我市乡镇发展现状及对策研究

我市乡镇发展现状及对策研究 日期：2006-12-18 内容提要：近年来，我市乡镇经济总量不断扩大、基础设施不断改善、人民生活水平不断提高， 中心镇建设规模日益扩大，前 30 强乡镇在全市农村社会发展中举足轻重。经济社会综合发展指 数与全省平均水平大致相当，但乡镇经济基础依然薄弱、中心镇带动作用依然不强、地区之间 发展依然不平衡，本文提出三点建议，供领导参考。 我市乡镇发展现状及对策研究 加强乡镇，尤其是中心镇建设是落实科学发展观，统筹城乡发展。推进新农村建设的关键环 节。2005 年，我市乡镇经济社会综合发展指数与全省平均水平大致相当，前 30 强乡镇在全市 农村社会发展中具有举足轻重的地位。 一、我市乡镇发展现状 （一）乡镇设置和管理变动较大 1、乡镇数量减少，管理幅度增加。我市乡镇管理体制随着工业化的提升和城市化的推进逐 步调整。1985 年 5 月撤地建市时，全市共有乡、镇、街道办事处 355 个，2005 年末缩减为 146 个，仅为二十年前的五分之二（如图 1 所示）。特别是 1992 年乡镇撤扩并后，全市乡镇数从 346 个调整为 192 个，各乡镇的面貌发生了很大的变化。上世纪九十年代以后，区建制已退出 历史舞台。建制镇的发展走过一条倒“U”型曲线，上世纪九十年代末达到最多的 109 个镇，以 2001 年为临界点，每年以 9 个百分点的幅度因撤扩并而减少。目前全市尚有 69 个建制镇，与 上世纪五十年代中期的区（68 个）建制规模大体相当。乡的建制则逐年减少，目前全市乡的数 量只剩 37 个，仅为撤地建市之初的九分之一。 管理幅度因乡镇撤扩并而逐渐增加。仅以近五年情况为例，2000 年末我市乡镇平均下辖 32 个村委会，平均人口为 22486 人，而 2005 年末乡镇平均下辖 35 个村委会，平均人口为 27693 人，平均行政区划面积为 83.4 平方公里。 2、部分乡镇纳入城市管理范围。与乡镇撤并的进程同步的是，街道办事处日益增加。随着 城市化进程的深化，许多原来的乡镇撤并后改为街道办事处，完善城市功能、健全公共设施建 设，纳入城市版图。目前全市有城区街道办事处 40 个，居委会 372 个，分别是撤地建市之初的 3 5 倍和 2.7 倍。 3、乡镇人口流动性增加。按照同比口径（2000 年的乡镇管辖范围），近五年乡镇总人口 增加 107.6 万人，新增人口绝大多数来自外地。2005 年全市乡镇中外来人口 108.7 万人，占总 人口的五分之一，其中从业人员 80.4 万人，占全市乡镇从业人员的四分之一。在外来人口增加 的同时，乡镇的农村劳动力也大量外出。2005 年末全市 106 个乡镇共有农村劳动力 173.1 万人， 其中外出劳动力 35.5 万人，占全部劳动力的五分之一以上。 （二）乡镇经济社会稳步发展 近年来我市乡镇经济社会发展具体呈现以下特点： 1、工业化进程加快。从 2000 年到 2005 年，全市乡镇的农村劳动力从 225.1 万人增加到 256.7 万人，平均每年增加 6.3 万人。同期的农业劳动力从 136.2 万减少到 107.9 万，平均每 年递减 4.6 个百分点；与农业劳动人口减少的趋势相反，我市农村劳动力从事工业的比例在同 期快速提高。按同比口径，全市乡镇的工业劳动力从 32.9 万人增加到 77.1 万人，平均每年递 增 18.6 个百分点；工业劳动人口的比重从 14.6%提高到目前的 30%，而农业劳动人口的比重从 60.5%下降到 42%。