我国已进入了城市化加速发展的时期

我国已进入了城市化加速发展的时期，预计未来十余年，将有近亿农民实现身 份的转变。而通过土地征用来实现城市的扩张发展已成为城市化的主要方式。 城乡一体化战略顺利实施的一个重要保证，是妥善解决集中出现失地农民的问 题。既要保证社会稳定和城市化的顺利推进，又要保证失地农民劳动力“失地 不失业”，有进一步发展的空间和可能性，而达到退休年龄的失地农民要老有 所养。这既涉及对征地的当下补偿，又涉及就业培训和社会保险。此课题对失 地 农民安置途径进行研究，并提出政策建议。 补偿：从货币补偿到社保安置 货币补偿总的来看，货币安置存在以下几个弊端： 首先，货币安置是一种生活指向性安排，而非就业指向性安置。征地农民 在得到土地使用权置换的生活安置费后，就被永久地推向了劳动力市场。这给 被征地农民留下了失业隐患。其次，货币安置着重考虑了征地“农转非”人员 眼前的生活安排，并没有与社会保障制度同步衔接。“农转非”人员对自身社 会保障方面的问题，只能完全靠自己的力量去解决。再重新就业尚无把握的前 景，“农转非”人员极易对未来的生活产生忧虑，从而产生潜在的社会不稳定 因素。 社会保险：以土地换保障社会保险安置只是核定农转非人员，将费用列入 劳动和社会保障部门设立的“安置费”专户，由劳动和社会保障部门与被征地 对象签订安置协议，对符合缴纳社会养老保险统筹费条件的被征地人员，为其 设立社会保险个人账户，达到退休年龄的，按月发放养老金。在目前政策条件 下，将失地农民纳入城镇社会，保障系统，虽然增加了社会保障负担，但有利 于解决失地农民的后顾之忧，促进城乡一体化的顺利实施，长远来看是值得的。 我国经济较发达、入地关系较紧张的省市做了大量的工作，取得了一些经验和 教训，这体现了一种大的趋势。 留用地安置留用地安置是指为了使失地农民的生产、生活有长远稳定的保 障，在规划确定的建设用地范围内安排一定面积的建设用地，支持被征地的农 村集体经济组织和村民从事生产经营活动的一种安置方式，是货币安置的重要 补充形式。又称开发性安置，是通过开发性项目建设解决征地“农转非”人员 的生产和生活出路的安置方式的创新。该方式将农民置换土地使用权获得的安 置费，开发性项目投资通过转化为生产性的物质资本，使征地“农转非”人员 通过与生产性物质资本结合实现再就业。具体操作是按的开发性安置土地指 标实行。 就业：从招工安置到引导型就业 招工安置招工安置是指地方政府或用地单位依据征地数量有比例地安排 “农转非”人员就业。这是从计划经济体制时期存延的一种老办法，现在实施 起来困难加大。随着国有企业和集体企业改革的不断深化，原有的计划用工方 式逐渐为市场主导的就业形式所替代，国家已经不再包揽“农转非”的就业问 题，地方政府对失地农民就业安置的渠道也越来越少，采取货币化安置成为各 地普遍的选择。 再就业的培训成本由于失地农民文化素质相对较低，要使其适应城市化和 工业化进程中产生的就业岗位，必须对他们进行相应的转岗培训，以提高其文 化素质。目前，一个城市劳动力的平均受教育年限是年，一个农村劳动力的平 均受教育年限是年，两者差距为年。也就是说，平均一个失地农民大约需要 再接受年左右的教育培训，其劳动就业能力方可以等同于一个城市劳动者。 这年的教育培训费用包括直接的支出和间接的支出。但是，如果这年的成本全 部由国家和用地者承担补偿是不可能实现的。 成都市经验 四川省成都市在失地农民的再就业工作安排上，实行“劳动者自主择业、 市场调节就业，政府促进就业”的原则。成都市近郊各区、乡把通过腾岗、买 岗等形式增加的物管、保洁、厨工等岗位无歧视地向失地失业农民开放，相继 为多人解决了就业。除了区、乡的工作外，市郊各行政村还成立了失地农民再 就业服务中心，坚持按需培训、注重实效的原则，以市场需求为导向，积极开 展岗前培训。中心制定了个性化订单式培训计划，根据失地农民的不同年龄段 和不同学历状况，聘请师资有针对性地开展实用技术培训、职业证书培训、社 区服务技能培训、家政服务技能培训等，提高失地农民技能，增强其谋生能力。 住房：从货币安置到集中居住安置和中心村建设 住房安置政策虽然政策上鼓励货币安置，但是在实际操作中仍然难度很大。 首先是农民自建房或重新购买商品房的成本远远高于拆迁房得到的补偿，在大 城市的房地产大盘开发热潮中，失地农民难以找到安身之地。其次，如果失地 农民因无法进入较为正规的房地产开发区，而只能找到一些临时性的简易住所 的话，他们又面临着二次拆迁的风险，从而无法安定下来；其次，农民的理财 能力和经验很可能导致坐吃山空，而无法达到住房安置的目的，最终还是要找 政府来解决。