直接立案而进入诉讼程序。 三是诉前调解制度降低了审判业务庭的调解率， 影响了案件的办理期限，增加了诉讼中调解的难度， 导致法院内部矛盾加大，影响了审判庭法官开展诉讼 调解工作的积极性。 四是诉前调解民事商事案件涉及面较广，对法官 和人民调解员的素质要求较高；特别是那些乡村民调 组织力量比较薄弱的地方，诉前调解案件的质量难以 8 保证。 三、对规范基层诉前调解工作的几点建议和对策 一是加快立法进程，确立诉前调解的法律地位。 建议全国人大常委会或最高法院以法律或司法解释的 形式明确诉前调解案件的适用范围、原则、时限、程 序等，使之成为规范的具有较强可操作性的独立程序。 二是增加人员配备，理清诉前调解职能。增加立 案庭人员配备，在立案庭内设立专门的诉前调解机构， 或在立案大厅设立人民调解室，与具体负责立案的人 员分离，以便能在短时间内正确运用法律及时高效的 化解矛盾，调解纠纷。同时加大对诉前调解法官和受 托人民调解员的业务素质培养，提升其业务素质，同 时建立一定的激励机制，使其诉前调解的质量和效率 不断得到提高。 三是尊重当事人选择，坚持依法调解。在开展诉 前调解前，要充分尊重当事人的选择权，不得强制、 违法调解。一旦双方当事人达不成调解协议的，应立 即立案进入诉讼程序处理，防止久拖不结。同时，对 于当事人达成的诉前调解协议在出具调解书时，要进 行严格的审查，防止当事人利用诉前调解恶意损害国 9 家、集体和第三人的合法权益。 四是实行有限强制原则。应当严格界定适宜诉前 调解案件的范围，从目前我国基层纠纷实际来看，应 主要为那些未经基层调解组织调解而直接起诉到法院 的家庭、邻里纠纷和简易的债权纠纷。这类纠纷如果 最终判决的话并不利于解决矛盾，而通过诉前调解更 易达成合意，从而达到“案结事了”的理想效果。 五是过程要快捷。诉前调解较诉讼调解更应当快 捷、简易，一旦调解破裂，不应拖延而迅速转入诉讼 程序，这种程序的转换应确定时限。超过时限诉前调 解组法官或人民调解组织仍未调解成功的，应立即转 立案人员启动相应诉讼程序，当事人无需另写诉状申 请。并且，对于起诉至法院而选择诉前调解的，法院 可比照诉讼预收费用，但诉前调解一旦达成，应当减 免收费，相应的也应规定律师费用的减少，以此鼓励 当事人达成调解。 六是明确诉前调解的方式。根据当前一些基层法 院的成功实践，在调解方式上可分为两种：一种是法 官调解，在立案庭专设调解法官，负责主持诉前调解 工作。目前在我国法院，有一部分不适合从事审判工 作而完全有能力调处一般纠纷的人员，还有一些退休 法官，具有丰富的人生阅历和社会经验，比较适合做 10 调解工作。另一种就是适度社会化调解。由调解法官 在征得当事人同意的前提下，委托相关基层调解组织 依法调解，最大限度地发挥人民调解工作的优势，为 当事人降低诉讼成本，为法院减轻负担，这种方式在 当前普遍案多人少的基层法院应成为优先选择。 南海法院积极探索 多元联动诉前调解新机制 近年来，南海法院积极转变理念、理顺工作机制、 落实能动司法，将探索多元化纠纷解决机制作为优化 司法服务的突破口，将开展诉前调解和司法确认工作 作为化解社会矛盾的新渠道。2009 年 5 月起，先后 搭建了“人民调解室” 、 “法官工作室” 、 “民企法律调 解中心” 、 “巡回法庭”等一系列工作平台，积极探索 多元联动诉前调解工作机制，将大量矛盾纠纷化解在 了诉讼之外、化解在了萌芽状态、化解在了最基层， 有效节约了司法资源，维护了社会和谐稳定。2010 年，共有 8846 起纠纷通过该机制达成调解协议并予 以司法确认，占同期我院所结民商事案件总数的 42.8%。 2010 年 12 月 27 日，省委常委、政法委书记 梁伟发同志视察我院时，对我院积极构建多元联动诉 前调解机制予以了高度评价，并要求我院认真总结经 验并适时推广。 11 我院探索多元联动诉前调解机制的主要做法是： （一）加强与“综治信访维稳中心”的联动，探 索完善“法官工作室”机制。将“法官工作室”设在 罗村综治信访维稳中心，通过两方面的工作，实现了 人民调解、行政调解和司法调解的工作联动和无缝对 接：一是发挥司法的独特作用，创造性开展诉前调解， 积极参与到“中心”的社会矛盾化解工作之中；二是 在“中心”其他成员单位成功调解纠纷后，根据当事 人申请进行司法确认，固化前期调解成果，共同打造 “中心”一站式服务和流水线作业。一年多来， “法 官工作室”对各类纠纷进行诉前调解近百宗，对非诉 讼调解达成的调解协议进行司法确认 479 件。 （二）加强与司法局人民调解的联动,探索完善 “人民调解工作室”机制。与区司法局在我院立案大 厅内共建“人民调解工作室” ，共同开展诉前调解工 作。 “人民调解工作室”成功调解后，我院根据当事 人申请，对调解协议进行审查，直接出具民事调解书。 一年多来，立案庭共对 2749 件成功诉前调解案件进 行了司法确认，实现了人民调解与司法确认的顺利对 12 接。目前，该工作机制已在我院各人民法庭推广运用， 成功化解基层矛盾纠纷 3000 多起。 （三）加强与交警行政调解的联动，探索完善 “巡回法庭”工作机制。针对道路交通事故损害赔偿 案件审判执行难的问题，我院于 2009 年 11 月在区交 警大队设立了“法官工作室” ，并在此基础上在桂城 交警中队设立了“巡回法庭” ，集中开展诉前调解工 作，并根据当事人申请对经交警行政调解达成的调解 协议进行司法确认。2010 年，我院通过该工作平台， 成功对 947 件道路交通事故损害赔偿案件进行了诉前 调解和司法确认，且全部自动履行完毕，有效化解了 矛盾纠纷，促进了交警大队行政调解与人民法院工作 的协调联动。