(可参考)宏观服务型绩效审计研究

宏观服务型绩效审计研究 发布日期: 2010/05/05 阅读：621 字号: 大 中 小 湖州市审计局 宏观服务型绩效审计研究 市审计局 朱金龙 一、引言 绩效审计的核心任务是评价经济责任，但其评价的最终目的是为受托经济责任的有关各方提供信息。我国 尚处在社会主义市场经济体制改革不断深入的进程中，机制体制与制度缺陷还很多，绩效审计要想真正围绕政 府责任发挥作用，实现“问效“基础上的“问责“，就必须以目标需求为导向，以全部政府性资金为对象，以促进 机制体制和制度的完善为目标，实现绩效审计宏观服务价值。 本文主要采用比较分析法，文献综述法、归纳法、论证法及经验总结法等，对美加等绩效审计发展比较完 善的西方国家，就其绩效审计的发展及研究现状进行专题分析，并结合我国绩效审计的发展现状进行比较，指 出我国现阶段开展以“3E“ 绩效评价体系为核心的审计内外部环境尚未成熟，在分析研究我国绩效审计特点的基 础上，初步提出建立宏观服务型绩效审计模式设想。 建立宏观服务型绩效审计，也是当前经济社会等各方面需求的集中体现。我国经济社会发展、党委政府需 求、政府性资金管理以及审计转型等内外部因素，都要求审计顺应宏观环境变化，向宏观服务型绩效审计转变。 本课题旨在借鉴国外绩效审计先进经验的基础上，阐述现阶段我国宏观服务型绩效审计的核心思想、基本 内涵、主要特征以及目标定位，初步形成宏观服务型绩效审计理论框架。结合对审计目标、审计内容、审计方 式方法和审计项目管理、审计评价等具体对策方面的研究，构建我国现阶段宏观服务型绩效审计的主要内容体 系。 二、国内外绩效审计研究现状 （一）国外绩效审计研究状况 纵观世界审计发展，绩效审计出现于 20 世纪 40 年代中期，在 20 世纪 70 至 80 年代得到较快发展，20 世 纪 90 年代完成了从传统财务审计向以绩效审计为中心的转变。目前美国的绩效审计比重已经占 90%。国外绩效 审计总体上是围绕经济性、效率性和效果性开展，但在发展阶段、开展范围、质量技术、发挥作用等方面存在 差异，具有不平衡性。本文选取了美国和加拿大二个绩效审计工作处于世界领先的国家，就其绩效审计的发展 及现状进行研究。 1.美国绩效审计研究状况 20 世纪 70 年代初期，美国审计总署就强调了独立检查效率和效果（“项目结果检查“）的重要性。1972 年 颁布的政府组织、计划项目、活动和职责的审计标准（又称黄皮书），除确定扩大审计范围的标准外，还 对审计的目的作了明确规定：检查财务活动和遵循现行法律和规定的情况；管理工作的经济性和效率性； 在实现预期成果中的计划效果，即“3E“。 在这个发展阶段中，审计总署不仅提示联邦资金使用是否适当的问题，还扩展到对联邦政府的政策、行政 机构和项目的工作情况进行评估，以通过财政和其他管理审计手段对政府工作进行监督，确定公共资金是否依 照有关法律有效地使用，进而帮助改善联邦政府的工作。1993 年，美国颁布了政府绩效与成果法，要求所 有联邦机构发展和使用绩效评估技术，并向公众通报各自的绩效状况，绩效管理过程中的绩效目标、绩效预算、 绩效指标成为绩效审计的重要绩效评价依据。 美国的绩效审计现场作业准则制定于 1988 年，而目前使用的绩效审计现场作业准则是 1994 年修订的，准 则的第一条提到“在对绩效审计加以计划时，审计师应该考虑重要性和潜在的审计报告用户的需求“。潜在用户 包括政府官员、新闻媒介等，也就是说，认识这些潜在用户的利益和影响，能帮助审计师判断可能的审计成果 是否对这些用户有重大意义。 2.加拿大绩效审计研究状况 加拿大创立了综合审计（把绩效审计与常规审计相结合）典型经验。1973 年以前，加拿大审计长公署的工 作人员主要从事会计事项的审计。1977 年审计长法令要求审计长就发现的下述情况向议会提出报告“资金使 用不符合经济性、效率性或虽有条件而未能建立起衡量和报告项目效果的合适程序“。所有的这些动议，最终导 致了含有绩效审计主要成份在内的现代综合审计方法的产生。 