50完善住房保障制度让百姓住有所居

50 完善住房保障制度 让百姓住有所居 论坛主持 蓝 枫 公共住房政策的设计准则 刘洪玉（住房和城乡建设部住房政策专家委员会主任、清华大学房地产研究所所长） 一、公共住房 公共住房，又称补贴住房，是指由中央或地方政府建造、资助、拥有或管理的面向低收入 家庭的低租金住房，以及有公共部门补贴的面向中低收入家庭的廉价住房。 公共住房补贴，是由政府提供的激励方式，它通过降低机会成本或增加潜在收益，促使目 标市场中的消费者和生产者去做某些在没有获得补贴时不愿意做的事情。 国际上有社会住房、工人住房、非盈利住房、可支付住房、低收入住房、廉租房、经济适 用房、公屋/居屋、国宅等各种称呼。有的经济适用房可以租、可以卖，还可以租一部分、 卖一部分等很多形式。 公共住房政策是政府以提供公平的住房机会为目标，设计和实施的与建设和使用“公共住 房”相关的住房政策。它的目标是公平住房机会、改善住房质量、实现住有所居。它通过 对住房生产或住房消费的补贴，为居民家庭提供公平的住房机会。它的细节目标第一是解 决最低收入家庭基本住房需要，确保其居住在体面的住房中；第二是不断改善居住条件和 社区环境；第三是鼓励住房自有；第四是实现资源在住房领域内部的公平配置。 如何实现从低到高的目标， 怎样选择适合地方居民的目标？主要受几个因素的影响，一是 当地居民居住条件的整体情况；每个城市当前的住房状况差异很大，东部、中部、西部、 南部、北部，特大城市、大城市、中等城市、小城市之间的差异都非常大，它和当地经济 发展水平、政府财政实力也是相关联的。另外，还要考虑到对当地住房市场的影响。公共 住房和住房市场是相关联的，谈到对当地住房市场产生怎样的影响，也是和我们选择公共 住房政策目标相关联的。 要实现住房政策目标，就要通过政策工具。政策工具分为两大类：第一类是供给导向型的 住房补贴政策。指政府通过降低生产者的建造和经营成本，或者提高其经营、销售收入， 激励生产者建造面向补贴对象群体的低租金或低价位住房；也可以直接由特定政府部门， 或者建立政府背景的非盈利性机构作为供应者，负责公共住房的建设和维护，政府直接提 供土地、基础设施和资金或贷款等方面的支持；通过优惠利率贷款，给予（可转让的）税 收优惠或减免额度、承诺租金（价格）补贴等方式，引导和激励私营机构参与公共住房建 设。第二类是需求导向型的住房补贴政策：是指通过降低消费者融资成本、住房消费支出 等，提高其住房消费意愿和能力。政府直接面向补贴对象家庭提供租金补贴；也可以面向 补贴对象家庭提供低利率的贷款。 二、 “公共住房”政策的设计准则 设计和评估“公共住房”政策应遵循一系列的准则。这些准则，或有利于政策目标的实现， 或能促进“公共住房”政策工具的良好运行。 （一）支持政策目标层面的准则： 1.有效性原则：特定政策工具能够服务于既定政策目标，并为这一目标的实现发挥显著的、 正面的作用。 2.公平性原则：一是横向公平性原则。即相同条件家庭从特定政策工具中获得的效益或承 担的成本也应相同。二是纵向公平性原则。这一方面要求特定政策工具不应进一步扩大不 同人群间业已存在的收入差异，相反应当有助于缩小这种差距；另一方面，又要避免某一 群体在接受特定政策工具的补贴后，其收入反而超过原收入高于该群体的其他群体的情况。 3.回应性原则：要求“公共住房”政策工具能够切合政策对象的实际需要、偏好或价值观， 从而在主观上得到政策对象的认可和欢迎。 4.外部性原则：特指其对住房市场的正面或负面影响。住房政策是政府对市场的干预，肯 定会有一些影响，比如平稳市场发展，降低市场风险，这是正面的；也有可能是负面的比 如推高住房价格、加大市场风险、降低劳动力市场效率等方面，应尽可能控制政策带来的 负面影响。 （二）保障政策工具良好运行的原则： 1.高效性原则，即公共住房政策工具的效率是指补贴的等效金额与政府提供补贴的成本之 间的比值。补贴的等效金额是指对于补贴对象而言，接受补贴与接受这个等效金额的现金 无差异；补贴效率取决于消费效率和生产效率，高效原则要求“公共住房”政策工具应该 以尽可能小的成本满足既定政策目标，从而减轻政府的财政负担。 2.