个人工作室对婚姻家庭纠纷调解的调研和思考(定报)

关于建立个人调解室化解婚姻家庭纠纷的探索与思考 近年来，无论是在市妇联信访接待，还是在基层法院民事 案件中，婚姻家庭类纠纷案件都是居高不下，民政部门办理离 婚登记数也逐年上升。与之相反的是，乡镇一级的基层政府负 责矛盾调解的综治和妇联等部门接待此类纠纷求诉的大大减少， 造成很大程度的冷热不均。一个不容忽视的现象是，为数不多 的个人调解工作室，每年都会接待数十甚至上百件的咨询和求 诉，不仅越来越赢得人们的信赖，而且一定程度上推动了纠纷 的解决，促进了家庭的和谐、社会的安定。如何加强个人调解 工作室的建设，更好地发挥和放大其在婚姻家庭纠纷调解中的 作用，成为妇联维权工作的重要抓手和重要领域。 一、目前婚姻家庭类纠纷的大体情况 婚姻家庭类纠纷是人类矛盾纠纷的主要纠纷之一，也是影 响人们生产生活的重要因素。据不完全统计，全市每年至少有 1.5 万户家庭受到婚姻家庭纠纷的困扰。 1、婚姻家庭类纠纷求诉需求大。 图表 1：市妇联近三年信访记录 2 分析市妇联近三年的信访记录，婚姻家庭类矛盾纠纷一直 高居不下。2011 年，有 444 件涉及婚姻家庭类矛盾的信访，占 信访总量的 78.7%； 2012 年 312 件，占比 82.1%；2013 年 195 件（不含重复访） ，占比 79.6%，即年平均 80%以上涉及婚姻家 庭类。 （如图表 1） 2、离婚家庭逐年增多。 2011 年全市办理结婚 50203 对、离婚 6528 对；2012 年办 理结婚 49340 对、离婚 6865 对；2013 年办理结婚 53961 对、 离婚 8103 对。不仅离婚数逐年上升，离婚与结婚比也逐年上 升，即分别是 13%，13.9%，15%。 （如图表 3） 3、婚姻家庭类纠纷在民商事案件中占比越来越高。 6126 6086 6531 5800 5900 6000 6100 6200 6300 6400 6500 6600 2011年 2012年 2013年 受 理 审 结 婚 姻 家 庭 类 案 件 图表 2：近三年结婚与离婚数据 图表 4：近三年全市各级法院受理婚姻家庭类案件情况 6528 6865 8103 50203 49340 53961 0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000 2011年 2012年 2013年 结 婚 对 数 离 婚 对 数 3 婚姻家庭类案件稳居民商事案件的前三位，全省一年有 10 万件婚姻案件。我市各级法院受理审结婚姻家庭类案件也逐年 增多，2011 年是 6126 件，2012 年 6086 件，2013 年 6531 件， 其中 60%左右的案件通过调解结案（如图表 3）。大量的婚姻 家庭案件让法院不堪重负，本就紧张的法官力量做着家长里短 的调解工作，甚至有些案件经过几审后仍然没有能做到案结事 了，使有限的司法资源在低层次水平重复消耗。 4、因婚姻家庭纠纷引发的恶性刑事案件频繁发生。诸如 因家庭暴力杀害对方、因婚外情杀害第三者、因婚姻受干涉杀 害一方亲属甚至子女，甚至因家庭关系恶化而放火、爆炸、投 毒等危及社会安全的事件屡见不鲜，给当事人亲属及社会带来 严重影响。今年 2 月 4 日，仪征的妻子余某只因丈夫手机有个 陌生女人未接来电，追问未果，就将丈夫捅成重伤。还有高邮 夫妇离婚引发夺命大火案、宝应女子百草枯毒死丈夫案这 些都是近年来我市备受关注的刑事犯罪案件，大多是因婚姻家 庭矛盾纠纷引发，省妇联曾有调查显示，52.7%的女犯犯罪的 直接诱因是家庭暴力。 二、个人工作室在调解婚姻家庭纠纷中的主要优势 个人调解工作室是以调解为主要活动内容的工作室。调解 是指在第三方主持下，通过说服教育、规劝引导纠纷当事人互 谅互让、平等协商、依照法律政策和社会公德自愿达成协议， 从而消除争执的一种群众性自治的纠纷解决方式。