加拿大综合审计是审计长公署以及其他人士在描述具有广泛基础的审计方法中所使用的一种术语，这种审 计方法的目的在于对下述事项进行系统检查并做出汇报：管理当局在履行职责时的经济责任关系，资助活动、 制度和控制等。综合审计既检查财务控制，也检查管理控制，包括资料系统和报告方法，在适当的场合提出改 进建议。 从 1977 年至 1998 年，加拿大审计署绩效审计未形成系统的操作规范，但是有一些相应的操作办法来规范 审计行为。1999 年初加拿大颁布效益审计指南，并于 2002 年底修订完善。该指南将绩效审计定义为：对 政府活动进行有组织、有目的、有系统的检查，并对上述政府活动进行效益评价，将评价结果报告议会，以促 进加拿大政府活动的透明性，提高公共服务的质量。绩效审计的内容包括政府活动的经济性、效率、效果、成 本效益、对环境的影响、对公共财产的保护，以及政府活动的合法合规性。加拿大审计署通常认为，绩效审计 主要是检查政策的执行情况，对政策制定和政府项目立项本身的合理性并不提出质疑。 （二）我国绩效审计的研究现状 我国政府绩效审计起步较晚，与西方国家相比还存在较大差距，但近年来通过不断实践，逐步形成了一些 符合中国特色的绩效审计新理念、新方法。 1.我国政府绩效审计的探索阶段 根据国家审计署资料，1991 年全国审计工作会议上，审计署提出的“两个延伸“，是我国政府部门首次提出 绩效审计的概念。20 世纪 90 年代中期，在传统的财务审计中体现绩效审计思想的党政领导干部经济责任审计 和专项资金审计得到发展，绩效审计的观念在我国政府审计中开始萌芽。我国审计机关还结合财务收支审计， 开展了一些事后来看带有宏观经济效益审计性质的经济监督活动，并针对审计中发现的带有普遍性的问题，从 宏观上提出加强管理、提高效益的建议，会同有关部门及时研究制定了一些解决问题的办法和制度，发挥了审 计在改善宏观经济管理中的积极作用。 2.我国政府绩效审计的试点推广阶段 （1）深圳市政府绩效审计的开展情况 我国最早制定法规并开始实施绩效审计的是深圳市。2001 年出台的深圳经济特区审计监督条例中，明 确提出了“审计机关应当加强对本级各部门的绩效审计工作“。2002 年深圳市审计局首次开展对市卫生系统医疗 设备采购及大型医疗设备使用和管理情况的绩效审计试点。在试点的基础上，2003 年又选择了深圳市海上田园 风光旅游区等四个项目作为独立的绩效审计项目实施绩效审计，重点审查项目的经济、效率、效果程度，同时 也审查经济活动的真实性和合规性。2004 年下半年深圳市审计局又派出审计组，对深圳市科技三项费用等 8 个 热点项目进行了绩效审计。这也是深圳市首次对部门预算进行绩效审计。 （2）其他地区政府绩效审计的开展情况 在深圳市政府绩效审计取得初步成效之后，政府绩效审计在全国许多审计机关得到推广尝试。从尝试的情 况看，部门预算执行情况审计、专项资金审计、政府投资项目审计、经济责任审计等都可以在真实性的基础上， 进一步作经济性、效率性和效果性的检查和评价。如： 2004 年审计署对某粮食风险基金专项审计调查、2005 年浙江省组织的对 98 个财政投资建设项目的投资绩效审计以及近年来浙江省组织开展的县市长经济责任审计等。 严格讲，这些绩效审计因为包含有一定的真实性和合法性审计内容而与英美等国的那种纯粹独立类型的绩效审 计存在一定区别，但却接近于加拿大的综合型绩效审计，也就是中国审计署所认为的财务审计与绩效审计相结 合的具有中国特色的绩效审计，这类审计主要以查处和揭露严重损失浪费和国有资产流失为主要目的。 （3）相关法律制度的建立情况 我国审计法第二条已提出对财政财务收支效益进行审计监督，但尚未就绩效审计的目标、内容、方法、标 准等作具体规定。但在审计署的工作规划中，对开展绩效审计已提出明确的定位和要求。如：2006 年制定的 审计署 2006 至 2010 年审计工作发展规划提出“全面推进效益审计，促进转变经济增长方式，提高财政资金 使用效益和资源利用效率、效果，建设资源节约型和环境友好型社会。