按照工业化进程与就业结构变化规律（配第-克拉克定理）所描述的情形， 在过去五年中，我市乡镇（农村）的工业化完成了从第二阶段向第三阶段的演变，并整体向第 四阶段推进，就业结构呈现工业化中后期的特点，如表 1 所示。 表 1： 工业化进程与就业结构变化(配第-克拉克定理) 指标名称 第一产业 劳动力比重 （%） 第二产业 劳动力比重 （%） 第三产业 劳动力比重 （%） 第一阶段 80.5 9.6 9.9 第二阶段 63.3 17.0 19.7 第三阶段 46.1 26.8 27.1 第四阶段 31.4 36.0 32.6 第五阶段 17.0 45.6 37.4 5 乡镇工业化的演进总体表现出劳动密集型的特征。从 2001 年到 2005 年，全市乡镇企业数 从 4.4 万家（包括个体经营户）增加到 7.1 万家，平均每年递增 12.5%，同期的非农业劳动力 则从 90.1 万人增加到 148.8 万人，平均每年递增 13.4%，其中工业劳动力更是保持年均 27.3% 的增幅。 2、经济总量扩大。2005 年全市平均每个乡镇的农村经济收入为 11.44 亿元。农村经济收 入十亿元以上的 31 个乡镇中，东阳市 7 个、义乌市 6 个、永康市 5 个，金东区和浦江县各 4 个， 武义县 3 个，兰溪市和婺城区各 1 个。义乌市和永康市所有建制镇的农村经济收入都在十亿元 以上。2005 年 30 强乡镇平均农村经济收入 32.4 亿元，是全市乡镇平均水平的 2.8 倍。东阳市 横店镇农村经济总收入 178.7 亿元，居全市各乡镇之首。 3、财政实力增强。从 2000 年到 2005 年，全市乡镇财政税收从 20.4 亿元增加到 37.4 亿元， 年均增长 12.8 个百分点。2005 年平均每个乡（镇）财政总收入 0.35 亿元，是五年前的 3.2 倍， 比 2004 年增长 20.6%。2005 年全市有 8 个乡（镇）财政总收入超过亿元，分别是义乌市的佛堂 镇、苏溪镇、上溪镇和大陈镇，东阳的横店镇、永康的古山镇、婺城区白龙桥镇和金东区孝顺 镇。2005 年 30 强乡镇平均财政收入 0.94 亿元，分别是全市乡镇平均的 2.7 倍，其中义乌市佛 堂镇 2005 年财政总收入 3.2 亿元，居全市各乡镇之首。 4、人民生活水平提高。2005 年全市乡镇农村人均纯收入达 3921 元，比 2000 年增加 820 元，平均每年增加纯收入 164 元。自然村的自来水普及率近四分之三（74.1%）。全市乡（镇） 每百户拥有固定电话 61 部，每百人拥有移动电话 28 部（全省平均水平分别为 85 部和 35 部）； 乡（镇）每万人生活用轿车（面包车）拥有量为 94 辆（全省乡镇平均水平为 122 辆）。 5、基础设施日益完善。2005 年平均每个乡（镇）有幼儿园 11.2 所，垃圾处理站 4.2 个， 金融储蓄网点 2.5 个，集贸市场 2.4 个；年底通公路的村已占 97.3%，乡镇行政区划面积内每 平方公里的公路里程为 0.72 公里。全市乡（镇）平均每个中小学校学生数为 508 人，是全省乡 （镇）平均数的 86.9%，平均每位教师负担的学生数为 17.7 人，与全省乡（镇）每位教师平均 负担学生数相近。 6、社会保障框架基本健全。2005 年末平均每个乡镇有各类卫生医疗网点 15 个，各类卫生 技术人员 54 人，其中医生 35 人，护士 19 人。全市乡（镇）平均每万人拥有的医生数为 12.7 7 人、拥有的病床数 11.1 床。社会保障体系建设与全省基本同步。