id106-农村土地综合整治的区域定位与资源配置研究---宋家宁叶剑平

农村地区土地综合整治中的要素配置及区域定位研究 郑州某区案例研究 宋家宁 1 叶剑平 2 摘要：土地综合整治在市场观念下关注的焦点是一个地区的要素配置及区域定位，通过对 决定生产力效率的人、土地及产业的优化配置，通过对该地区正确的战略定位，实现农村 地区科学、良性、可持续发展。本文通过对郑州某区的实践调研，以该区农村区域为例， 探索其在未来发展中合理的战略定位，并结合区域特点寻求核心生产力要素在该区域的配 置，以期对土地综合整治进行更合理的定位，并深入解读土地综合整治对农村地区发展的 重要意义。 关键词：土地综合整治；要素配置；区域定位 Abstract: Land compositive renovation focuses on the factor allocation and zone location in the context of the marketization. It is to realize the scientific, optimum and sustainable development by the correct factor allocation of the labor, land as well as industry and the proper strategic orientation. The essay took the example of some area of Zhengzhou to explore its strategic allocation in the future development. And it was to analyze the factor allocation of the core productivity to realize the proper allocation of the land compositive renovation. The essay was to interpret the important meaning of the land compositive renovation to the development of the rural area. Keyword: land compositive renovation; factor allocation; zone location 作者简介： 1 宋家宁，男，中国人民大学土地管理系 博士生。研究方向：农村土地政策与制度，城乡发展；邮 箱：. 2 叶剑平，男，中国人民大学土地管理系 教授，系主任，博士生导师。研究方向：农村土地制度， 不动产政策与制度，城乡发展，不动产估价等。邮箱：. 1 新农村建设背景下土地综合整治制度学路径 现代社会下经济绩效的基础是制度，经济市场本身，就是由包括定义经济交易的产权 体制在内的制度所构成的 1。按照诺思的理解，制度构造了人们在政治、社会或经济领域 里交换的激励 2。那么，现代社会里制度为什么是重要的？从发展经济学与制度经济学的 比较来看，制度之所以被提上日程，是因为发展经济学对现实中的很多问题没有合理的解 释，发展经济学理论建立在稀缺性与竞争性假设之上，但同时该理论假定交易过程无摩擦， 没有任何的执行成本及信息获取成本，这个假定与现实中的社会经济运行过程是不符的， 在些基础上，科斯在其著名的社会成本问题与企业的性质两文中明确了交易成本 的内涵及其与制度存在的关系：倘若交易是有成本的，那么制度就是重要的 34。 中国农村土地制度改革业已提出多年，但从现实来看，效果并不十分理想。从制度学 视角出发，根本还在于没有理顺各主体间的关系，对不同区域的制度定位不合理，对稀缺 资源的产权及配置定义不够高效，制度实现成本居高不下。缺乏适当的制度路径是中国农 村土地制度改革步履艰难的重要原因。