“充分发挥审计监督在宏观管理中的作 用，注重从政策措施以及体制、机制、制度层面发现问题并提出审计意见和建议，促进深化改革，加强宏观管 理。“ 2008 年制定的审计署 2008 至 2012 年审计工作发展规划提出“全面推进绩效审计，促进转变经济发 展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境 友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。 到 2012 年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。“注重从体制、机制、制度以及政策措施层面发现和分析研 究问题，提出审计意见和建议，促进政策、法律、制度的落实和完善，推进深化改革，加强宏观管理。“ （三）我国政府绩效审计与美加等国比较 当前，我国开展绩效审计的环境与美加等国相比，还有很大的差别，可以借鉴他们的成功经验和做法，但 不能照抄照搬。差别主要有： 一是国外绩效审计是建立在经济活动比较真实、合规的基础上，而我们是在真实性、合规性问题还没有解 决，违规现象还比较普遍的情况下做这项工作。 二是国外绩效审计是在健全的法律框架下规划、实施和发展，普遍采用国际公认的审计标准，而我国尚不 具备这样的条件，我国的审计立法、经济政策和公共财政资金运行准则与国际上的差距很大。 三是国外绩效审计发展较为完善，大多制定有详细的绩效审计准则或指南，而我国除审计法第条规 定财政财务收支的效益是审计监督的一个重要方面外，审计署尚未对绩效审计制订标准准则和操作指南。 四是国外绩效审计强调一事一审，侧重于对经济活动及遵循法律、法规情况进行检查、评价，满足议会需 要，而我国则强调宏观绩效，侧重于从体制机制及制度上揭露问题，满足政府宏观调控的需要。 五是国外绩效审计在发展过程中基本形成了多元化的审计人员结构，但我国审计人员主要是“财会型“人员。 通过上述研究，我们认为，我国现阶段的绩效审计不能简单借用国外的模式，而要适应审计的内外部环境 和条件，适应审计的自身发展阶段，立足于为经济体制、法规制度和公共服务的改善提供宏观服务，才能加快 发展，更有作为。 三、本课题研究的现实意义 从绩效审计的发展看，之所以成为世界审计主流的原因，一是随着市场经济的发展，经济运行规则趋于完 善，财务会计活动也日益规范化，向绩效审计延伸，成为审计自身发展的要求；二是随着政府公共支出规模的 扩大，人们对提高政府部门资金支出效果和明确支出经济责任的要求越来越严格，同时，政府可以利用的资源 越来越少，而政府所承担的社会和经济义务却日趋扩大。 （一）是适应经济社会发展的客观要求 1.新公共管理理论是绩效审计的行政学基础。新公共管理理论，是指在公共管理方面借鉴商业管理的理论 方法和技术，引入市场竞争机制，来提高公共管理水平和公共服务质量，其实质是在公共责任与顾客至上理念 的指导下，政府部分职能和公共服务输出市场化，以及政府责任机制的改变和再造。新公共管理理论特别强调 企业和市场导向，注意从私人部门管理中借鉴理论和技术，强调市场经济中的企业经营技巧和市场导向的行为 激励机制。在这种理论的指导下，西方国家为应对 20 世纪 30 年代和 70 年代的两次经济危机和政治危机，政府 不断地汲取私营部门的绩效管理经验，推进政府部门提高行政效率，改善公共服务，“改造“和“再造“政府，即“ 新公共管理运动“。这一运动的目标是建立一个“少花钱、多办事“的高效政府，其内容是更加关注公共部门提供 的服务效率、效果和质量，其核心是优化公共资源的支出结构，提高使用效率和效益。“新公共管理运动“在一 定程度上促进了政府绩效审计的发展。 2.我国经济社会发展是绩效审计的物质基础。我国经济快速发展，2007 年全国已实现人均 GDP 达 2280 美 元，预计 2010 年将达到 3000 美元。浙江省是我国人均 GDP 第一个超 3000 美元的省区，2007 年已达 4850 美元。 