2005 年末全市乡（镇）养老 保险参保率为 15.1%，比全省乡（镇）的平均数高出 2.7 个百分点；医疗参保人数达 219.2 万 人，占全市乡镇总人口的近四分之三（74.7%）；平均每个乡（镇）拥有的敬老院、福利院床位 数为 48.1 床。 7、城镇化水平提高。从建制镇的镇区建设来看，2005 年全市 68 个建制镇（不包括县政府 驻地镇）的镇区面积平均为 4.82 平方公里，其中大于 10 平方公里的有 9 个。镇区平均人口为 9151 人，其中镇区人口万人以上的镇有 19 个。2005 年镇区人口的集聚率（镇区人口占全镇总 人口的比重）平均为 24.5%。 二、我市乡镇综合实力评价 为全面反映 2005 年我市各乡（镇）在经济建设和社会发展状况，课题组参考国家统计局浙 江调查总队的模式，按照定量和定性相结合的原则，从乡镇的资源环境、基础设施、经济规模、 产业结构、经济发展水平、生产效益、文化卫生教育科技、社会福利等方面确定评价指标体系， 根据 2005 年统计资料，对全市 106 个乡（镇）的经济社会综合发展水平进行评价。 1、评价指标体系及权数设置。参照浙江省调查总队的评价体系，本文共设八大类指标，按 照百分制设权数，并主要突出经济发展水平、规模、效益和基础设施等经济发展的权重：资 源环境类，包括行政区域面积和耕地面积等土地资源、乡镇总人口和外来人口等人力资源，储 蓄存款余额和金融网点等信贷资源；基础设施类，包括交通、通信、供水、供电、信息、居 住等分项指标；经济规模类，主要以农村经济总收入指标反映；产业结构类，包括城镇 （非农）人口比重和工业劳动力比重两个分项指标；经济发展水平类，包括人均纯收入、财 政总收入两项反映居民和政府收入水平的指标和农业发展水平指标；生产效益类，主要以乡 镇企业年净利润总额指标反映；文化卫生教育科技类，包括学校总数、在校生数、专任教师 数、幼儿园数、教育事业费支出、文化馆、体育场馆等文化教育类指标，卫生机构数、卫生技 术人员、病床数等卫生类指标，农科服务单位数、农技人员数、乡企工程技术人员数等技术服 务类指标；社会福利类，包括医疗参保人比例、养老参保人比例、敬老院福利院床位数等指 标。 9 2、评价方法。本文采用综合评价方法，以八大类指标的加权分值对全市 106 个乡镇 2005 年综合发展水平进行排序。通过函数化处理方法（又称功效函数法或功效系数法）对各分项指 标进行同度量处理，其公式为： xi-x0 di=F(x)=4060（i=1,2,，106） x1-x0 式中：di 为第 i 个乡镇的某项评价指标功效系数（同度量值），xi 为第 i 个乡镇的某项评 价指标实际值，x0 为该项评价指标中实际值最低的乡镇，x1 为该项评价指标中实际值最高的乡 镇。 3、评价结果。据对乡镇（不含街道）经济社会综合发展指数测算，2005 年全市 106 个乡 （镇）经济社会综合发展指数平均达到 28.73 分，与全省 1251 个乡（镇）经济社会综合发展指 数平均 24.62 分处于同一水平。 从 2005 年全省百强乡镇的区域分布来看，杭州市入围 29 个，绍兴市 19 个，宁波市 16 个， 温州市 12 个，嘉兴市 10 个，湖州市 8 个，台州市 5 个，金华市 1 个，衢州、舟山、丽水三市 仍然没有乡（镇）入围。分县（市、区）看，入围最多的是杭州市萧山区，共有 13 个，其次为 宁波市鄞州区和诸暨市，均有 8 个，绍兴县有 7 个乡（镇）入围。 从 2005 年全市 30 强乡镇的区域分布来看，义乌市 6 个乡镇，永康市 5 个乡镇，东阳市 7 个，金东区和浦江县各 3 个，武义县和兰溪市各 2 个，婺城区和磐安县各 1 个。 