在此背景下，土地综合整治应运而生并逐渐成为引 导当前农村土地制度改革，解决“三农”问题的重要手段。 土地综合整治是近年来地方政府进行新农村建设及城乡统筹的一种发展思路，然而最 早提出的土地综合整治概念较为单一，主要是从资源角度对一定区域范围内的土地进行整 理，使之符合生态、农耕等条件，关于此的研究可见王康富年针对沙漠土地综合 整治的研究 5。新时期下，土地综合整治具有了新的内涵，与资产、金融结合，逐渐成为 以土地为媒介，以市场化运作方式为具体手段，通过盘活农村集体土地，集约节约我国农 村地区粗放、浪费的用地现状，在没有新增用地的前提下，达到存量用地的有效盘活，从 而得到发展农业、农村、农民所需要的土地与资金。从各地的具体实施措施来看，土地综 合整治一般是以区域间建设用地增减挂钩为手段，在保证建设用地总量不增加，耕地面积 总量不减少的前提下，通过建设用地的布局优化及集约利用，将土地资源配置于更有发展 优势的区域，并通过引入市场化机制实现固化土地资产有效变现，实现对区域更新的资金 支持。可以说，土地综合整治是在当前不动产充分市场化的背景下，进行新农村建设及城 乡统筹发展的不二路径，是在我国政策现状下，实现区域发展、推进城镇化的有力措施。 3 新农村建设目标与土地综合整治的具体逻辑关系如下图所示： 图 1 土地综合整治逻辑思路 土地综合整治的核心意义一方面在于在区域土地平衡的基础上，对人、地、产业进行 重新的布局安排，以新农村建设或城乡统筹为理念，使农民生活更加便捷，使城乡差距有 效缩小，使农村产业（特别是第一产业）可以实现现代化的发展；另一方面，如上图所示， 通过市场机制的介入，在土地平衡的基础上，土地综合整治必须能实现区域发展所需的资 金平衡，即对土地资源的资产化运作。 具体实施过程中，根据不同地区的区域特点，整治思路有所区别，如就当前我国已经 实施综合整治的地区，天津东丽区的具体操作模式是宅基地换房 6，重庆推出了“地票” 模式。具体到郑州市某区，结合其南部农村地区的地域特点，在南水北调基础设施工程的 背景下，土地综合整治的具体表现形式，或者说增减挂钩政策实施后，土地、资金及区域 发展具体承载形式为中心村改造及小城镇建设。 （1）中心村改造：根据中华人民共和国镇规划标准的规定，中心村指镇域镇村 体系规划中，设有兼为周围村服务的公共设施的村。这里把某区土地综合整治后的具体体 现形式设定为中心村建设，除了中心村具有规模化周边基层村的功能外，更重要的是中心 村的设定就可以为安置村民的基础设施服务提供保障。 （2）小城镇建设：小城镇是我国快速城市化过程中为缓解大城市的压力，分流人口， 推进区域城镇化的具体形式。近年来，随着国家政策的逐步倾斜，各地进行的小城镇建设 实践越发成熟，以天津市东丽区土地综合整治的具体实现形式华明示范镇为例，赢得 了各界好评，并成功入选上海世博会。郑州某区南部农村地区作为一个典型的城市近郊区， 下一步发展中直接面临着城镇化，然而南水北调工程的存在使该区域与城市建成区形成了 空间阻隔，南部农村地区已经不适合进行直接的城市化，而应该依托南水北调水系，发展 卫星城镇，在南部农村地区形成某区的副增长极，以期对整个南部区域的辐射、带动。另 外，小城镇的城镇化方式更为灵活，可以根据地区特点决定其具体的选址及建设方式，并 且与城市建成区隔离开的小城镇可以更好的体现出原住农民的意愿，方便农民参与，使区 域城镇化真正成为政府与民众互动的过程。 5 2.拟研究区域用地特点 经过实地调研郑州市某区南部农村地区的土地利用主要表现为人均建筑面积较大、农 用地较多、未利用地较少。 1）人均居民点用地粗放。以拟研究区域的某乡镇为例，该乡农村居民点面积 22590.9 亩，人口 52360 人，概算得到人均居民点面积 288 平方米，而根据村镇规划标准 (GB90188-2007)的人均建设面积标准最高为 140 平方米，则该乡人均居民点面积超过标 准面积 103%。 2）农用地比例较高。