从国际审计发展历史看，人均 GDP3000 美元正是西方发达国家绩效审计快速发展的阶段。从我国整个改革发展 的趋势来看，目前尚处于社会主义市场经济体制不断发展、不断完善的进程中，贯彻科学发展观、构建和谐社 会最终都要体现在政府经济责任的履行和工作绩效上。相对于传统的真实合法性审计和西方纯“3E“绩效审计， 宏观服务型绩效审计在解决经济转轨期问题和矛盾方面能发挥更加重要的作用。 3. 公共支出大量投入是绩效审计的现实基础。随着政府的公共管理支出占财政收入的比例大幅度上升，公 众作为公共资源的所有者更加强烈希望获得政府在使用和管理公共资源的效率和效果方面的信息，关注政府是 不是履行了应该履行的责任。宏观服务型绩效审计可以满足这种需求，可以从独立的第三者的角度向公共资源 的所有者或其代表以及其他利害关系人提供客观公正的信息。 (二)是服务各级党委政府的现实要求 1.党的十七大提出了建设服务型政府的目标。围绕政府职能的转变，要进一步完善公共财政管理体制，加 大公共服务领域投入，健全对领导干部问责、经济责任审计等制度。这些目标和任务的实现都与审计工作息息 相关，审计肩负着为建设服务型政府保驾护航的职责。 2. 我国的审计机关是在党委政府的领导下开展审计工作的，其工作目标和重点要服从于政府工作的总体目 标。从党委、政府层面来说，更希望审计能从体制、机制、政策、法规制度等方面向政府和有关部门提出意见 和建议，促进决策的科学化、民主化和法制化。在最近召开的浙江省审计工作会议上，省长吕祖善强调，“审计 要对政府专项资金进行绩效评价，从宏观上把绩效审计和专项资金的使用结构、使用方向结合起来“。 3.基层审计机关近年来开展的绩效审计实践充分证明，通过揭露共性问题，从宏观层面提出建议，才能更 好地为当地党委政府服务。湖州市 2007 年通过对土地、环保、教育、社保等重点专项资金的审计，提出规范资 金管理，提高使用效益等方面的建议 174 条，引起了党委政府的重视，出台和完善了 17 项政策制度。 （三）是推动审计自身发展的内在要求 1.人民主权理论是绩效审计的政治学基础。公众（所有者）通过建立审计制度审查公共资源使用的真实性 合规性，来监督经营管理者的受托经济责任。当生产力水平发展到一定阶段，以前那种仅仅要求受托者对经管 资源的真实合法性负责远远不够，公众（所有者）还必须要求其对支出的效益性（或有效性）负责，就要求监 督公共资源使用的有效性，绩效审计也就此产生。 2.绩效审计的发展也不是一蹴而就的，它有其自身的发展规律、发展进程。近年来我国各地广泛开展的围 绕审计发挥宏观服务价值的审计实践，为绩效审计发展提供了现实基础。实践证明，当前我国的绩效审计定位 于宏观服务型，能够更好满足宏观政治经济环境的要求。 四、构建宏观服务型绩效审计理论框架 （一）核心思想 根据最高审计机关国际组织、美国绩效审计准则以及审计署审计科研所对绩效审计定义论述，经济性、效 率性、效果性，即目前一般所公认的“3E“是绩效审计的主要内容。 由于我国的审计体制与西方国家不同，审计的本质是国家经济社会运行的免疫系统，因此属于政府的“内部 审计“，以促进宏观管理制度的建立与完善、为党委政府决策提供信息为目的。同时，我国正处于建立社会主义 市场经济体制的进程之中，当前经济生活中的许多问题多与体制、机制密切关联。因此，宏观服务型绩效审计 不强调对微观层面的“3E“进行评估或评价，而更多的是通过对微观层面问题归纳、总结、分析，推进宏观层面 的体制机制和制度完善。 通过借鉴加拿大综合审计经验，我们认为，现阶段我国宏观服务型的绩效审计，其核心是以需求为导向的 系统综合审计。所谓以需求为导向是指宏观服务型绩效审计结果的价值取向，绩效审计结果作为审计机关生产 的社会公共产品，满足需求是其价值所在，绩效审计只有通过不断地寻找需求，设立目标，按需生产，才能有 效发挥审计的建设性作用，才是有效供给。系统综合审计，是指宏观服务型绩效审计在实现方式是横向与纵向 有机结合的共同体。