基于这些原因，地方政府在解决失地农民住房安置问题时，最终 还是倾向于采用集中规划，集中修建农民新居的办法。 农民新居建设目的是为了合理使用土地，有效解决失地农民的安居问题， 将一部分被征地农民和农民拆迁户集中在一起，建立一个近郊民居集中点。但 是，集中安置也存在一定的问题。一是不少农房原有的生产性功能消失，失地 农民的经济利益受损。二是大量有时是两干多户同质性很强的失地农民集中居 住在一个地方，容易造成就业的困难。事实上，我们调研中发现，农民新居中， 不少劳动力处于失业或隐性失业状态，很多农户靠出租房子维持生活。 中心村建设中心村建设具有双重功能，一是可以妥善安置征地农民，二是 通过中心村的建设和发展创造就业机会，解决失地农民的就业问题。中心村既 是失地农民的居住区和创业区，又是城乡交融的新社区。探索市场化运作方式 对中心村进行日常管理。结合中心村建设，在政策允许、政府支持、程序合法、 手续完全的前提下，将部分集体土地转变为商业用地，进行商业开发，修建商 业铺面与专业市场，吸引本地农民进场从事商业经营，大量吸收本地农民从事 第三产业，鼓励农民走自我就业、自立创业之道路（更多精彩文章来自“秘书 不求人”）。要试行农村集体建设用地使用权流转，并要在商业用地的指标上 给予支持。 政策建议 建立合理的征地补偿和利益分享机制第一，逐步核准，提高用地补偿标准。 在统一征地中逐步推行土地“片区综合价”。坚持市场化方向，根据城市发展 总体规划，按地段将城镇土地划分成若干区片，每一区片确定一个相对合理的 基准地价，在统一征地时实行统一的补偿标准。第二，商业性用地和公益性用 地应该严格区分。公益性用地也不能侵占农民利益，尤其是应该区分出公益性 用地中商业性用地的项目，对商业性项目要区别对待。第三，引入市场机制， 从而促进土地价格的合理定价，这是提高土地补偿的科学依据，也是建立完善 土地补偿机制和社会保障机制的依据，从根本上解决失地农民利益补偿问题的 重要前提。 农地征用的法律和政策支持通过法制来解农民征地过程中的相关问题应是 一个基本原则。一是尽快出台完善的农地征用法或相关的法律文以便依法 规范征地制度。二是各级政府主管部门该认真调研，总结征地制度改革中的各 种模式，开展试点，宣传推广典型经验，逐步使征地走上规范化、法制化轨道。 我国当前的农地征用制度改革可以分两步走。第一步是过渡性质的，即在现行 法律框架做出适当的调整，严格区分公共目的征用和其他的征用，并据此执行 相应的土地征用补偿办法。第二步是着手修订现有法律有关征地的条款，将土 地征用权严格限定在公共用途和符合公共利益的范围内；在城市规划控制下， 允许集体土地直接进入土地市场。 农村土地制度改革进一步完善农村土地制度可以从以下几个方面着手：一 是要从法律上赋予农户物权性质的农用土地承包权，给农民年以上稳定的和有 保障的土地使用权，允许其自由转让、出租、抵押、入股、继承。二是要给农 民私有和集体所有的房产颁发房地产证，允许上市交易和抵押。三是要积极推 进社区股份合作制，把村集体经济组织的资产量化为其成员的股份，明晰集体 资产的产权，促进集体资产保值增值，特别是地处城郊的村集体经济组织应普 遍推行这一制度。 失地农民培训与就业 政府应针对被征地“农转非”人员制定专门的培训计划，并列出专门培训 经费和使用方法；积极鼓励用地企业就地工；对失地农民从事个体经营、自谋 职业的，要参照鼓励城镇失业人员再就业的政策在税收、工商等方面给予政策 扶持，适当减免营业税、所得税、管理费等。同时要考虑建立专项扶持基金， 对自办实业而资金有困难者，提供专项小额贷款给予帮助扶持。此外，还应把 对失地农民的培训同对城郊农村劳动力的培训结合起来，让潜在的失地农民先 提高素质，逐步脱离对土地和农业的依赖。 建立完善的失地农民社会保障制度在目前农村社保尚未立法，且农村社保 制度建设基本未建立的情况下，必须尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系， 实现与城镇社保的对接。建立多元化的社会保险费用筹集机制。政府应规范明 确征地主体无论是进行何种用途的土地征用，均应在土地收益中留出一块作为 农民失地后的社会保障资金，并专户储存，由专门机构管理。同时，按失地农 民的实际社会安置成本，由国家和地方政府按一定比例分别切出一块，支持建 立失地农民的社会保险制度。鉴于目前农民理财能力差和货币化安置存在一些 弊端，应引导农民在土地补偿中拿出部分资金，建立基本医疗和养老保险。 