表 2： 2005 年全市乡镇经济社会发展综合排名 乡镇名称 得分 排名 乡镇名称 得分 排名 乡镇名称 得分 排名 东阳市横店镇 41.63 1 婺城区汤溪镇 28.29 37 婺城区长山乡 27.58 73 义乌市佛堂镇 39.01 2 金东区江东镇 28.28 38 磐安县胡宅乡 27.55 74 永康市古山镇 36.70 3 兰溪市香溪镇 28.26 39 武义县履坦镇 27.54 75 义乌市苏溪镇 34.72 4 金东区澧浦镇 28.26 40 武义县新宅镇 27.53 76 婺城区白龙桥镇 33.23 5 武义县柳城镇 28.20 41 磐安县双峰乡 27.51 77 11 义乌市上溪镇 32.58 6 兰溪市游埠镇 28.18 42 磐安县方前镇 27.51 78 东阳市南马镇 32.30 7 磐安县尖山镇 28.17 43 兰溪市柏社乡 27.50 79 义乌市大陈镇 31.84 8 东阳市东阳江镇 28.16 44 金东区源东乡 27.49 80 永康市象珠镇 31.72 9 金东区塘雅镇 28.11 45 武义县桃溪镇 27.48 81 永康市龙山镇 31.68 10 兰溪市诸葛镇 28.11 46 武义县俞源乡 27.46 82 金东区孝顺镇 31.41 11 武义县王宅镇 28.08 47 浦江县杭坪镇 27.45 83 东阳市巍山镇 31.41 12 婺城区雅畈镇 28.02 48 浦江县前吴乡 27.43 84 武义县桐琴镇 30.74 13 兰溪市黄店镇 27.99 49 浦江县中余乡 27.40 85 义乌市义亭镇 30.18 14 武义县茭道镇 27.95 50 磐安县双溪乡 27.40 86 永康市石柱镇 30.08 15 婺城区乾西乡 27.93 51 武义县白姆乡 27.38 87 义乌市赤岸镇 29.98 16 东阳市马宅镇 27.88 52 浦江县檀溪镇 27.38 88 兰溪市灵洞乡 29.96 17 浦江县岩头镇 27.86 53 婺城区安地镇 27.38 89 东阳市歌山镇 29.90 18 磐安县玉山镇 27.86 54 磐安县窈川乡 27.36 90 金东区曹宅镇 29.88 19 金东区岭下镇 27.86 55 浦江县于宅乡 27.35 91 永康市花街镇 29.82 20 婺城区罗店镇 27.82 56 磐安县高二乡 27.34 92 东阳市湖溪镇 29.73 21 磐安县新渥镇 27.82 57 浦江县大畈乡 27.33 93 浦江县黄宅镇 29.52 22 婺城区竹马乡 27.82 58 浦江县花桥乡 27.33 94 武义县泉溪镇 29.24 23 婺城区洋埠镇 27.80 59 婺城区莘畈乡 27.32 95 东阳市画水镇 29.24 24 磐安县仁川镇 27.75 60 武义县坦洪乡 27.27 96 东阳市千祥镇 29.20 25 兰溪市水亭畲族乡 27.75 61 磐安县墨林乡 27.27 97 浦江县郑家坞镇 29.01 26 磐安县冷水镇 27.74 62 婺城区箬阳乡 27.27 98 兰溪市马涧镇 28.72 27 婺城区琅琊镇 27.72 63 磐安县九和乡 27.26 99 磐安县安文镇 28.70 28 磐安县深泽乡 27.71 64 婺城区岭上乡 27.24 100 浦江县郑宅镇 28.66 29 磐安县尚湖镇 27.71 65 武义县大溪口乡 27.24 101 金东区傅村镇 28.65 30 东阳市佐村镇 27.71 66 武义县西联乡 27.23 102 金东区赤松镇 