整个拟研究区域农用地面积 82196.3 亩，建设用地面积 41773.4 亩，农用地面积是建设用地面积的两倍。但是从不同的分区来看，核心区内农用地的面积 相对较少，建设用地面积较多，而其他的分区均是农用地的面积较多，这与核心区更加临 近城市建成区有关。 3）未利用地数量较少。未利用土地 479.55 公顷，占南部农村地区建成区面积的 3.73%，未利用地相对比例较低，反映了该区土地利用现状的特点：虽然南部农村地区地处 城郊，区域尚在城市建成区外，但由于近年来郑州市及某区经济社会的发展，该区域土地 在粗放、低效的背景下已基本无增量利用的可能，这也从资源角度反映出了该区域在未来 发展阶段必将面临土地瓶颈。 3. 拟研究区域土地综合整治 概念性区域定位 的具体定位 本文设计的土地综合整治，总体来说即通过对南部农村地区土地权属性质的分析，以 城乡建设用地增减挂钩政策及某区“十二五”新一轮规划为依据，以大项目占地导致村庄 用地零碎化及区域用地生态可持续为契机，通过迁村并点及村内土地整治为具体方式，实 现该区不同特点区域位置的具体定位，以期以明确的导向性发展要求实现区域未来的科学 合理发展。 3.概念性区域定位分析 . （1）大项目占地 ：国家基础设施类大项目占地造成用地零碎化是很多地区在发展过程中面临的问题， 拟研究的郑州市某区中，南水北调及石武客运专线两个国家级项目，从该区辖区内通过， 涉及到的占地村庄八个。大项目占地对这些村直接造成的问题即这些村庄内用地的破碎， 项目所经村面临着对部分集体用地的征收，而且根据实地调查看，国家大项目征地的补偿 费是相对较低的，这就直接造成了被征地农民生活水平及生活方式的变化，拉大了村庄间， 村民间的差距。我们所提出的土地综合整治既立足于大项目占地给区域发展带来的困境， 又立足于大项目占地为该区域发展带来的契机，通过土地综合整治将被占地村庄的人与土 地进行统筹协调，通过增减挂钩实现该区域内的用地重新配置。事实上，对大项目占地村 通过增减挂钩进行土地综合整治，从区域发展的宏观层面看，是为了通过对零碎用地进行 整治实现区域用地布局优化，实现存量土地的挖潜；从村民的微观层面看，通过整治，可 以通过政府行为利用政策将大项目占地造成的个体差距进行拉平。故原则上这八个被占地 村需要纳入整治范围。 .（2）行政中心的迁移 ：南部农村地区主要是由候寨乡的二十七个行政村组成的，在原有区域规划布局中， 该区域的行政中心 候寨乡镇区是由罗沟村、盆刘村、候寨村与刘庄村四个行政村组成， 占地约 2 平方公里。而在概念规划中，南部农村地区的发展重点已经发生了改变，变为概 念规划中的滨河区域，从行政中心对区域发展带动理论的角度出发，未来规划期内，为实 现候寨弿乡行政中心对区域发展的拉动，我们建议四村范围内的镇区要实现向该区重点发 7 展地区滨河规划区域的迁移。 .另一方面，2008-2020 年候寨乡总体规划图显示，未来规划期内，整个候 寨乡的行政用地布局在了滨河规划区域内（图 2 所示） ，这也支持了未来候寨乡 行政中心的迁移。 （3）垃圾处理厂所在村庄的整治 ：除了行政中心所处的四个村外，候寨乡内垃圾处理厂所在村：张李垌、东胡垌、曹 洼及杨垛也应纳入整治范围。其原因一方面是区域发展的生态可持续原则的要求；另一方 面，在未来规划期内，滨河区域将作为某区的重点发展区域，从图上我们可以看出，垃圾 处理厂距规划区域较近，从影响区域发展及周边土地增值的因素角度出发，垃圾处理厂所 在四村应纳入整治范围。 除去上面所提及的三方面整治原因外，我们设计的整治范围还包括位于某区辖区内东 南位置的大田垌，将该村纳入整治范围主要是出于对整治后其周边村庄全部纳入了整治， 故从区域整体发展理念出发，大田垌亦应被纳入整治，否则，在未来的发展中该村发展将 与整个南部农村地区的发展相脱节，该村村民也将在就业、生活等各方面逐渐被边缘化。 .