中华人民共和国土地管理法(2004 修正) 第四十七条 征收土地的，按照被征 收土地的原用途给予补偿。 征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费 以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前 三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人 口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收 单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费 标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕 地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。 征收其他 土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的 土地补偿费和安置补助费的标准规定。 被征收土地上的附着物和青苗的补偿标 准，由省、自治区、直辖市规定。 征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国 家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。 依照本条第二款的规定支付土地补偿费 和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、 直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费 的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。 国务院根据社会、经 济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的 标准。 第六十五条 有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的 人民政府批准，可以收回土地使用权： （一）为乡（镇）村公共设施和公益事 业建设，需要使用土地的； （二）不按照批准的用途使用土地的； （三）因 撤销、迁移等原因而停止使用土地的。 依照前款第（一）项规定收回农民集体 所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿 回答人的补充 2009-06-02 22:01 1 失地农民最低生活保障在我国传统的城乡二元结构中，农民作为一个社会弱 势群体，被排斥在正规的社会保障之外。假如要说有什么保障，只能说是以土 地为核心的家庭保障，其抗风险能力十分微弱。现在土地一旦被征用，就变成 了一个既非农民又非城市居民的边缘群体。失去土地也就意味着失去往日从土 地上得到的一切，也就失去那本就不多的一点保障，连日常的最低生活也难以 维持。因此，不管从那一个角度出发，政府都应该保证失地农民的最低生活水 平。32 失地农民的养老保障和医疗保障随着我国现代化的进一步发展，被征 用的土地将越来越多。由于我国农民传统上是以土地为核心的家庭养老保障， 在失去土地之后，我国农民的养老保障如何解决也是一个迫在眉睫的问题。非 凡是一些中、老年农民随着年龄的增加，劳动能力不断下降，其收入来源或收 入明显减少，明显地表现为消费远远大于收入。对这些失地农民的养老保障， 是将他们纳入城市居民的养老保障体系中，还是根据失地农民的不同年龄分别 实施不同的办法，都没有们明确的相关法律。因此各地方政府在这个方面根据 各地方的实际情况采取了不同的措施，差距颇大。 回答人的补充 2009-06-02 22:01 3 失地农民的社会保障不管是从稳定社会秩序出发和增加农民收入出发，还是 从促进我国现代化和城市化的顺利进行这个角度出发，我们都必须高度重视征 地以及出现的种种问题。让人感到欣慰和鼓舞的是我党和政府已经充分注重到 这个问题的重要性并采取了有力措施来解决。今年 2 月 9 日中共中心、国务院 颁发了一号文件中共中心国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见 。文件明确提出，必须推进我国征