28.52 31 磐安县万苍乡 27.67 67 武义县三港乡 27.20 103 13 婺城区罗埠镇 28.47 32 磐安县维新乡 27.66 68 磐安县盘峰乡 27.19 104 兰溪市梅江镇 28.42 33 开发区苏孟乡 27.61 69 婺城区沙畈乡 27.19 105 浦江县白马镇 28.35 34 东阳市三单乡 27.61 70 武义县大田乡 27.18 106 东阳市虎鹿镇 28.34 35 婺城区塔石乡 27.60 71 婺城区蒋堂镇 28.34 36 磐安县大盘镇 27.59 72 与十年前的综合实力排名相比，1995 年全市乡镇 30 强中已有 12 个乡镇发展为城市的街道。 剔除已撤并为街道的部分，前五强乡镇也发生了较大的变化：横店镇从全市第二升为第一，佛 堂镇从全市第五前移为第二，古山镇保持全市第三的位次不变，苏溪镇从全市第六前移为第四， 白龙桥镇从全市第 21 位升为全市第五，大陈镇和灵洞乡则分别从全市第一和第四后移至第 8 位 和第 17 位，这一变化与我市乡镇企业的产业结构转型密切相关。经济社会发展指数上升最快的 是武义县桐琴镇，综合实力排名从 1994 年的全市第 94 名迅速挤身第 13 名，这一积极变化得益 于近年来该地区主动接轨永康五金制造业基地，大力推进工业化进程（如表 2 所示）。 三、我市 30 强镇发展特点 全市 30 强乡镇在农村经济社会发展中举足轻重。具体呈现六大特点： 1、综合实力普遍较强。最发达 30 强乡镇个数占全市乡镇个数不到三分之一，人口占全市 乡镇总人口的一半以上（56%），集中了全市乡镇四分之三以上农村工业劳动力（78.4%）和 89%的 外来就业人口，实现了全市乡镇五分之四以上农村经济总收入（80.2%）和乡镇企业总产值 （80.8%），创造了全部乡镇 77.1%的财政总收入。 2、农村集体经济发展水平普遍较高。2005 年 30 强乡镇的农村集体固定资产平均为 2970 万元，是全市乡镇平均水平的 2.4 倍；平均每个乡镇的农业机械总动力是全市平均水平的 2.1 倍；年末有效灌溉面积和旱涝保收面积的比重分别比全市平均高 8 个和 6 个百分点。 3、基础设施普遍比较完善。2005 年平均每个 30 强乡镇有幼儿园 21 个，垃圾处理站 13 个， 金融储蓄网点 5 个，集贸市场 5 个，图书馆文化站 3 个，镇区公园 2 个，是全市平均水平的 2 倍以上。乡镇行政区划面积内每平方公里的公路里程为 0.96 公里，比全市平均水平多三分之一。 全市乡（镇）平均每个中小学校学生数为 612 人，比全省乡（镇）平均数高 4.6%。 15 4、农民生活普遍比较宽裕。2005 年 30 强乡镇的农民人均纯收入 5386 元，比全市乡镇的 农民人均纯收入高 1465 元。平均每万人拥有 139 辆生活用轿车（面包车），是全市平均水平的 1.5 倍。农村有线电视覆盖面 98.4%，比全市乡镇平均水平高 6 个百分点以上。 5、社会保障普遍比较健全。2005 年末 30 强乡镇平均有各类卫生医疗网点 33 个，各类卫 生技术人员 123 人，其中医生 82 人，护士 41 人，都是全市乡镇平均水平的 2 倍以上。全市 30 强镇平均每万人拥有的医生数为 15 人，高于全省平均水平； 2005 年末养老保险参保率为 15.7%， 比全省乡（镇）的平均数高出 3.3 个百分点；医疗参保人数占总人口的三分之二以上（67.9%）； 平均每个镇拥有的敬老院、福利院床位数为 86.5 床，比全省乡（镇）平均水平多 31 床。 