所谓系统，是从纵向来讲，在全面理解审计环境的基础上，把寻找需求、评估需求，从而 确立审计目标、论证目标，以及积累和评价证据、得出结论、向管理部门报告和审计报告的后续跟踪审计作为 一个系统来安排。所谓综合，是从横向来讲，是通过真实合规性审计方法与绩效审计方法相统一，来实现其建 设性作用的。其方法是在确定的审计目标下，合理安排真实合规性审计，有针对地揭露政府性资金在管理、使 用中存在的问题，并以问题为切入点，经过分析、归纳、总结等，从完善体制机制和制度层面提出意见及建议。 以需求为导向的系统综合审计比加拿大综合审计范围要广，它既检查政策的执行情况，也检查政策、制度及程 序制定的合理性和完整性。 （二）基本内涵 1.以宏观需求为导向。党委政府、社会各界的需求是绩效审计立项的价值基础。审计立项在广泛征求党委 政府、社会各界需求的基础上，评估论证需求的有效性、可行性，从而确立审计目标，围绕审计目标进行取证， 形成审计结果，跟踪评估需求的满足程度。 2.以审计目标为核心。依据宏观需求确立的审计目标是审计管理核心，要体现系统化管理思路。围绕审计 目标，根据审计对象的实际状况，分解审计目标形成审计内容及重点，有针对地进行取证、佐证，从而形成与 审计目标相关的审计结果。对与实现审计目标不相关的审计取证，不纳入审计范围。 3.以全部政府性资金为载体。国家经济社会的运行最终都体现在资金的运动上，因此检查资金运行是确定 人体是否得病的“号脉“，以全部政府性资金为对象是全面、客观评价经济责任和绩效的基础。 4.以真实合规性审计为切入点。在现阶段“3E“绩效审计开展尚受制于评价指标体系、审计人员素质的前提 下，以审计人员最拿手的真实合规性审计为切入点，有针对地揭露管理、使用中的问题，是宏观服务型绩效审 计的最佳实现方式。 5.以提供建议和信息为结果。宏观服务型绩效审计结果载体应表现出灵活性，即可以采用审计报告、审计 建议等形式，也可以对共性事项进行归纳总结，以审计信息、审计专报等形式提供给有关方。 6.以实现问责制为方向。宏观服务型绩效审计要为政府和公共部门的绩效考评服务，促进责任标准的建立 和问责制的实现。 （三）主要特征 1.审计过程的目标性。绩效审计过程其实质是一个围绕既定的总体目标，分解落实审计内容，获取审计证 据，最后形成书面论证报告，跟踪检查审计结果的管理过程。因此，计划阶段是关键，应恰当明智地选出那些 对需求起关键作用的部分，作为审计目标。 2.审计结果的建设性。查处问题不是绩效审计的目的，通过宏观服务型绩效审计，以指出机制体制及制度 上存在的问题、分析产生问题的原因、从管理层面提出改进工作的建议，从而促进制度建立健全、规范管理秩 序为目的。 3.审计方法的灵活性。宏观服务型绩效审计不仅采用真实合法性审计的方法，应更多地采用分析情报法等 利用业务数据、内部文书的方法来进行审计，体现方法的实用性原则。 4.审计手段的协调性。绩效审计立足于宏观服务，满足需求，因此，与被审计对象的目标是一致的。审计 人员在进行审计时要尽可能地沟通被审单位内部的人员，征询专家意见，同他们协调一致，取得认同。 5.审计内容的整体性。绩效审计不同于单一的财务审计、财经法纪审计和经济效益审计，它本身包含着计 划、决策、法纪、管理、效益等方面的审计内容和要求，具有较强的整体性和科学性。 （四）目标定位 离开了监督的绩效审计将丧失权威性，起不到监督制衡权力的作用；而离开了服务的绩效审计，单纯以查 问题为目标开展工作，也无益于问题的根本解决。主要的宏观目标包括: 1.为监督制约权力服务。绩效审计的目的和使命就是审查政府和公共管理部门的效能，审查其是否用好权、 管好事。从这个意义上说绩效审计是权力制衡的工具，民众借此制衡政府的权力。 2.为体制机制制度服务。宏观服务型绩效审计必须从揭露问题入手，分析体制、机制和制度原因造成的公 共资源配置利用不当等问题，提出解决的建议。 3.为科学发展观服务。通过绩效审计，对各种资源的运营效率作出科学评价，提升成本效率意识，纠正损 失浪费、奢华铺张行为，防止片面追求“形象工程“、“政绩工程“，促进科学政绩观的形成。 4.为党政宏观决策服务。 