调解作为最 重要的诉讼外纠纷解决机制，在预防及解决民间纠纷方面作用 十分明显。个人工作室既可以在化解社会矛盾，维护社会和谐 4 方面发挥稳定作用，也可在社会管理创新，发展社会组织方面 发挥引领作用。 1、婚姻家庭纠纷的伦理性和非理性特征适合调解。一方 面，婚姻家庭纠纷多产生于夫妻之间、公婆与儿媳之间或其他 近亲属之间，他们之间存在伦理关系。另一方面，婚姻家庭纠 纷多源于日常生活，日积月累，很多事实和道理说不清、道不 明，具有非理性、非根本性、偶然性、隐私性等特点。倡导 “以和为贵” ，相互让步，合作共嬴，通过调解解决婚姻家庭 纠纷，不仅可以有效增加家庭共同体的凝聚力及和谐度，而且 可以培育和谐精神，建设和谐文化。 2、个人调解室以情感人的工作模式有利于化解家庭纠纷。 个人工作室主要通过倡导双方自愿、好离好散，既说理、更用 情来调解婚姻家庭纠纷，不仅可以有效缓解当事人之间的仇视 和敌对, 平和当事人的心态,降低双方之间矛盾冲突升级的比 例，更有利于当事人之间亲属关系的维持,特别是有利于未成 年子女的成长。 3、个人工作室调解可以有效补充司法不足。修改后的 民事诉讼法规定了可以“申请法院确认调解协议效力” ， 进一步放大了调解的司法作用。家长里短的婚姻家庭矛盾，通 过调解可以使纠纷得以及时、便捷、公正、妥善解决，缓解当 事人、社会及法院的压力，在一定意义上起着优化与合理使用 司法资源、保护司法的作用。可以说个人工作室是降低和防范 社会不稳定因素的“防护墙”,是化解和疏导家庭矛盾的“减 压阀” ，更是社会有序、家庭安宁的“稳定器”,在构建和谐家 5 庭与和谐社会中具有不可替代的作用。 三、我市妇联系统个人调解工作室的总体现状 2011 年以来，扬州市妇联在全市开展了建立个人婚姻家庭 纠纷调解工作室的工作，三年来，全市先后建立了 123 个个人 调解工作室，截止 2014 年 5 月，共存续 72 个，调解 3318 件 案例。调查显示： 1、没有独立调解室和调解经费：调解室一般设在村、居 “妇女之家” ，司法所，与民政、妇联，或民调、法调等合署 办公，没有适合调解家事的相对独立的调解场所，没有调解经 费支持，仅有少数工作室获得了市妇联牵头申请的 1000 元左 右的孵化基金。 2、调解人员兼职多、缺乏专业知识：调解员主要是由基 层妇女干部、法律工作者等兼任，几乎没有接受过专业的心理 和法律培训，大多是借助于自身的人生经验进行调解。有一半 以上的调解员希望妇联组织开展法律和心理等方面的调解知识 培训。 3、调解员的知名度直接影响调解数量：具有影响力的伏 正予、何春涛、邵伟琼、张燕、李国珍等牵头的 6 个调解工作 室不仅调解数量多，每年都有几十件甚至近百件调解案件，其 调解对象也广，有的几乎覆盖全市。6 个个人调解工作室共调 解 2051 件，即 18%的工作室调解了 62%的纠纷。而其他工作室 一年只调解几件案件，少数只有 12 件，甚至无人上门要求 调解。 4、调解员的特性决定求诉案件的属性：通过电视节目 6 做拦停而被电视观众熟悉的伏正予创办的“正予工作室” 、 以及妇联系统重点宣传的李国珍个人工作室等，她们调解婚姻 家庭类矛盾纠纷较多，约占接待案件的 80%。宝应化肥厂退休 的李春秀，在其所住的化肥厂宿舍区创办的宝应“三姐”工作 室，60%的调解是化解邻里纠纷，困难人群的经济救助。具有 “公益时间、专业知识”的何春涛从诉讼代理转而创立个人工 作室后，专注做调解，其调解案件相对宽泛，其中家庭矛盾占 30%，邻里纠纷和经济纠纷各占 20%，劳动、交通事故赔偿、行 政管理矛盾等共占 30%。 四、妇联牵头指导和建立个人调解工作室的优势分析 代表和维护妇女权益，立足家庭、服务妇女一直是妇联职 能所在。近期，习近平等中央领导同志也对妇联工作进行了批 示和指导，要求妇联要立足服务妇女，服务家庭，在倡导良好 家风等方面做出探索和努力。