在上述几项纳入整治的实践原因基础上，某区所进行的土地综合整治主要 依靠核心区域内七村的村内土地整治及核心区外十一个村的迁村并点进行。 （4）林区范围内村庄的整理 ：由于南部农村地区为某区生态涵养区，该区有大面积的生态林，经济林，并且现状 用地上有十三个村分布于林区范围内：（子松，把村名填进去） 。根据当地村民生活习惯， 清明等祭奠节日有大量村民于林区范围内使用明火，对该区域林木资源造成了巨大隐患。 在当前环境保护逐渐提上各地区发展日程的背景下，南部农村地区林区范围急需人与林木 资源在地理空间上的分离，以消除人为火灾对该区域生态林、经济林的威胁，并间接保障 村民的生命财产安全。 .（5 ）矿区范围内村庄的整理 ：某区南部农村地区内的矿产资源主要分布在上李河、三李、桐树洼等三个村，从现 状用地上看，由于长年的矿产开采该区域内已经出现了一定程度的地面塌陷，给当地村民 带来了较大的安全隐患，并且矿区范围内村庄无法进行有效的村庄更新及基础设施改善工 作。按照本次土地综合整治的出发点 新农村建设理念的具体要求，矿区范围内村庄符 合综合整治的基本前提，从整个南部农村地区发展的角度来讲，该区域三个村应纳入整治 范围。 综上所述，本次土地综合整治在新农村建设思想的指导下，以具有特殊地理、社会背 景的行政村落为整治对象，将新农村建设及城乡统筹的理念作为整治原则，按照“从农村 始，亦于农村终”的思路进行迁村并点及村庄内整治，通过土地综合整治过程，拓展南部 农村地区未来发展空间，优化南部农村地区村民生活环境，提升南部农村地区整体形象。 3.4 拟研究区域某区土地综合整治的具体实施方式 根据某区的区域特点及其城乡统筹与新农村建设的双重背景，我们设计的某区土地综 合整治的总体思路如下图所示： 图 2 拟研究区域郑州某区土地综合整治思路 3.4.2 某区土地综合整治实施过程 综观我国各地方所实施的土地综合整治，其都有一个根据当地特点及政策框架所制定 的实施策略。研究区域郑州市该某区土地综合整治亦要根据其地方特色及资源优势，结合 国家及省市层面的政策制定一套具体的实施思路。土地综合整治之所以称为“综合” ，在 9 于它虽然是以土地为具体的运作对象及行为中介，但其自土地始却非自土地终，综合整治 的目的在于区域内人、地、产业的协调优化，通过运作土地资源实现区域内的土地的集约 节约利用，农民生活水平、生活环境的优化，产业的重新布局及其集聚、规模效应的发挥。 根据此原则，我们认为某区土地综合整治的实施包括以下内容。 土地 土地是综合整治的前提及运作平台的基本组成，土地的运作主要包括三部分内容： 复垦得到的土地如何运用以实现其耕地保护理念及农用地的生态、粮食安全作用；农民 安置用地及基础设施、公共服务用地的运作；如何合理利用节省出的建设用地指标，使 其形成土地综合整治工程的资金杠杆，实现区域内综合整治的资金平衡。 .1）复垦土地的区域性配置利用 根据国内其他地区土地综合整治的经验，其复垦后得到的农用地一般是成片、成规模 并结合区域特点进行开发利用（如天津市华明镇通过宅基地换房得到的农用地被用于开发 区域性的现代农业、设施农业区） 。某区南部农村地区进行土地综合整治后，通过对村庄点 状布局的格局进行区域安排后，原有村庄进行复垦可实现农用地的连片、成区，例如，对 林区内十三村的整治，基本实现了樱桃沟观光区内点状分布村庄的移出，这就使原有的樱 桃沟生态林区可以更加体现其生态价值；而对垃圾处理厂周边村的整治，不仅使原住民实 现了居住环境的优化，同时也可以使被更新区域的农用地的净化。总之，本次土地综合整 治的一个基本原则即通过整治实现南部农村地区内农用地的连片，成区，解决长期以来困 扰该区发展的耕地保护问题及生态环境问题。 结合区域特点，某区土地综合整治后的农用地我们认为应该结合该区域的村镇规划 （凤湖风景区，樱桃沟生态农业观光旅游区）进行生态农业、现代农业、都市农业的开发。 