通过审计，摸清家底，为党委政府提供准确、真实、可靠的情况，从而作出符合 实际的决策。 5.为政府性资金管理服务。审计监督最直接的服务对象便是政府性资金管理部门，通过审计规范政府性资 金管理运作。 宏观服务型绩效审计的目标定位并不是一成不变的，它随社会经济发展的变化而变化，随着审计环境和审 计自身发展规律的变化而变化，绩效审计的发展从而呈现出阶段性特征和动态变化的趋势。 五、宏观服务型绩效审计的实现途径 （一）审计目标要突出有效性 一切的审计活动都是为了实现一定的审计目标，并围绕审计目标来进行的。可以说，审计目标是审计工作 的“纲“，它贯穿审计活动的一切方面和审计过程的始终。为此，清楚地认识和理解所要达到的审计目标，是有 效开展审计工作的一个首要条件。审计目标是一个审计项目的出发点和归宿点，它直接影响着审计的范围、内 容、所需证据类型、审计方法与技术手段，以及审计结论的表达方式和最终的处理结果。最高审计机关国际组 织，对绩效审计目标规定如下：“一是，为公营部门改善一切资源管理奠定基础；二是，力求决策者、立法者和 公众所利用的公营部门管理成果的信息质量得到提高；三是，促使公营部门管理人员采用一定程序对绩效审计 提出报告；四是，确定较为适当的经济责任。“ 笔者认为，在现阶段，开展宏观服务型绩效审计的目标主要是对宏观管理制度的建立、执行的有效性进行 检查和评价。这里的有效性至少应包括经济性、效率性、效果性和合规性。经济性，即是否以最低的投入达到 目标；效率性，即产出与投入之间的关系，包括以最小的投入取得一定的产出或者是以一定的投入取得最大的 产出；效果性，即目标的实现程度，再多大程度上达到了政策目标、经营目标和预期结果；合规性，即对法律 法规和管理制度的遵循情况。从中国目前的实际来看，合规性是否应作为一个绩效审计目标是引起争议的一个 问题。从全部政府性资金管理现状来看，我国在全部政府性资金管理中一定程度上存在着违规征集、管理程序 不合规以及违规使用等问题，如地方政府抄告单代替行政法规块规减免、改变政府性资金支出方向等；2003 年 以来，全国审计机关共审计 49 万多个单位，促进增收节支 2300 多亿元，向纪检、司法机关移送各类违法犯罪 线索 6700 多件。在这样的条件下，如果相关项目未作过财务审计，在开展绩效审计时关注合法性也就变得重要 了。但是不同的绩效审计项目，审计目标的重点也各有不同。除了考虑经济性、效率性和效果性这一根本目标 外，还要考虑审计目标的具体性和现实性。 审计目标并不是一成不变的。自审计产生以来，审计目标的确定一直受到社会需求的重要影响，并随社会 需求的变化而变化。就是说，随着社会需求的变化和审计的发展，绩效审计一般目标也是发展的，从而呈现出 动态的和阶段性的特征。比如我国，审计署 2003-2007 年审计工作发展规划提出：“效益（绩效）审计要以 揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失为重点，促进提高财政资金管理水平和使用效益， 维护国有资产安全。“审计署 2006-2010 年五年审计工作发展规划提出“充分发挥审计监督在宏观管理中的 作用，注重从政策措施以及体制、机制、制度层面发现问题并提出审计意见和建议，促进深化改革，加强宏观 管理。“ 就是说，在现阶段，我国绩效审计的重点是：“从政策措施以及体制、机制、制度层面发现问题并提出审计 意见和建议，促进深化改革，加强宏观管理。“显而易见，从政策措施以及体制、机制、制度层面发现问题并提 出审计意见和建议都是“三 E“方面的问题。 （二）审计内容要突出宏观性 宏观服务型绩效审计的内容与政府的职能紧密相关，要围绕政府的各项主要职能，确定审计的内容和重点， 考察其运行的效果。具体包括： 1.政策审计: 政策是在一定时间内以一定资源实现一定目标的努力。政策审计即对政府政策制定及执行情 况进行检查评价。审查评价在政策制定上有无“缺位“，在政策执行上有无“缺位“或“越位“等情况。 2.制度审计：制度是指要求成员共同遵守的、按一定程序办事的规程。