平均 80%以上的妇联信访涉及婚 姻家庭矛盾，也说明调解婚姻家庭纠纷是妇女群众对妇联维权 的主要诉求。 1、妇联有得知独厚的组织优势。妇联组织一直以来就是 妇女群众的“娘家人” ，立足服务妇女、服务家庭，是妇女群 众的“坚强阵地”和“温暖之家” 。今年“国际家庭日”扬州 市妇联创立了“扬州市幸福家庭维护中心” ，组建了“幸福家 庭导师团” ，聘请省、市知名的心理专家、妇幼保健专家、社 会学者、法官、律师、检察官和主持人等担任专家志愿者，轮 值接待来访、进行典型个案会诊、义诊，定期分析研讨，为开 展科学、理性的婚姻家庭纠纷调解奠定基础。 7 2、妇联有统筹个人调解室的工作基础。现存的 72 个个人 调解工作室遍布全市，而且已经有一批调解能力强、调解效果 好，影响力大的工作室，得到了广大妇女群众的认可。市妇联 今年 5 月份开展的个人调解工作室业务知识培训，在一定程度 上加深了调解室成员对调解工作的认识，提升了调解水平。 3、妇联有强大外援团的专业支持。一是：中国高校首家 婚姻家庭特色的法律诊所扬州大学婚姻家庭法律诊所与我 们有着密切的交流和合作，诊所教学的创办人李秀华教授 是我们特聘的“幸福家庭导师团”的专家志愿者，多次受邀对 妇联维权干部和个人调解室负责人进行专题讲座，参与市妇联 重大信访案件的会诊和调解，同时，每年都安排诊所教育的学 生来市妇联信访接待室实习；二是：前两年，市妇联开展的 “幸福从心开始”活动，团结和建立了一批市内知名的心 理专家。开展的妇女法律援助活动，建立了一个由女律师组成 的志愿服务团队，这些心理专家和法律专家不仅能随时解答我 们工作中的相关咨询，而且做到随叫随到，竭诚为求助对象提 供帮助和服务；三是：遍布县乡村（居）的各级妇联组织网络， 和一批生活经验丰富、富有正义感和公益心的妇联退休干部， 可以作为新建个人工作室的重要场所和后备力量。 五、几点建议： 婚姻家庭纠纷不仅涉及私人之间的权益之争，同时也会引 发严重的家庭危机和社会问题，涉及社会公益，公权力需要适 当介入家事案件的解决，构建“政府不缺位、妇联要到位、舆 论不错位”的工作局面。建议： 8 1、加大资金支持力度。对已经有一定影响力的个人调解 工作室，可以参照上海李琴工作室的运行模式，采用“政府购 买服务”方式运作，按年补贴一定数量的工作经费；对一般的 工作室可参照法律援助模式，探索建立个案调解补贴制度，按 实际调解案件以奖代补进行经费补贴；对新创建的个人调解工 作室可定额补贴创办经费，支持和鼓励更多的有能力、有专长 的人从事专、兼职婚姻家庭纠纷调解，提供法律咨询和法律援 助服务，过滤群众信访，促进家庭和谐、社会平安。 2、注重人员队伍建设。借鉴专职调解员的标准，充分考 虑婚姻家庭类的特殊需要，吸收一批有法律、心理或社会工作 经验的热心人士，以及持家有方、睦邻友好、能说会道的年长 女性等，领头创建或者充实到现有的个人调解工作室。借助现 有的扬州市幸福家庭维护中心的专家队伍和网络，定期开展专 业调解知识培训，定期组织交流和研讨，形成一套从纠纷预防 到婚姻干预，从以情动人到以理服人的实用调解技巧，不断强 化和提升个人工作室的调解水平和社会影响，帮助更多的家庭 远离纠纷，共享和谐。 3、加强工作室制度建设。制定规范的调解制度，由妇联 牵头，联合相关部门，建立健全个人调解工作室的工作制度， 规范调解程序，尊重个人隐私。建立家庭问题预警制度，针对 个人调解工作室遇到的难点和热点问题，定期进行会诊与剖析， 并对社会进行预警发布。探索建立星级评选制度，按照个人调 解工作室的基础设施、调解人员组成、调解案件数量、调解成 效和社会影响等，对个人调解工作室进行星级评选，并向社会 9 公示，扩大个人调解工作室在广大群众中的知名度。 4、强化部门联动和舆论宣传。市妇联可以发挥“联”的 作用，协调综治、民政、法院、司法等，在婚姻登记、婚姻案 件诉讼等不同的关口，增