此安排一方面基于南部农村地区“郑州后花园”的区域特点，十万亩樱桃林，两条水系 （金水河天然水系及未来的南水北调水系）及村镇规划的思想原则，都表明该区域内的农 用地应该以现代的方式进行更合理的安排；另一方面，复垦后南部农村地区内的农村进行 了集中安置，南部农村地区偏离南水北调线及城市建成区的区域已经基本被农用地覆盖了， 成片的农用地地处城市郊区，具备开发现代农业的基本条件（采摘农业、观光农业等） 。 .2）安置用地及基础设施用地的配置及利用 除了对农业用地的安排外，土地综合整治要解决的另外一个基本任务是对被整治范围 内原村民的安置及整治后区域基础设施用地的配置。一直以来，地方性土地综合整治不能 顺利推进的一个主要原因即农民的安置问题不能合理解决。事实上，土地综合整治中农民 安置问题的解决是一个双面的问题，一方面安置要满足农民的需求，另一方面安置区域的 配置要符合地方发展的需求。基于此，对该某区南部农村地区村民的安置，应我们作如下 原则性的设计： 不影响运河滨河新区的总体战略布局； 利用改善村民生活环境，提高村民生活质量； 就近安置（多个安置点的合理布局） ； 村民安置有利于运河滨河小城镇建设的顺利推进； 有利于发挥行政中心对区域发展的带动作用； 根据以上原则，某区南部农村地区进行土地综合整治后村民安置点应进行如下选择： （）运河滨河新区为滨河小城镇建设的主要载体，故原运河滨河新区规划核心区 域村民及周边村民的安置区选择在运河滨河新区。这样的安排主要是为了更加有利的推动 综合整治整体工程及运河滨河小城镇建设的顺利推进，核心区内原村民基于其就业及生活 便捷度的考虑，意愿上是不愿意外迁的，出于对村民主观选择权及未来发展权的尊重，其 安置应配置于核心区内；同时小城镇的发展与完善需要“人”的因素，但出于小城镇规模 及核心区内土地资资产有效性的考虑，迁入核心区安置的村民又不宜太多，故我们将原核 心区及周边村村民安置于运河滨河新区；另外，原侯寨镇区的村民根据行政中心东迁的规 划理念，亦应安置于未来的滨河小城镇中，这主要是考虑到行政中心在滨河小城镇的安置 可以充分发挥其对小城镇建设的支持及带动作用；， （）根据该某区最新的村镇规划，采取根据就近安置原则，将林区及矿区迁出村 民于村镇规划中的保留中心村及规划中心村位置进行安置（依据“某区村庄布局规划图和 区域功能布局图” ） 。 11 图某区村庄布局规划图和区域功能布局图 如上图所示的村镇规划图，除了运河滨河规划区域内村民的安置，垃圾处理厂、林区、 矿区内村民的安置应该以村镇规划中的中心村为安置点，村民安置区的设定为南部农村地 区新农村建设实施中基础设施服务的辐射区打下了基础。具体的，根据就近安置的原则， 垃圾处理厂，林区及矿区内的村民，我们将其安置于曹洼，红花寺，及规划中的甲乙村， 从理念上看，这四个村各成犄角，曹洼、红花寺地理位置上与运河滨河新区距离近，随着 运河滨河新区及滨河小城镇建设的整体启动，安置于此区域的村民生活及就业会受益于增 长极的辐射作用，而规划中的甲乙村地处樱桃沟生态农业观光旅游区，随着该区域内生态 及观光农业的发展，村民与产业的互动关系会更加良好。 经过滨河小城镇及中心村安置后，整治区域内原粗放利用的集体建设用地可以得到更 好的集约。通过新农村建设及滨河小城镇建设，三十个被整治村庄的 73076 村民在四个村 一个镇（滨河小城镇）五个安置点实现了安置，从用地布局上，原来南部农村地区点状散 乱的村庄布局模式实现了根本性的改变，安置区从利用村民就业、优化其生活环境、改进 其生活方式等方面实现了突破；从区域结构上看，滨河区域、中心村及生态观光产业区成 带状布局，根据其据城市建成区的距离及不同区域自身的环境特点，达到了突出区域优势 的目的。 13 . 3）节余建设用地指标的配置及运用 土地综合整治要实现的不仅是区域内土地资源的重新配置布局，更重要的是通过整治 实现土地资源的区域性集约节约。按照前文对整治过程的分析，节约后得到的土地宜农则 农，宜居则居，村民居民点的集中安置可以使原来蔓延铺张的农村集体建设用地实现集中， 原来点状分布的村庄经过复垦可以得到区域发展所需的建设用地指标。