可承受性原则：“公共住房”政策工具的成本应当是社会所能够承受的，特别是考虑到 “公共住房”政策工具的长期性特点，应当对未来较长时间内政策工具的成本和政府财政 投入的可能规模有准确判断，或者尽可能扩充其资金来源，否则很有可能造成政策工具的 半途而废。 3.适应性原则：“公共住房”政策也应当与国家（地区）的法律法规和政治、社会环境相 适应，这也是“公共住房”政策得以实施的一个基本前提。 4.可监督性原则：“公共住房”政策支出都属于公共支出的范围，占有很重要的份额，政 策实施过程必须受到严格监督。 “公共住房”政策应当具备透明、公开的特点，在程序上尽 可能简单，以便引入各种内部和外部监督。 5.可持续性原则：政策的连贯性；政策工具之间的衔接性（多种工具配合使用，相互之间 需要衔接） ；政府承受能力的可持续性（地方政府多是雄心勃勃，目标任务巨大，可能带来 对政策导向的长期挑战；“公共住房”政策对促进城市、社区、环境、资源等可持续发展 示范和引导作用） 。我们强调科学发展观、可持续发展，城市资源、环境资源都要可持续发 展。那么，将可持续放在政策性住房中起到主导作用。 6.其他原则：不同类型的政策工具还需要满足其特定要求。公共住房金融工具需要满足金 融工具的一般性要求，包括盈利性、流动性、安全性等。住房税收政策工具也需要满足税 收的基本原则：效率原则、适度原则、合法原则。 三、需要研究解决的问题 （一） 住房保障形式。住房保障水平因城市特点而异，形式多样，如租赁、租赁+购买、 购买（提供多样性选择） ；供给补贴和需求补贴；实物补贴和现金补贴。 （二）政府财政负担。政府对于住房保障的财政支出的合理分配要具有可持续性。直接支 出和间接支出，金融补贴和税收补贴，中央补贴和地方补贴。 （三）机构创新减轻政府直接管理负担。鼓励私营部门参与，建立非盈利机构（建设、分 配、管理） 。 （四）关注发挥存量住房的作用。充分发挥住房市场本身的过滤功能，促进存量住房资源 的合理流动与优化配置，满足城市建设、城市增长可持续发展的原则。 （五） 发展收入混合、业权混合的居住社区，构建和谐社会，也需要在这些方面进行努力。 构建符合中国国情的住房保障体系 实现住有所居的民生目标 郑功成（ 中国人民大学劳动人事学院副院长） 住有所居是一个不断发展并且需要渐进实现的民生目标。从有房可住到拥有住房，从小面 积住房到大面积住房，从只关注住房面积大小，到关注住房建设与装饰的质量，从忽视住 宅环境到追求周边环境优良，客观上是一个不断发展的渐进的进程。如果对住房改善目标 的追求停滞，实质上是社会经济发展停滞、人民生活水准停滞甚至下降的表现。但若对住 房改善目标的追求过高或者违背渐进的规律，同样会扭曲住房体制及相应的供应体系，乃 至于扭曲人们的心理预期，损害社会经济的正常发展。 住有所居不等于居者拥有其屋，居住条件的优劣虽然与房屋产权归属相关，更与居住面积 的大小与居住环境的优劣密切相关。住有所居应该渐进发展，从住国家的房（政府提供） ， 到住别人的房（租别人的房） ，再到住自己的房（私人产权房）渐进，即拥有自己的住宅是 私人住宅消费的最高境界。当今世界还没有一个国家的国民是全部拥有自己的住宅的。 住有所居需要政府切实保障，但改善居住条件只能依靠自己努力，并通过市场来加以解决。 免除居民无房可住或者居住危房的风险是政府的责任，满足居民的基本居住条件也是一个 负责任的政府应当承担的责任，但居住条件的不断改善却需要依靠居民自己努力，并通过 市场来获得解决。因为政府运用的公共资源应当公平配置，而公共资源的有限性又决定了 不可能满足全体国民的住宅需求，加之居民住房需求因收入水平、生活质量要求及价值偏 好不同而不可能一致。因而，政府在住房保障方面实行保困济贫方针不等于可以全面满足。 只有市场才能满足不同社会群体尤其是高收入群体对住房的高水平需求及特殊需求。 为此，需要一个以公共房屋为基石、商品房屋为主体、职业住房福利为补充的三位一体住 房供应体系。政府负责的公共房屋应当成为整个住房供应体系的基石。运用公共资源建设 公共房屋来解决困难居民的住房困难问题，是政府对国民应当承担的保障民生与改善民生 的重要责任，也是将国民经济发展成果转化为国民福利的合理途径。因此，政府需要将居 住条件的保障与改善纳入政府的任期目标。