6、镇区集聚效应普遍比较明显。从建制镇的镇区建设来看，2005 年全市 30 强乡镇（不包 括安文镇）的行政区划面积平均达 101.6 平方公里，镇区面积平均为 6.45 平方公里，与全省百 强乡镇的平均镇区面积（6.94 平方公里）大致相当，其中大于 10 平方公里的有 6 个。镇区平 均人口为 1.47 万人，其中镇区人口 2 万人以上的镇有 8 个。2005 年镇区人口的集聚率（镇区 人口占全镇总人口的比重）平均为 26.5%，比全市乡镇人口集聚率高 2 个百分点。 2005 年末，全市 30 强乡镇平均有外来人口近万人（9722），其中就业人口平均每个乡镇 8926 人，有 10 个镇的外来就业人口规模在万人以上。义乌市的佛堂镇、大陈镇和武义县桐琴 镇的外来创业人员已超过本地从业人员，其中佛堂镇和大陈镇外来就业人口最集中，人数都超 过 3 万。 四、我市乡镇发展存在的主要问题 评价结果显示，我市乡镇的综合发展指数基本达到全省平均水平，农村的基础设施、社会 保障等方面的建设步伐基本与全省同步。但总体而言，受经济发展条件和地理环境等因素的制 约，我市乡镇发展的基础较差，城镇化水平落后于工业化进程。主要存在以下四大问题： 1、经济基础依然薄弱。2005 年全省农民人均纯收入 6660 元，而我市农民人均纯收入超过 全省平均水平的只有 4 个镇。我市乡镇平均的农村经济总收入是全省的 58.6%，平均财政总收 入是全省的 67.3%，经济总量和人均指标都与全省平均水平有较大差距。 2、中心镇带动作用依然不强。全省最发达 100 名乡镇中我市只有横店镇入围。2005 年全 省有 46 个乡镇的农村经济总收入超过百亿元，我市只占一个。全省 38 个财政总收入 3 亿元以 17 上的乡镇中我市也只有一个。全市 30 强乡镇的综合发展指数平均为 31.31，比全省百强乡镇综 合发展指数（44.83）低 13.5 个百分点，反映出中心镇的经济实力不够突出。 3、城镇化水平依然较低。从区域内部观察，我市乡镇人口的城镇化率要比工业化率落后 5 个百分点以上。从全省范围观察，2005 年全市 68 个建制镇的镇区人口集聚率比全省平均水平 低 3 个百分点。全市 30 强乡镇的镇区平均人口为 1.47 万人，不及全省百强乡镇的镇区平均人 口的三分之二（62.8%）；镇区人口的集聚率低于全省百强乡镇的集聚率 9.4 个百分点，也比全 省建制镇的平均水平低 1 个百分点。 4、地区之间发展依然不平衡。2005 年全国农民人均纯收入 3255 元，我市目前有 38 个乡 镇的农民人均纯收入低于全国平均水平（不包括兰溪市赤溪街道），比重超过乡镇数量的三分 之一（35.8%）；最发达的横店镇农民人均纯收入是欠发达山区婺城区莘畈乡农民人均纯收 入的 5.2 倍。 五、加快我市乡镇发展的对策建议 党的十六大提出了加快推进我国城镇化进程的战略，党的十六届三中全会提出了树立和落 实科学发展观，统筹城乡经济社会发展的要求。我们金华要推进社会主义新农村建设，加快浙 中城市群建设进程，离不开乡镇发展这个基础中的基础。要促进我市乡镇健康、持续、均衡发 展，我们建议： 1、必须坚持浙中城市群建设和中心镇建设同步推进，协调发展。一是着力构建乡镇行政区 划设置和管理新模式。加快建立健全与中心镇发展相适应的财税、征地、行政管理和公共服务 等制度，在依法科学确定事权和财权的基础上，进一步增强中心镇在履行公共职责、促进农村 劳动力转移的统筹和协调能力。二是着力构建以中心镇为核心的新农村建设新平台。增加中心 镇的基础设施建设投入，合理利用资源，加强耕