制度审计即检查评价政府部门单位 在管理和使用政府性资金过程中，是否建立了相关的管理制度，制度是否完善、执行是否到位等情况。 3.管理审计：管理一般是指对人力、财务和实物资源进行应用、指导和会计处理而采用的决策、执行和规 则。管理审计即以全部政府性资金为主线，以揭露政府性资金在管理中存在的问题为切入点，从宏观层面对政 府公共管理活动进行评价。 4.项目审计：项目则可以被描述成为了执行某项（财务、法律等）政策而应用的一套具有内在联系的手段。 项目审计即检查评价重大项目立项是否科学、决策是否民主、程序是否合规及成效是否明显等。 （三）审计方法要突出灵活性 宏观服务型绩效审计项目的成败取决于是否找到合适的审计方法。在绩效审计的各个阶段、各个环节，需 要运用多种审计方法，除了使用审阅、观察、比较分析法等传统方法外，绩效审计在实践中更多的是使用分析 情报法、论证法、图表法、抽样调查法、归纳总结法、数据定量分析与调查、访谈、案例研究、利用外部专家 等方式方法开展工作。 （四）审计方式要突出多样性 除常规绩效审计方式外，内部管理审计等总结出来的一些方式也可以为宏观服务型绩效审计所借鉴。 1.立项前预审：通过预审，既可以了解有关部门及下属单位在全部政府性资金管理和使用过程中是否存在 问题，是否符合立项的要求，又有效地扩大了审计覆盖面和审计影响，从而提高审计目标、审计内容的科学性。 2.跟踪审计：即针对上次审计查明问题和建议，再安排一次审计，重点检查整改落实及管理制度的建设情 况。跟踪审计要始终围绕着“揭露问题，规范管理，提高效益“为目标，重点审查内控制度的完善有效性，重点 预防会计信息失真对审计结果造成的影响，重点关注盲目决策、管理不善造成的损失浪费。 3.联合审计：即与组织、监察、财政等强势部门组成联合审计组开展绩效审计。目前浙江省已经在县市长 经济责任审计中与组织部门联合组成审计组，取得了良好的效果。 4.外包审计：针对目前审计机关资源现状，可委托专业性强、资源能力丰富、责任意识强的中介机构或其 他专业组织承担，审计机关加强对项目全过程的监督与控制。 5.连续审计：针对重点领域、重大项目或真实合法性较差的部门单位连续多次开展审计。利用计算机联网 技术开展不定期的经常性审计。 （五）项目管理要突出科学性 项目管理是指用标准的项目管理手段来计划工作、分配责任和跟踪进程。在绩效审计项目管理中，本课题 突出选项、取证及报告三个重要方面。 1.绩效审计项目的确定 绩效审计项目预期成效、敏感度是宏观服务型绩效审计成功的关键。预期成效是指审计项目的完成是否能 够为地方党委、政府提供具有宏观性、建设性的审计意见、建议等。敏感度主要是指审计项目对所在的行业或 组织具有典型意义，对组织或单位的整个运行具有重要影响，或者社会公众对项目审计的结果比较关注。 绩效审计项目可以单独立项，也可以不单独立项，结合财政财务收支审计、经济责任审计、专项审计调查 进行。实践证明，在传统审计中增加绩效审计的成分，收到了很好的效果，在现阶段也是比较可行的。 2.审计证据的收集和分析 与财务收支审计相比，绩效审计的取证范围更广泛，证据更复杂。在审前调查阶段，为确定审计目标和评 价标准，而收集的证明材料也属于审计证据。在实施过程中，有相当部分内容是找不到或很难找到直接的证明 材料的，需要借助审计日记等来佐证或间接印证。 审计人员需要对收集的大量零散信息和数据进行整理提炼，使其转换成逻辑严密、客观完整、有说服力的 审计结论，整理归纳结果载体就是审计工作底稿。与财务收支审计工作底稿相比，宏观服务型绩效审计工作底 稿更侧重于对审计发现事项的分析、研究和评价。 3.绩效审计报告的起草和出具 与财务收支审计相比，绩效审计报告尚未形成一套规范的格式。这里重点就三个问题作展开阐述。 （1）充分征求被审计对象意见。审计报告应当充分听取来自各方的意见，客观反映和评价审计事项，对不 采纳被审计对象意见的事项要提出合理的说明，这个步骤在绩效审计中显得尤为重要。 （2）对问题的处理。一般情况下，绩效审计不以