而这些指标在我们 所提的土地综合整治原理中，通过引入市场机制成为中心村改造及小城镇建设的资金杠杆。 土地综合整治通过复垦原有村庄居民点及粗放的工矿用地，平衡耕地保护指标要求后， 节余指标要通过城乡建设用地增减挂钩政策实现产权属性的变迁，并在区域内进行优化配 置，这里提到的优化配置不仅专指土地的资源属性，亦包涵其资产属性，即综合整治后的 土地要实现其资源层面上的集约节约，资产属性上的价值显化，以期在区域内部达到存量 用地的盘活及区域改造的资金平衡目的。 拟研究区域某区土地综合整治以南部农村地区为目标区，整治后土地除完成耕地保护 任务、第一产业布局及村民安置外，节余用地指标要进行合理的区域配置。这里首先要提 炼节余指标配置的基本原则： 配置首先要保证安置区的基础设施用地需求。在某区南部农村地区实行新农村建设 及小城镇建设前提是保证农民的权益，农民安置区所需的基础设施建设是必须要保证的， 这也是间接推动区域改造顺利推进的必要前提； 除了基础设施用地外，其商用建设用地的配置必须以充分体现土地资产价值为前提。 土地综合整治的实施有两个前提：土地平衡及资金平衡。土地平衡主要是利用土地的资源 属性，而资金平衡在地方财政力量有限的条件下必须通过运作节余建设用地指标的方式实 现，这里土地资产的身份是地方资金杠杆。只有有了资金支持，农民安置，基础设施配套 及产业结构布局才会成为可能。 在上述原则的指导下，我们提出，某区土地综合整治后节余的建设用地指标，要分为 两部分进行配置，一部分作为安置区及产业布局区的基础设施用地，其属性为地区性的公 共设施用地，按照我们提出的中心村改造区及小城镇建设区，这部分用地主要配置在曹洼、 红花寺及滨河小城镇区域；另一部分作为平衡资金的用途，这就需要该部分指标必须靠近 城市建成区，突现其商用、居住价值，而且由于某区土地综合整治方案中所提出要引入市 场机制，故该部分土地指标的配置，还要讲究环境的优越性，综合这些因素，引入我们认 为市场化运作的土地要首先配置在运河滨河新区，距离南水北调线尽量近以突现出南部农 村地区生态水域的特点，只有如此，才能最大化这部分土地的资产价值，以推进南部农村 地区新农村建设及滨河小城镇建设的顺利实施。 .（3）农民权益维护 新农村建设及城乡统筹发展的一个重要目标是对农民权益的维护。这里所说的农民权 益不只包括生存权、发展权，在现代权利束中，如何保障农民参与权的实现对区域战略发 展目标的实现尤为重要。该某区土地综合整治中涉及到了新农村建设及小城镇建设，事实 上，这些都是实施层面的安排，进行这些工程的根本目的仍然是解决长期困扰某区发展的 “三农”问题，其中三农问题中的一个重要环节即农民权益的合理有效维护。 .1）生存权 ：我国解决三农问题要实现的农民生存状态即“当前生活水平不降低，长远生计有保 障” 。这就是对农民生存权的具体阐释。具体到某区土地综合整治，前文的方案设计中已经 对其安置，保障及生活环境改善进行了详细的安排，即安置要以方便农民生活、符合其安 置意愿为前提，区域性资金的配置要以完善农民保障体系为前提，区域基础设施要优先配 置农民安置区等。 。 .2）发展权 ：这里的发展权主要涉及到了整治后农民的出路问题。我们的方案设计中对农民发展 权的具体表述为“宜农则农，宜工则工，宜商则商” ，即通过对区域产业的重新规划，将不 同类型的产业与不同类型的农民进行绑定性的安排，在保障农民就业的前提下，充分发挥 农民的生产积极性，最终实现区域内人与产业的互利双赢。 。 .3）参与权 ：我国规划不能完全实施的重要原因即对农民参与权的不重视。规划编制固然要以区 域战略发展目标为重点，然而发展的经济社会是由人组成的，规划对人主观意愿的漠视极 易导致其对规划安排的抵制，最终使规划思想不能在实际工作中完全体现。 15 .结论 新农村建设与城乡统筹已经成为当今中国不二的发展主题，如何更新区域发展模式， 解决