在坚持提供住房与货币补贴相结合的同时，应 当加大对住宅建设的投入，采取以公共房屋供应为主、以货币补贴为辅的政策取向，让包 括现行的廉租房、经济适用房在内的公共房屋成为整个住房保障体系的基石。商品房市场 应当作为满足城乡居民改善居住条件的主渠道。由于公共资源的有限性与居民对住宅消费 的无限性及追求目标的不断提高，在市场经济条件下，满足居民住宅消费需求的主渠道应 当是商品房市场，包括房屋租赁市场与商品房市场。单位或者雇主提供的住房福利应当成 为住房供应的补充渠道。应当鼓励单位、组织、雇主为职工分配住宅提供其他形式的住宅 福利，同时恢复住房公积金的职业福利本来面目，包括住房配给、住房公积金、住房补贴 都可以作为单位或者组织建立住房职业福利机制的供应方式。 构建多层次住房供应体系 王锋（ 深圳市房地产研究中心副主任） 在中国的住房领域，房地产业发展和提高人民居住生活水平，长期以来成为一对难解的矛 盾。要害就在于，长期以来我们把房地产拉动经济发展，放在了超过民生的头等位置。例 如，把房地产业定为支柱产业。由于对房地产业缺乏合理的定义，致使“支柱产业”及其 有关的扶持政策，主要被“房地产开发经营业”所独享，造就大量超级地产富豪群体产生； 而广大的城镇居民却在不断上涨的高房价面前“望楼兴叹” 。 根本的问题在于，构成现行中国房地产业主体的房地产开发企业，他们的盈利和成长，并 不是建立在为社会提供“质优价廉”的服务基础上。恰恰相反，他们中不少是利用现行土 地制度和政策的漏洞获得暴富，依靠让公众不堪重负的“高房价”来支撑自身发展。并且， 为了维持自身的高利润，对各种可能替代开发商功能的尝试和努力，竭尽打击和抑制。这 样的产业发展，实际上就建立在有可能损害民生的基础上了。 党的十七大提出“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”(简称“民生五 有”)目标之一就是住有所居，住有所居正在成为评价城乡居民生活水平与生存质量的重要 指标，并日益超过了食物保障等传统指标。 如何去评价住房保障制度是好或是坏？供应、需求之间的关系，是不是应该进入的人就能 够进来，金融支持和可支付性是什么关系，住房和邻里质量（居住分异问题） ，是不是给老 百姓提供了多样性选择，可以租赁、可以购买，可以从公共部门租，也可以从私人那里租， 另外管理是否有效。在整个决策过程中，有没有可能做到政府主导、公众参与、民主决策。 住房问题其实也是个政治问题，只不过是资源在不同的群体之间如何再分配的问题。再有 就是统一政策、分工负责、有效协调的问题，今天就很好，很多政府的相关部门都来了。 所以说，住房保障制度是上海市政府制订的，而不是房地局制订的，应该是由房地部门牵 头，相关部门互相配合，并且承担相应的责任，仅仅靠房地部门一家的能力是很有限的。 目前我国住房需求者可以分为高收入住房需求者、中等收入住房需求者和低收入住房需求 者三个部分。相应地，住房供应体系也应分为针对高收入家庭的完全市场化住房供应体系、 针对中等收入家庭的政府扶持性住房供应体系、针对低收入家庭的政府保障性住房供应体 系。 基于我国住房供求现状，可分三个层次构建住房供应体系，满足所有居民住房需求，实现 “住有所居” 。 第一，商品住房。在这三层次住房供应体系中，针对高收入家庭的商品房完全由市场供应。 基于房地产市场对于宏观经济运行的重要性，国家对该市场的调控服从于整体宏观经济调 控的战略框架，因而属于宏观经济调控的范畴，即国家运用市场化的手段，如利率、汇率 等进行调控。 第二，政府保障性住房。对低收入人群的政府保障性住房完全由政府提供，禁止任何企业 参与。基于保障性住房供给对于住房民生性、构建和谐社会和维护社会稳定的极端重要性， 国家对该市场的干预属于直接干预，即完全行政化的手段，如通过财政资金、土地出让金 建设廉租房、公共租赁住房等。 第三，政府扶持性住房。针对中等收入家庭的扶持性住房供应，是针对目前我国占比约 60%的 中等收入家庭在住房供求矛盾突出、住房价格居高不下的背景下无法解决或无法短期内解 决住房问题而提出的。这部分家庭包括尚未购买首套住房的中等收入人群、卖旧房买新房 的中等收入人群、特殊群体（政府引进人才