我国农业产业结构调整面临的问题与建议

我国农业产业结构调整面临的问题与建议 农产品的供求格局和市场条件的根本性变化，制约我国 农业发展的因素由单纯的资源约束转向了需求约束。在此形 势下， 农业进一步发展，须在政府的支持和引导下，以市场为 导向，不断调整农业产业结构。 一、目前我国农业产业结构调整面临的问题 70 年代末，我国农村率先实行改革，主要是实行农村联 产承包责任制。1981 年，我国政府又制定了“ 决不放松粮食 生产， 积极开展多种经营”的政策方 针， 这标志着我国农业产 业结构的调整进入了一个新的时期。从此之后，伴随着经济 体制改革的不断深入和城乡居民收入水平的提高，我国的农 业结构开始加速调整。迄今为止，我国已经很大程度上改变 了过去“ 农业种植业粮食”高度单一和效率低下的结构模 式，农业 内部各部门之间的关系日趋合理协调，农业内部的 开发空间不断拓展扩大，从而不断地释放出结构生产力，促 进了农业生产效率水平的提高；同时，农业与外部产业部门 在市场机制的作用下结成了新型的经济关系，扩大了农业的 容量和能量，推动了农业与农村经济的整体发展。 改革以来我国的农业产业结构虽然得到了较快的调整， - 2 - 但是与变化更快的市场关系相比，却总是慢半拍。特别是最 近几年，伴随着宏观经济形势的巨变，我国农业发生了重大 的阶段性转变，农产品出现供给过剩，农民收入增加受到“ 卖 难”和价格下跌的严重影响，农业生 产结构与市场需求结构 的矛盾变得非常突出。一方面，我国农业的综合生产能力不 断提高，特别是最近几年粮食生产连年丰收，畜水产品持续 高速增长，农产品供给日益丰富；另一方面，随着绝大多数城 乡居民稳定地越过温饱线，恩格尔系数明显下降，分别从 80 年初的 567和 677下降到 1997 年 464和 551， 农产品的需求弹性也随之下降。这两方面的变化标志着我国 农产品的供求矛盾已从供给总量不足的数量问题转变为供求 之间因品种和品质不适应而形成的结构问题。在农产品供给 短缺的情况下，农业增产就意味着农民增收，而现在的情况 有了很大的不同，农产品生产出来不一定就能卖掉，即使卖 掉了也不一定能卖好价钱，因而“增 产不增收” 的现象屡见不 鲜。1997、1998、 1999、2000 年农民收入增速发生了连续四年 下降，这在很大程度上是由于农产品过剩、价格下跌所致。改 革以来农民收入对农业产出增长的敏感性呈下降趋势，这意 味着农民收入来源的多元化，同时也意味着由于供求和价格 机制的作用，使得农业增产目标与农民增收目标呈现出不一 - 3 - 致性，收入对产出的弹性持续下降，农业创造收入的能力减 弱了。那种过分偏重总量增长的农业发展模式已不可能使农 民的收入得到较快的增长。事实上，在结构发生较大变动的 时期，产品供给结构的调整经常滞后于需求结构的调整，这 是一个普遍规律。但是，在我国，由于受长期形成的过分偏好 产品数量目标的传统影响，加之市场体系和交易规则还不健 全不规范，所以问题更为突出和严重，导致农产品的供给与 需求不能有效平衡，无效供给过剩，有效供给不足。 二、政府与市场在农业产业结构调整中的作用 农业产业结构调整是一个长期动态过程，特别是目前， 农业发展正处于一个关键时期，要求对农业进行战略性调整。 在农业产业结构调整的过程中，既要充分发挥市场在资源配 置方面的积极作用，又要积极发挥政府的宏观调控职能。 按照西方经济理论，农产品市场是最接近完全竞争的一 种市场。 经过 20 多年的改革，农业已成为市场化程度较高的 产业， 绝大多数农产品的价格是由市场供求关系决定的，市 场对农业资源的配置作用越来越强化。这就要求农村要根据 市场进行生产，种什么、种多少要根据市场做出判断。目前， 相当多的农民开始按照市场需求组织农业生产，有的农民甚 至通过互联网来了解农产品的市场行情。以市场为导向的农 - 4 - 户行为的自我调整，有力地推动了我国农村经济结构的调整。 农业的进一步发展以及强化其对农民收入的贡献能力， 必须转向以市场为导向、以质量和效益为中心，加快农业产 业经济结构的调整。但必须指出的是，我国农业产业结构的 调整非常需要政府给予广泛而有力的引导和支持，也就是说， 在农业产业结构调整过程中，政府应该扮演非常重要的角色。 在原计划经济条件下，农业产业结构的调整变化，完全 是政府的行为，是通过中央计划、层层下达任务的自上而下 的方式实现的。而在市场经济条件下，结构调整主要是通过 价格信号的诱导机制实现的，是农业生产者的行为和自下而 上的变化。但是，由于我国农民经营能力十分有限，市场发育 离成熟完善的程度还相差甚远，加之农业特殊的产业特性， 致使广大农民很难顺利实现结构的调整。这表明，目前微观 决策与宏观供求关系之间的矛盾，是制约农业结构调整的重 大障碍。因此，政府必须充分关注我国农民人数众多、经济容 量狭小和抵御风险能力很弱这一特点，既要看到市场化改革 给农民带来的巨大利益，也要认识到市场经济对个体小农的 冲击。 - 5 - 因此，在市场化改革中，政府必须高度重视农民的利益 问题，并在政策安排上有充分的体现。在目前形势下，政府应 明确“ 调减数量、提高质量、深化加工、开拓市场”这样的政策 选择方向和基本思路。其中，特别值得提出以下几点：1调整 农业结构，首先要调整总量供求关系。根据对目前政策取向 的分析，政府制定农业政策时固然要强调品种和品质的结构 调整问题，但更重要的是首先要明确农产品的总量供给与市 场有效需求相适应的问题，亦即总量的平衡是结构调整的基 础。在市场经济发展中，任何一种产品的供给都绝非多多益 善，这 是市场的基本法则。因此，我国粮食政策选择的方向应 当是保护和培育粮食生产的潜力，重点放在科研投资和农田 基本建设上，而不是不惜代价地追求粮食实际产量的快速增 长。2 保持农民利益，妥善处理财政负担与农民收入的关系。 我国农民人均土地经营规模小，技术含量又不高，根本无法 与发达国家竞争。这种情况下，政府必须通过保护价机制保 护农民利益。在更加平衡的经济增长的宏观范围内，对农业 采取更加广泛的保护和支持政策，这应当成为中国农业发展 政策选择的基本原则。3加强信息服务和农村基础设施建设。 在市场经济条件下，农业结构是否能够得到优化调整，取决 于产品和要素的价格信号是否真实、准确，即在发展市场农 - 6 - 业的过程中，价格信号是决定资源配置的方向、规模和速度 的核心因素，进而是引发结构变化和资源配置效率水平变化 的基本动因。因此，强化市场信息服务，比如政府支持建立信 息咨询服务机构，对有关人员进行培训等，已成为当务之急。 三、进一步调整我国农业产业结构的政策建议 1扩大优良品种，提高农产品优质率。目前我国农产品 的优质率相当低，稻谷等粮食产品的优质率一般为 10左右， 其它农产品的优质率也高不了多少，农产品综合优质率大约 占 15左右。可见提高农产品优质率有很大的空间。通过提 高农产品优质率，能够缓解农产品阶段性供大于求的矛盾。 过去我国农业生产长期偏重于量，是造成当前供大于求的主 要原因。增加优质农产品的生产，不仅有利于从整体上实现 农产品质的提高，也有利于缓解农产品普遍供大于求的矛盾， 不失为当前一种切合实际的选择。通过提高农产品优质率， 加快农业科技进步的步伐。农业产业结构调整和优化的程度 如何，归根结底是取决于科技进步。调整农业产业结构必须 建立在科技进步的基础上，从本国国情出发，大力推广和运 用现代农业科学技术，不断提高科学种植和科学养殖的水平， 提高农产品及其加工品的优质率和产出率，使我国农业的整 体科技含量能有一个明显的上升，实现农业产业结构的不断 - 7 - 优化，取得较好的农业综合经济效益。 2实行退耕还林还草还湖，逐步优化生态环境。长期以 来，我国水土流失严重，国土荒漠化趋势加重，自然灾害频繁， 都是与生态环境遭到破坏有很大关系。而生态环境被破坏的 一个重要原因就是，毁林开荒、围湖造田和开垦草原。当前我 国农业生产供大于求，这为我们大规模退耕还林还草还湖提 供了千载难逢的机会。退耕还林还草还湖不是权宜之计，不 是在粮食充裕情况下的一时安排，而是长远的战略性措施。 3调整农业布局，充分发挥区域优势。农业产业结构的 战略性调整，除了要从全国着眼农业总体结构外，还必须从 各个地区着手调整农业区域结构。全国的农业产业结构是否 合理，和各个地区的区域结构有着直接关系。各个地区有着 不同的自然、经济和社会条件，既有各自的特长和优势，也有 各自的缺陷和劣势，只有扬长避短，充分发挥自己的优势，形 成各具特色的区域农业产业结构，才能在市场竞争中确立较 为有利的地位，进而形成一个具有活力的全国农村产业结构， 并且促进和保持农业的长期持续稳定发展。当前，我国农业 发展中存在的一个突出问题是各个地区的区域结构趋同现象 严重，区域优势没有很好形成，更没有充分发挥作用。以粮食 生产为例，各个地区都强调自给自足，结果造成粮食丰收年， - 8 - 主产区和主销区都增产，到处出现卖粮食难现象；粮食歉收 年，主产区和主销区都出现供不应求，又到处出现买粮现象， 这给粮食生产带来极大的不利影响。如果粮食生产实行明确 合理的地区分工，主产区专心致力于商品粮生产并与主销区 建立相对稳定的供销关系，主销区则保持适当的自给水平， 将更多的资源用于发展具有优势的产业和产品，通过市场机 制将这些产品卖到粮食主产区和其他地区，并从主产区购买 所需的粮食和其他产品。这种相互依存、相互促进的商品购 销关系，必然使不同地区都能从中受益。调整区域农村产业 结构，正是为了逐步推进这种新型经济合作关系的建立和发 展。 4健全农业产业体系，保证农民收益增加。农业作为一 个完整的产业，应当是生产、加工、流通等紧密连接在一起的。 完整的农业产业结构，不仅包括农产品的生产环节，而且包 括农产品的加工环节和流通环节。在农业发达国家，农业早 已不是指单纯的农产品生产环节，而是包括农产品